Нормативно-правовая и методическая база делопроизводства в 1960-1980 годы

Организационные меры по развитию нормативно-правовой базы делопроизводства. Разработка и внедрение ЕГСД

В июне I960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г.: актуальность создания специализированного института для разработки Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) и необходимость исследования в области НОТ. Решения совещания активизировали работу ученых и практиков.

Определенной вехой в области оптимизации работы с документами было утверждение постановлением Совета Министров РСФСР в 1958 г. «Примерной инструкции о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент был сделан на унификации делопроизводственных работ.

В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР, которое с 1958 г. стало правомочно контролировать организацию делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ издал «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет были основным руководящим документом и способствовали упорядочению их деятельности. Важным этапом стало издание 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», в котором подчеркивалась необходимость разработки единой государственной системы делопроизводства в целях регулирования и координации общих сторон документного хозяйства страны на базе применения новой техники. В постановлении был определен состав участников, которым поручалась разработка ЕГСД: Государственный комитет Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ, ЦСУ СССР, Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Главное архивное управление при Совете Министров СССР и Государственный комитет приборостроения, средств автоматизации и систем управления.

Первым реальным результатом разработки ЕГСД было издание в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства», а затем «Разделов Единой государственной системы делопроизводства», в которых были изложены основные принципиальные положения ЕГСД.

Новый этап в разработке ЕГСД начался в 1966 г., когда эта проблема была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966;1970 гг. Одновременно были намечены и конкретные сроки разработки: Головным институтом: по проблеме ЕГСД стал созданный в системе Главного архивного управления в 1966 г. Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД).

Перед институтом были поставлены задачи: «Исследования теоретических и методических проблем документоведения, архивоведения и археографии; разработка документных информационно-поисковых систем; осуществление исследовательских и: экспериментальных работ в области естественно-научных проблем сохранности, воспроизведения и миниатюризации документальных материалов; организация широкой информации по указанным проблемам» .

В 1967 г. ВНИИДАД разработал «Методическую программу исследования делопроизводства в министерствах и ведомствах», сыгравшую определенную роль в подготовке ЕГСД и в работах по совершенствованию делопроизводства в учреждениях.

Методическая программа имела известное значение для унификации работ по проектированию рациональных систем делопроизводства в отдельных учреждениях, которым в рассматриваемый период стали заниматься различные организации: отделы научной организации труда (НОТ) в министерствах" .

Срок окончания разработки ЕГСД был установлен народно-хозяйственным планом, — 1970 год. Основными разработчиками ЕГСД кроме ВНИИДАД были Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИ оргтехники Минприбора, ВНИИ стандартизации Госстандарта СССР, ВНИИ технической информации, классификации и кодирования Госстандарта СССР и СКБ Оргтехники Всесоюзного объединения «Сигма» Минприбора.

Но определённые организационные меры по унификации делопроизводства принимались ещё с начала 1960;ых годов. Например, 14 мая I960 г. были разосланы Рекомендации о введении в канцеляриях и структурных подразделениях единой однократной регистрации входящих и исходящих документов на карточках, как наиболее совершенной и обеспечивающей быструю выдачу справок и своевременный контроль за исполнением.

Уже на стадии разработки ЕГСД в 1960;е годы шло широкое внедрение средств механизации в управленческий труд и внедрение электронно-вычислительной техники. Поэтому ХXIV съездом КПСС была поставлена задача механизации и автоматизации управленческого труда, широкое внедрение отраслевых автоматизированных систем управления в целях дальнейшего создания общегосударственной системы сбора и обработки информации для обеспечения управления народным хозяйством.

Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер, т. е. включала не только вопросы делопроизводства, но и рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления и качество принимаемых решений, позволила оптимизировать структуру и штатную численность управленческого аппарата.

Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. В ЕГСД было закреплено положение о том, что механизация может проводиться только на основе упорядочения делопроизводства, после проведения соответствующих мероприятий, как в процедурах создания, так и организации документации. Тем самым утверждалось, что технические средства сами по себе не могут повысить эффективность работы делопроизводственных служб. Вполне правильно исходили из того, что главным является организация всех делопроизводственных процессов.

Одновременно с разработкой ЕГСД создавалась серия государственных стандартов на управленческую документацию, в которых устанавливались нормы, дополняющие ЕГСД.

На основании «Директивы по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971;1975 годы» с 1971 года в стране началась разработка двенадцати унифицированных систем документации, пригодных для использования в АСУ (УСД). Системы соответствовали основным типовым функциям управления (плановая, учетная, отчетно-статистическая, финансовая, бухгалтерская, организационно-распорядительная и др.) или обусловливались какими-то иными причинами. Во главе работы был поставлен Госстандарт СССР, так как предполагалось результаты разработки вводить в жизнь в форме стандартов. Разработчиком Унифицированной системы организационно-распорядительной документации был определен Главархив СССР, в частности, ВНИИДАД. Формально, унифицированная система документации должна была складываться из государственных стандартов, форм документов и методических материалов, организующих внедрение. По сути же и информационному наполнению должна быть документальная структура, обеспечивающая выполнение определенных управленческих действий.

