Предмет и система административного права

Предмет и система административного права

Введение

Цель исследования данной темы — рассмотреть предмет и систему административного права. Изучить и определить значение административного права в Российской Федерации.

Важное место в системе российского права и юридической науке занимает административное право. Административное право — одна из сложных и самых больших отраслей правовой системы России. Является основой правового регулирования многообразных общественных отношений возникающих в разных сферах общественной и государственной жизни. Нет таких сфер жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация.

Из теории права известно, что нормы права, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные видовые общественные отношения, образуют правовой институт. Совокупность норм, объединенных в правовые институты регулирующих определенную сферу общественных отношений, образует отрасль права. Основой деления права на отрасли и институты являются предмет и метод правового регулирования. Они служат критериями построения системы права. Теория государства и права. Учебник. / Под ред. В. К. Бабаева. М.: «Юристъ», 2002. С.389−392.

Современное российское административное право призвано юридически регулировать повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения. А их можно без труда обнаружить на различных участках хозяйственной, социально-культурной и чисто административной работы (оборона, безопасность, внутренние дела и т. п.). Тем самым административное право выполняет роль одного из наиболее ярко проявляющихся выразителей публично-правовых, т. е. государственных, интересов в различных сферах общественной жизни. Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.3−5.

Отрасли права отличаются друг от друга, в первую очередь по предмету правового регулирования, таким образом, в данной курсовой работе мы рассмотрим понятие административного права, определим предмет административного права, изучим систему административного права.

1. Предмет административного права В юридической науке придерживаются мнения, что отрасли права отличаются друг от друга, в первую очередь предметом и методом правового регулирования. В литературе по поводу содержания и структуры предмета административного права имеются самые различные мнения.

«Предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями». Д. Н. Бахрах. Административное право. Учебник. М., 1995. С.3−5.

Также есть и другое мнение по поводу предмета административного права. «Предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

1. управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

2. управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

3. управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

4. отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий". А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. Административное право РФ. Учебник. М., 1999. С. 24.

А по мнению Б. Н. Габричидзе, «ограничение предмета административного права только кругом общественных отношений в сфере исполнительной власти сужает и тем самым обедняет и этот предмет, и, в конечном счете, само административное право. Где-то в тени остаются гражданин и исполнительная власть; административно-правовая часть статусов гражданина и общественных обязанностей; ответственность административных органов перед гражданином и общественными объединениями; контроль за деятельностью органов, звеньев и подразделений исполнительной власти, а также иных административных структур и учреждений». Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М., 2002. С.27−28.

Из этого следует, в современных условиях необходимо видоизменить подход к предмету административного права и определять его предмет с новых позиций.

Также нужно учесть, что административное право представляет собой отрасль правовой системы РФ, регулирующая особую группу общественных отношений. Основная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех без исключения национально-государственных и территориальных уровнях страны.

В этих общественных отношениях соответственно:

· опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

· непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;

· выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи. Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.20−23.

Данные общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, и потому обобщенно их можно назвать управленческими. Поскольку управление осуществляется не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес и государственная управляющая воля.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что не все общественные отношения по своей природе являющиеся управленческими и можно отнести к предмету административного права. Например, отношения которые возникают в связи с функционированием негосударственных формирований (коммерческие структуры, общественные объединения и т. п.) не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства. Там же. С. 25.

Тем не менее, это не значит, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.

Основное, что характерно для регулятивной роли административного права и что в наибольшей степени его особенности проявляются — это функционирование системы исполнительной власти. Следовательно, административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления).Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.27−29.

На управленческие общественные отношения административное право непосредственно оказывает свое регулятивное воздействие, придает им соответствующий интересам государства и общества характер, т. е. упорядоченный. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно образуются в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Соответственно административное право регулирует общественные отношения, в рамках которых в принципе исключается юридическое равенство их участников. Можно объяснить это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, который своим односторонним волеизъявлениям способен в силу предоставленных ему властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений.

