Нормативно-правовая база и видовое разнообразие обращений граждан

Право граждан на обращение — одно из важных конституционных прав граждан Российской Федерации (РФ). Статья 33 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы местного самоуправления».

В настоящее время работа с обращениями граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.06.2010 № 126-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ, с изм. внесенными Постановлением Конституционного суда РФ от 18.07.2012 № 19-П) (далее ФЗ № 59).

В литературе, термин «обращение» носит обобщающий, собирательный характер. Обращения содержат различную информацию, не совпадают по общественной и юридической направленности, и влекут разные правовые последствия.

Действующее законодательство под термином «обращение» понимает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. ст. 4. п. 1.URL: htpp:// base.garant.ru/12 146 661/. Исходя из определения можно выделить три основные формы обращений граждан — предложение, заявление, жалоба.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 4. п. 2. URL: htpp:// base.garant.ru/12 146 661/. Иными словами это обращение в органы исполнительной власти или к должностным лицам, содержащее идеи по совершенствованию функционирования и развития различных сфер жизни общества, а также деятельности органов власти и государственного управления, не связанные с нарушением прав и законных интересов самого гражданина. Обычно в них содержатся данные собственных наблюдений или практики работы автора, предлагаются пути и способы решения затронутых проблем.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц Там же. Ст. 4. п. 3. Заявление гражданина содержит обычно просьбы об удовлетворении его личных прав, законных интересов, оказания помощи материальными или иными способами, приеме на работу, поступлении в профессиональное учебное заведение, вступлении в общественное объединение и т. д. Отказ в удовлетворении этих прав и интересов и порождает жалобу.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц Там же. Ст. 4. п. 4. Как правило, в жалобе содержатся не только информация о нарушении прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан в результате неправомерных действий, либо не выполнении решений органов власти и т. д. Мосягина О. В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера. 2002. № 5. С. 34.

Помимо указанных терминов в практику работы с документами включены такие понятия, как «ходатайство», «петиция» Кочеткова А. В. Теория и практика связей с общественностью: Учебник для студентов вузов. Спб., 2007. С. 94.

Ходатайство — это письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод.

Петиции — коллективные обращения граждан в органы города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства.

Обращение может быть подано как в устной (на личном приеме), так и в письменной форме. В последнее время растет число обращений, поданных с помощью электронных средств связи, горячих линий.

Обращения могут быть классифицированы по субъекту (заявителю): индивидуальные и коллективные. В соответствии с законом граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2.п.1. URL: htpp:// base.garant.ru/12 146 661/. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом — заявителем. Коллективное — обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания. Коллективным может быть признано только обращение нескольких граждан одновременно и совокупно.

Под анонимным обращением понимается обращение гражданина (граждан) в государственный орган, в котором не указаны его (их) фамилия, имя, отчество либо данные о месте жительства и (или) работы (учебы), либо отсутствует личная подпись гражданина (граждан). Закон устанавливает единый порядок рассмотрения индивидуальных и коллективных обращений. Анонимные обращения рассмотрению не подлежат, за исключение обращений, содержащих сведения о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 11.п.1. URL: htpp:// base.garant.ru/12 146 661/ .

Работа с обращениями населения имеет свои особенности и ведется отдельно от общего делопроизводства. Она регламентируется специальным общеотраслевым документом «Типовым положением о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». В нем определен четкий порядок работы с этими документами, независимо от категории и специфики деятельности того или иного учреждения. Кроме того, в некоторых регионах России изданы акты субъектов Федерации о работе с этой категорией документов.

Прежде всего, обращения граждан должны подаваться в те органы, учреждения и тем должностным лицам, от которых зависит разрешение данного вопроса Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, учреждениях и организациях. URL: htpp:// http://www.bestpravo.ru/sssr/gn-akty/a2k.htm. Любая организация, в которую направляются обращения, должна руководствоваться следующим порядком работы с указанной категорией документов:

• — прием гражданина;
• — прием и первичная обработка письменных обращений;
• — регистрация обращений;
• — направление обращений на исполнение;
• — уведомление заявителя о направлении обращения в другие учреждения;
• — уведомление заявителя о длительном рассмотрении обращения;
• — контроль за сроками исполнения документов и выполнением принятых по ним решений;
• — информационно-справочная работа по обращениям;
• — извещение заявителя о вынесенных решениях;
• — группировка дел и текущее хранение этих документов;
• — анализ поступивших обращений;
• — опубликование в печати обращений, имеющих важное общественно-политическое значение.

Все обращения регистрируются в день поступления и учитываются на регистрационной карточке, заполняется аннотационный лист (Приложение 1). Проставляется индекс, состоящий из начальной буквы фамилии автора письма и порядкового номера поступившего документа. Например: К-11 от 01.12.15.