Ко времени выхода в свет ЕГСД внедрение электронно-вычислительной техники в управленческий труд только начиналось, реального представления о путях ее использования для обработки документов не было, в связи, с чем никаких специальных рекомендаций по этому поводу еще сделано не было. Однако, была предусмотрена такая возможность и сделана следующая запись общего характера: «если в учреждении действует автоматизированная система управления (АСУ) или отдельные ее подсистемы, базирующиеся на организационно-распорядительной документации, формы документов и работа с ними должны строиться в соответствии с требованиями информационного обеспечения АСУ, а в учреждениях с большим документооборотом контроль за исполнением документов может производиться с помощью счетно-перфорационной и электронно-вычислительной техники» .

Отдельные положения проекта ЕГСД в 1970;1973 гг. были использованы при рационализации делопроизводства в некоторых учреждениях. Опыт их применения был использован при доработке ЕГСД.

В сентябре 1973 г., после всестороннего обсуждения и доработки, «Основные положения» ЕГСД были утверждены Государственным комитетом Совета Министров СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в целях совершенствования делопроизводства.

Основные положения ЕГСД состоят из общей части, восьми тематических разделов и приложений, содержащих формы и некоторые нормативные материалы.

В Общей части раскрывается понятие Единой государственной системы делопроизводства, значение и цели ее создания, определяются границы и сферы действия ЕГСД, ее правовой статус.

ЕГСД представляет собой свод основных положений, определяющих и регламентирующих постановку делопроизводства в государственном аппарате. Эти положения распространяются на организационно-распорядительную документацию и делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Тем самым ЕГСД будет способствовать усовершенствованию постановки делопроизводства на единой методической основе.

В целях дифференцированного использования положений ЕГСД все учреждения, организации и предприятия условно, подразделяются ла четыре категории:

I категория — учреждения с объемом документооборота свыше 100 000 документов в год;

II категория — учреждения с объемом документооборота от 25.000 до 100.000 документов в год;

III категория — учреждения с объемом документооборота от 10.000 до 25 000 документов в год;

IV категория — учреждения с объемом документооборота до 10 000 документов в год.

Выход в свет трёхсоттысячным тиражом Единой государственной системы делопроизводства стал заметным событием, этапом совершенствования делопроизводства при непосредственном участии архивных органов. Она оказала непосредственное положительное влияние на все стороны делопроизводства и способствовала определенной унификации документов, делопроизводственных процессов и структур. Если до появления ЕГСД какого-либо твердо установленного порядка делопроизводства не существовало и каждое министерство устанавливало свои правила на основании существующей практики и традиции, то теперь появился единый комплексный документ, предлагающий реальный путь организации делопроизводства.

В определенном смысле, ЕГСД внедрялась как единая методическая основа совершенствования делопроизводства, как методическое направление рационализации, в этом заключалось ее главное положительное значение. Нормативная часть ЕГСД — государственные стандарты на организационно-распорядительную документацию приобрела самостоятельное значение.

Несмотря на рекомендательный характер ЕГСД, в союзных республиках при внедрении она получала нормативный характер, так как на ее основе разрабатывались типовые или примерные инструкции по делопроизводству, которые утверждались постановлениями советов министров республик. Практически во всех союзных республиках были приняты постановления или другие нормативные акты о совершенствовании делопроизводства на основе ЕГСД. В постановлениях отмечалась ответственность главных архивных управлений за состояние делопроизводства.

В 1975;1977 годах инструкции для учреждений, организаций и предприятий были утверждены Советами Министров УССР, БССР, Узбекской ССР, Литовской ССР, Армянской ССР, Эстонской ССР, Латвийской ССР, Киргизской ССР, Казахской ССР, Молдавской ССР. Правительства Литовской, Эстонской и Армянской союзных Республик утвердили республиканские стандарты на организационно-распорядительную документацию, учитывающие национальные особенности и традиции оформления документов.

Министерства и ведомства СССР издали нормативные акты о внедрении ЕГСД и ГОСТов на организационно-распорядительную документацию. В 80% из них были изданы новые инструкции по делопроизводству, выпущены альбомы стандартных бланков и образцов документов. Организации, предприятия, учреждения фактически во всех областях народного хозяйства, науки, культуры, образования перешли на использование положений ЕГСД. Были пересмотрены учебные программы МГИАИ, и документоведческие курсы стали строиться на новой основе.

Нельзя не отметить, что все типовые инструкции по делопроизводству и республиканские стандарты готовились по поручению республиканских правительств главными архивными управлениями союзных республик. Архивные органы активно подключились к внедрению как ЕГСД, так и стандартов на документы.

В течение 4−5 лет после выхода ЕГСД стали заметными изменения в практике делопроизводства, как результат большой практической работы архивных органов по пропаганде основных положений и обучению работников делопроизводства на курсах, семинарах и т. п.