Данную область общественных отношений обычно называют сферой государственного управления, в рамках которой органы и должностные лица исполнительной власти повседневно руководят экономическими, социально-культурными и административно-политическими процессами и свойственными для них методами.

Таким образом, органы и должностные лица исполнительной власти можно отнести к специальными субъектами, которые повсеместно участвуют в отношениях, регулируемых административным правом и отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются альтернативными отраслями права (заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления действуют нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, но ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов. Из этого следует, что наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ — высшего звена системы органов исполнительной власти — с Государственной Думой РФ, т. е. с органом законодательной власти. Отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права. Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.33−35.

Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. В них находит выражение целевое назначение государственно-управленческой деятельности, а также оснащение ее субъектов распорядительными, т. е. государственно-властными полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.

Следует особо отметить, что такие категории, как «сфера государственного управления» и «управленческие отношения», настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической сфер жизни общества. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет иных отраслей права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

Таким образом, ученые выделяют критерии, которые необходимо учитывать при определении предмета административного права:

а) сфера государственного управления, охватывающая любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) реализация ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности. Там же. С.39−42.

Это те условия, при которых управленческие отношения возникают по поводу реализации задач и функций исполнительной власти.

Регулируемые административным правом управленческие отношения весьма многообразны. Их можно классифицировать на виды в зависимости от особенностей их участников:

а) управленческие отношения, возникающие между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) отношения между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) отношения, которые возникают между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями;

г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);

д) управленческие отношения между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) отношения между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т. п.);

ж) отношения между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) отношения, возникающие между субъектами исполнительной власти и гражданами. Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.43−45.

Во всех указанных видах управленческих отношений участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

Также ученые в современных условиях предлагают классифицировать управленческие отношения в административно-правовом аспекте с учетом государственного устройства РФ. Основой в этом случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 — 72).

По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ, т. е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т. п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов РФ (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т. п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Российской Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.46−47.

Управленческие отношения можно также классифицировать в зависимости от конкретных целей возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяют две группы отношений:

а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). Там же. С. 47.

Необходимо также рассмотреть управленческие отношения, которые встречаются между разными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, с другой исполнительными органами системы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Однако, следует признать, что эти органы не исключаются из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т. п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Такие управленческие отношения также регламентируются нормами административного права.

Управленческая деятельность имеет место также и во внутренней жизни негосударственных формирований. Ее отдельные практическе проявления можно увидеть и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти и органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Его смысл состоит в обеспечении необходимых условий для наиболее эффективной работы указанных государственных органов. Например, подготовка материалов, делопроизводство, планирование, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т. д. По своей сути это не связанная с реализацией исполнительной власти внутриорганизационная деятельность, Одинаковые по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Такие внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.

Кроме этого, суды часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). Следовательно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения напрямую относятся к предмету административного права.

На основании вышеизложенных позиций, следует признать обоснованной точку зрения, которой придерживается Ю. М. Козлов, давая обобщенную характеристику предмета административного права. Как видно, он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований. Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.49−50.

Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.

2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Административное право — это целостная система правовых норм, которые объединяют цели, предмет, метод регулирования и принципы. Эти нормы согласовываются друг с другом, опираются на единые принципы, используют единую терминологию. Внутри отрасли существуют субординация норм разной юридической силы: общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования общественных отношений.

Система права это объективное, обусловленное системой общественных отношений, многоуровневое внутреннее строение национального права, заключающееся в разделении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями, подотраслями и институтами права Хропанюк В. Н. Теория государства и права: 3-е изд., дополн. и испр. М.: Омега-Л, 2008. С. 223.

Отрасль права обычно имеет многоуровневую структуру. В большинстве отраслей (в т.ч. в административном праве) выделяются общая и особенная части. Крупные по объему и сложные по структуре отрасли подразделяются на подотрасли права Там же. С. 224.

Отрасль права разделяется на составные части, именуемые правовыми институтами. В правовой институт входит обособленная группа норм, регулирующих однородные отношения и отличающихся качественным единством. Правового института характеризуется определенными общими положениями, принципами, специфическими юридическими понятиями, определяющие особый режим регулирования. Образующие его нормы обычно помещаются в особый раздел, главу или иное структурное подразделение нормативного акта или формулируются в самостоятельном акте. Каждый правовой институт выполняет только ему характерные функции и очень специфичен в сравнении со всеми другими элементами системы права.