Повторным заявлениям при их поступлении присваивается очередной регистрационный индекс, а в соответствующей графе регистрационной контрольной карточки (РКК) указывается регистрационный индекс первого обращения. В правом верхнем углу повторных заявлений и на РКК делается отметка «Повторно». Повторными считаются предложения, заявления и жалобы граждан, поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого заявления истек срок, установленный для рассмотрения, или заявитель не удовлетворен данным ему ответом.

Предложения, заявления и жалобы граждан, поступившие от одного и того же лица и по одному и тому же вопросу, направленные различным адресатам и поступившие для решения в один государственный орган, учитываются под регистрационным индексом первого документа с добавлением порядкового номера через дробь. Например: К-187/1, К-187/2. Картотеки из РКК могут формироваться по алфавитному, географическому и тематическому признакам.

Контроль за разрешением предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных органах возлагается на должностных лиц, которые обязаны обеспечить своевременное и полное рассмотрение писем и исполнение принятых по предложениям, заявлениям и жалобам решений.

Если тот или иной адресат направляет поступившие к нему письма граждан в государственные органы и требует сообщить результаты их рассмотрения, такие письма берутся на особый контроль с проставлением в установленном на документе месте знака «К». Предложения, заявления и жалобы граждан, на которые даются промежуточные ответы, с контроля не снимаются. В этом случае контроль завершается только после принятия исчерпывающих мер по разрешению вопроса. Решение о снятии с контроля принимают руководители государственных органов, ответственные за своевременное и правильное рассмотрение писем граждан.

Ответы на предложения, заявления и жалобы граждан дают руководители и специально уполномоченные на то лица из государственных органов. Ответ может быть дан как в письменной, так и в устной форме во время личного приема. В этом случае делается соответствующая запись в РКК. При этом индекс ответа состоит из регистрационного индекса и номера дела по номенклатуре дел. Предложения, заявления и жалобы граждан считаются разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы и даны исчерпывающие ответы в соответствии с действующим законодательством.

Должностные лица государственных и общественных органов обязаны также проводить личный прием граждан. Для этого устанавливаются дни и часы. При этом руководители учреждений должны сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по их обращениям.

Закон устанавливает, что если гражданин не согласен с решением по его вопросу, он имеет право обжаловать это решение тому органу или тому должностному лицу, которому подчинены государственный или общественный орган, либо должностное лицо, принявшие обжалуемое решение О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 5. URL: htpp:// base.garant.ru/12 146 661/. Обращения разрешаются в срок до одного месяца со дня регистрации, а не требующие законодательного изучения — безотлагательно, но не позднее чем через 15 дней. Сроки рассмотрения жалоб могут продлеваться, если та или иная жалоба требует специального изучения и дополнительных проверокТам же. Ст. 12.

Руководители государственных органов должны систематически анализировать и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них замечания с целью своевременного устранения порождающих их причин. Материалы для анализа и обобщения готовятся должностными лицами, ведущими делопроизводство по предложениям, замечаниям и жалобам граждан. Они обобщают их в виде аналитических справок и представляют их своим руководителям.

Предложения, замечания и жалобы граждан возвращаются после их разрешения должностным лицам, ведущим их делопроизводство в учреждении, со всеми сопутствующими материалами и РКК для централизованного формирования дел. Хранение дел у исполнителей запрещается. Документы в делах располагаются в хронологическом или алфавитном порядке, при этом каждое заявление и предложение со всеми относящимися к ним материалами составляют единую группу, куда подшиваются также повторные заявления и вновь поступающие материалы. Ответственность за сохранность документов этого вида в учреждении несут руководитель учреждения и лицо, ответственное за ведение делопроизводства по предложениям, замечаниям и жалобам граждан.

Установлен пятилетний срок хранения предложений, замечаний, жалоб граждан и всех документов по их разрешению. По мере необходимости экспертная комиссия может продлить этот срок или установить постоянный срок хранения. Такое решение экспертной комиссии должно быть утверждено руководителем учреждения. Дела постоянного срока хранения и временного (свыше десяти лет) передаются в архив государственного учреждения через год после их завершения делопроизводством. После десяти лет хранения дела передаются в архив по решению руководства учреждения. По истечении срока хранения дела подлежат уничтожению в установленном порядке.

При автоматизированной обработке предложений, замечаний и жалоб граждан используются электронные формы РКК.

Таким образом, обращения граждан — это форма взаимодействия гражданина с государственными органами или иными организациями (должностными лицами), направленная на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих прав, свобод и законных интересов. Нормативно-законодательная база по организации работы с обращениями граждан в РФ представлена главным образом Федеральным законом от 02.05.2006 ФЗ-59 и «Типовым положением о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». В них определены ответственность, технология получения, обработки, контроль за исполнением, анализ этой категории документов. При этом различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, на их основе составляют свои внутренние ведомственные акты, регламентирующих работу соответствующих подразделений. Обращения граждан можно классифицировать по различным основаниям, но наиболее распространенными видами обращений граждан, получившими отражение в законе, являются предложение, заявление и жалоба. Поступающие обращения подлежат обязательной регистрации, весь процесс работы над ними отражается в РКК.