ВНИИДАД, проводя изучение опыта внедрения ЕГСД, разослал соответствующую анкету, ответ на которую поступил из 247 организаций: архивные органы, Советские органы, НИИ и КБ, министерства, ведомства и др. организации. Анализ ответов и фактического состояния делопроизводства выявил следующую картину. Наибольшее применение получили разделы, посвященные правилам оформления документов, требованиям к бланкам, организации контроля исполнения, правилам составления номенклатур и формирования дел, а также вопросам подготовки дел для передачи в архив. Менее оказались внедренными разделы по документированию, организации труда, построению и статусу делопроизводственных служб, порядку регистрации документов и построения справочных поисковых систем.

Несмотря на определенные недостатки внедрения, Единая государственная система делопроизводства имела огромное положительное значение как у нас в стране, так и за рубежом.

Архивное ведомство, накопив теоретический и практический багаж в деле совершенствования делопроизводства и управленческой документации, смогло квалифицированно участвовать в соответствующих международных фондах и организациях. В 1972 году на проходившем в Москве VII Международном конгрессе активно обсуждалась заинтересованность архивистов организаций «живой» управленческой документации.

Опыт СССР по упорядочению делопроизводства имел, и международный отклик и способствовал активизации роли архивных органов социалистических стран в сфере «живой» документации. Особенно большие работы были проведены в Народной республике Болгарии. Среди них заметное место занимает «Единая державная система за деловодство. Основные положения» (ЕГСД), утвержденная в 1975 году председателем Комитета по науке, техническому прогрессу и высшему образованию как нормативный акт, обязательный для всех учреждений, организаций и предприятий. Эта система построена на базе советской разработки с определенными дополнениями и изменениями, соответствующими специфике деятельности государственных органов НРБ, особенностям документации и организации традиционного делопроизводства.

Влияние ЕГСД и документоведческих работ, связанных с совершенствованием делопроизводства, можно отметить и в ГДР.

Рассмотрим организационные меры, по совершенствованию ЭЦД, как одной из областей делопроизводственных процессов в те годы.

В 1960;70-ые годы были разработаны основные критерии ЭЦД.

В делопроизводственной практике учреждений структурные подразделения использовали при формировании дел различных категорий документов определённый набор признаков, учитывающий и сроки хранения документов их подлинность и копийность.

Установление сроков хранения документов производилось в результате ЭЦД. Критериями для экспертных комиссий служили такие характеристики, как заключённая в нём информация, автор, время и место возникновения документа, его вид, имеющиеся резолюции, пометы и т. д.

Но ряд практикующих документоведов считали, что срок хранения документа должен быть реквизитом, то есть «нужно стремиться к тому, чтобы уже при создании документов определялся срок их хранения, то есть предоставлялось возможным передвинуть процесс экспертизы на более ранний этап, чем стадия разработки номенклатур и формирование дел в делопроизводстве» .

Практические документоведы считали, что критерии места и время создания документа, значимость события для делопроизводства не имеют никакого значения, так как экспертиза в учреждениях проводится ежегодно, и дела рассматриваются за каждый календарный год. Но на практике значимость события часто учитывалось в делопроизводстве при проведении ЭЦД.

Поэтому на совещании в ЦГАНХ СССР был поднят вопрос о раздельном формировании поручений, где было внесено предложение об обособленном формировании дел временного срока хранения с поручениями, которыми направляются разработанные другими министерствами и ведомствами, проекты постановлений ЦК КПСС и Совмина СССР или союзных республик.

В 1981 году Главархив РСФСР провёл исследования вопросов внутривидовой экспертизы ценности приказов. Его результаты были опубликованы в журнале Советские архивы в 1981 году. Эксперимент проводился впервые, и главным его достижением стало то, что внутривидовая ЭЦД показа интеграцию её теоретических методов: взаимосвязь применения источниковедческого анализа с функциональным и информационным анализом.

В конце 1980;х годов исследования по внутривидовой ЭЦД приказов по основной деятельности, были проведены по двум отраслевым системам РФ: Минсельсстроя РСФСР и Минздрава РСФСР. В ходе изучения были выявлены закономерности и общие черты образования поручений правительственных органов и приказов, которые не несут ценной информации для ГАФ СССР.

В начале 1980;ых годов утверждаются разработанные в 1970;ые годы 16 унифицированных систем документации общесоюзного значения, 27 государственных стандартов на УСД и 26 общесоюзных классификаторов технико-экономической и социальной информации.

В связи с необходимость внедрения информационных технологий в делопроизводственные процессы в середине 1980;ых годов принимаются меры по совершенствования ЕГСД. В 1988 году утверждается ГСДОУ (государственная система документационного обеспечения управления). В целом, можно отметить, что в 1960;80-ые годы в нашей стране был осуществлён целый ряд организационных мер, направленных на развитие и совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей делопроизводственные процессы, а также на внедрение разработанных методик и стандартов в практику делопроизводства.