На одной ступени с отраслевыми институтами существуют и так называемые межотраслевые (комплексные) институты, состоящие из норм различных отраслей права, но регулирующие взаимосвязанные родственные отношения. Например, так называемое морское право представляет собой комплексный институт, включающий в себя нормы гражданского, административного, финансового и ряда иных отраслей права Мусин В. А. Применение норм морского права в практике МАК // Третейский суд. 2011. № 2. С. 147.

Критериями разделения права на отдельные отрасли выступают предмет и метод правового регулирования. Предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой — они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права Шергин А. П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал МВД России. 2009. № 1. С. 23.

Дополнительным основанием деления права на отрасли является совокупность приемов и способов регламентирования общественных отношений, воздействия на человеческое поведение, т. е., метод правового регулирования. Если предмет отвечает на вопрос, какие отношения регулирует право, то метод — на вопрос, как осуществляется это регулирование. Административно-правовой (императивный) метод характеризуется созданием правоотношений, когда его участники находятся в отношениях власти и подчинения. Он свойствен административному праву. Нормы этой отрасли воздействуют на общественную жизнь путем установления властных предписаний, категорических требований, предъявляемых к участникам отношений, следовать определенным вариантам поведения.

Понятие «система права» следует отличать от понятия «правовая система», которое значительно шире по объему и включает в себя как законодательство, представляющее собой определенную органическую систему, так и иные явления юридической действительности: правовую практику и общественное правосознание, т. е. практически весь спектр существующих в обществе юридических явлений.

Административное право — одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. Управление обороной и народным образованием значительно отличаются друг от друга, так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. Для их юридического опосредования нужны разные административно-правовые нормы Саенко С. И. Норма административного права как культурный феномен // Государство и право. 2010. № 6. С. 14.

Административное право представляет собой одну из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает оширокий и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Административное право является фундаментальная базовая отрасль права и играет в правовой системе системообразующую роль. Оно служит аналогом «материнской отрасли» в первую очередь для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Так, например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация Во многом такая роль исполнительной власти обусловлена величиной территории, многонациональным составом населения, историей и традициями страны, удельным весом государственной собственности в ее экономике. См.: Михелькевич С. В. Сущность императивно-властных отношений в государственном управлении в системе современного демократического государства // Закон и право. 2010. № 4. С. 43.

Система административного права в литературе определяется следующим образом:

«Система административного права — это совокупность правовых норм административного права, объединенных в правовые институты» Большой юридический словарь ОНЛАЙН // law-enc.net.

«Система административного права — это совокупность административно-правовых институтов и подотраслей» Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2005. С. 145.

«Система административного права — это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм» Макосейчук Т. М. Система административного права как комплексной отрасли российского права // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление. 2009. № 1. С. 62.

«Система административного права — это внутреннее построение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления» Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: НОРМА, 2008. С. 167.

«Система административного права — это внутреннее строение отрасли, которое отражает последовательное размещение элементов — институтов и норм, образующих ее, их единство и структурную взаимосвязь» Купреев С. С. О перспективах развития российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 40.

Признаки системы административного права:

* обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений;

* представляет собой объективное правовое явление;

* характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов;

* включает определенные элементы;

* изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Необходимо уметь различать систему административного права и систему административного законодательства. Они совпадают по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям, по целевой ориентации. Система законодательства представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь зеркалом науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Следует отметить, правовые нормы часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Истории известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

Итак, система административного права это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. То есть система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

3. МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

административный право российский

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Ими являются методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное.

Метод правового регулирования в большинстве случаев выступает в качестве определяющего критерия при выявлении и разграничении правовых отраслей. Это связано с тем, что по предмету отрасли права, т. е. по кругу регулируемых общественных отношений, они нередко оказываются связанными, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях, поэтому определение метода правового регулирования общественных отношений является немаловажным.

В юридической науке проблема методов правового регулирования является дискуссионной. Предполагается, что до настоящего времени имеются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: «а) каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод; б) все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция». Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С. 53.

Каждая отрасль российского права применяет в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения.

Необходимо определить содержание этих средств правового регулирования общественных отношений.

Предписания это возложение на лиц прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запреты это возложение на лиц прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Вышеизложенные правовые средства используются с учетом особенностей предмета отрасли административного права.

Для механизма административно-правового регулирования наиболее характерными являются предписания (включая запреты), т. е. правовые средства распорядительного типа. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Дозволения обязаны подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такие полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Административно-правовое регулирование и его механизм это ничто иное как форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая — управляемого (объект управления). Такие отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.55−56.

Соответственно административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников, т. е. здесь преобладает императивный метод (метод властных предписаний).

Следствием этого является то, что административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Из этого следует, что волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объяснить это можно, прежде всего тем, что юридически властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

Также считаю необходимым отметить, что в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Там же. С. 56.

Административно-правовое регулирование исходит из присутствия официальной государственной инстанции, уполномоченной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административно-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

Тем не менее, властность и односторонность, как особо существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений). Это свидетельствует о том, что метод административного права нередко используется на диспозитивных началах, т. е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора вариантов поведения в рамках закона. Поэтому следует согласиться с мнением Б. Н. Габричидзе, что «разрешительный метод является достаточно перспективным». Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. Административное право. Учебник. М., 2002. С.34−35.

Из этого следует, что главной сущностью методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений способна быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).Административное право. Учебник. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: «Юристъ», 2005. С.55−56.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение).

4. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Источник административного права — это совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм реально пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. С. 41.

В юридическом смысле фактически источниками административного права признаются нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, регулирующие отношения, составляющие предмет данной отрасли права. Алехин А. П., Кормолицкий А. А. Административное право России: Учебник. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2005. С. 30−31. Все, кто занимался исследованием пришли к выводу, проблемы источников административного права выделяют очень важную особенность — многочисленность и разрозненность нормативно-правового материала, который содержит административно-правовые нормы. Если источники других отраслей российского законодательства группируются и их можно перечислить в рамках учебного курса, то система административно-правовых актов остается загадкой не только для студентов, для ученых-правоведов, поскольку объема одного учебного пособия или монографии не хватит для того, чтобы можно было перечислить названия всех источников норм административного права Российской Федерации.

Как правило, отрасль права имеет один основной кодифицированный источник норм отрасли и группу сопутствующих источников федерального и регионального уровня, уточняющих отдельные декларативные или другие общие положения кодексов. Так происходит в ситуации с нормами гражданского, уголовного, трудового права. Конституционное право опирается на Конституцию РФ, как, на своего рода кодекс конституционных норм. Административное право включает в свою систему источников около десятка кодексов. Особенная часть настоящего курса административного права направлена на освещение норм лишь федерального уровня правового регулирования, и в ней удалось проанализировать лишь часть норм административного права, закрепленных в федеральных законах (в том числе в кодексах), но не больше. Подзаконные нормативно-правовые акты составляют в данном случае «подводную часть айсберга» источников отрасли. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. 41.

Многообразие источников отрасли находят подтверждение в частности тем, что утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификатор правовых актов в своем составе содержит четкое разделение лишь на четыре основные отрасли права: конституционное (конституционный строй), гражданское, трудовое и уголовное. Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов» / Собрание законодательства РФ, 20.03.2000, № 12, ст. 1260//Система «КонсультантПлюс». Отдельно выделяются также международные нормативно-правовые акты. Все остальные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, поделены по позициям в классификаторе в зависимости от сферы регулирования того или иного нормативно-правового акта, и это в большей части сферы действия административного права.

Следует отметить обстоятельство, что поделенных по сферам действия, нормативно-правовых актов, значительно больше, чем вместе взятых всех остальных. Следовательно, существуют источники и других отраслей права (земельного, аграрного, экологического, таможенного, предпринимательского, финансового и др.). Однако, практически все вышеперечисленные отрасли права являются комплексными и содержат в своей системе нормы административного права, даже если это просто нормы об административной ответственности.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300−1 «О защите прав потребителей») Закон РФ от 07.02.1992 № 2300−1 (ред. от 23.11.2009) «О защите прав потребителей» / Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 140//Система «КонсультантПлюс» .

Причиной такого разнообразия источников отрасли служит разносторонний характер метода правового регулирования и многогранность его предмета. Государственно-управленческое действует практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а не оставляющий выбора характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования.

Еще одна особенность источников административного права выделяемая многими это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства, основанные на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления.

Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т. д., а часть — нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной «частной» ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. С. 41−42.

Источник административного права — это акт, содержащий норму административного права. В нормотворческой практике встречается достаточно большое количество видов таких актов. Исходя из того, что ключевой признак источника норм отрасли — это включение в состав официального документа, именуемого актом, нормы административного права, мы можем сделать на первый взгляд бесспорный вывод о том, что источниками административного права могут быть различные виды нормативно-правовых актов. По юридической силе и принявшему их субъекту такие акты подразделяются на виды, Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. С. 42. в частности: Конституция Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Конституция РФ — базовый источник норм всего российского права, в ней находят отражение принципы формирования всей правовой системы Российской Федерации, и абсолютно каждая отрасль причисляет этот документ к числу своих источников. Административное право, как одна из старейших и обширнейших отраслей права также черпает нормы в Основном законе. Примерами административно-правовых норм в Конституции РФ являются нормы статей 2, 10, 11, 15, 32, 33, 38−46, 53, 56, 59, определяющие основы государственного строя и основные права и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления; 71, 72, 76−78, закрепляющие особенности организации государственного управления в условиях федеративного государственного устройства нашей страны; глава 6, устанавливающая основы правового статуса Правительства РФ, и многие другие нормы, закрепляющие принципы государственного управления. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Система «КонсультантПлюс». Конституции республик и уставы (основные законы) других субъектов России также являются источниками административного права. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. 42.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, относящиеся к организации публичного управления, статусу его субъектов. Алехин А. П., Кормолицкий А. А. Административное право России: Учебник. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2005. С. 33.

Законы (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР), а также законы субъектов Российской Федерации. По своему значению они делятся на:

— федеральные конституционные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997) / Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712// Система «КонсультантПлюс» ., Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2008) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 12.02.1997) / Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, № 9, ст. 1011 // Система «КонсультантПлюс». и др. Нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу, чем нормы всех прочих законов, и именно они составляют фундамент отрасли административного права.

— кодификационные законы, т. е. федеральные законы, принятые в форме кодексов. Среди них Земельный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Налоговый кодекс РФ и другие. Зачастую в кодексах содержатся специальные нормы, устанавливающие их приоритет, более высокую юридическую силу по отношению к другим законам, принятым по вопросам, урегулированным в кодексе. Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. — Система ГАРАНТ, 2008 г. 42.

Указы Президента РФ и нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации. Они могут содержать нормы административного права по различным вопросам его предмета: организации и осуществления исполнительной власти, государственной службы и др. Так, действуют указы Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 28.06.2005) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» / Собрание законодательства РФ", 27.05.1996, № 22, ст. 2663//Система «КонсультантПлюс» .; от 5 июня 2003 г., которым утверждено Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Указами Президента РФ утверждаются положения о непосредственно подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и т. д. Алехин А. П., Кормолицкий А. А. Административное право России: Учебник. — М.: ИКД «Зерцало-М», 2005. С. 31−32.

Постановления Правительства РФ содержат значительное количество административно-правовых норм, ибо Правительство РФ, будучи высшим исполнительным органом государственной власти РФ, обладает широкой компетенцией в области государственного управления, установленной Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Например, постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Правительством РФ утверждаются положения о подчиненных ему федеральных органах исполнительной власти и других государственных органах.

Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и др.). Ими могут устанавливаться административно-правовые нормы, действующие как в системе данных органов, так и за ее пределами, например, таможенные, санитарные, ветеринарные и другие правила.