Проблема правового института государственной службы в системе государственного управления

Проблема правового института государственной службы в системе государственного управления

Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

Догматическое определение, предложенное федеральным законодателем, предполагает функциональную характеристику государственной службы, но остается неразрешенным вопрос, на что направлена названная деятельность, иначе говоря, что выступает ее содержанием, а что предметом правового регулирования государственных служебных отношений. государственный исполнительный власть правовой Исходя из признаков, названных в предложенном определении, можно заключить, что указанный вид деятельности не самостоятельный и не первичный, задающий тон в государственной политике; это обслуживание, обеспечение, содействие реализации государственных функций. Таким образом, можно, не сомневаясь, рассматривать государственную служебную деятельность как элемент системы государственного управления.

Действительно, признаки юридической конструкции государственной службы и теоретической модели государственного управления сходны почти до полного совпадения уже на протяжении нескольких веков.

Прежде чем приступить к анализу предметного содержания государственной служебной деятельности, следует сказать несколько слов о ее особенностях как субъектной составляющей в системе государственного управления.

Представляется, что одно из серьезных методологических упущений в понимании государственного управления состоит в том, что оно трактуется как единственная специализированная деятельность среди иных видов социально-политических практик и управления: «Государственное управление рассматривают как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Это объясняется тем, что государственное управление по объему шире понятия «исполнительная власть». Последняя, если так можно выразиться, производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. № 5.

Дело в том, что государственное управление представляет собой сопряжение двух самостоятельных, порой независимых друг от друга видов деятельности: огосударствления социальных практик и управления этой деятельностью, которые объединены искусственно в ходе мыслительного синтеза, на практике не существующего.

Огосударствление социальных практик обычно именуется государственной политикой, государственным строительством, а в целом выражается в том, что создается особая организованная система взаимодействия индивидов, обычно живущих на одной территории, которая состоит из совокупности отношений, указываемых и регулируемых так называемыми основными законами и сводом законов, именуемых «законами государства.

Именно «узаконивание» отношений между социальными группами и есть огосударствление общественной жизни, причем это формообразование может быть как спонтанным, хаотичным, подверженным сиюминутным политическим интересам, так и упорядоченным, запрограммированным, проектно-ориентированным, планомерным, иначе говоря, управляемым.

Управляющему органу принадлежит право и обязанность выработки и принятия решения относительно деятельности управляемого тела, приведения решения в исполнение, контроля за его исполнением, поддержания соответствующего порядка, необходимого для этой деятельности, поощрения одних граждан и наказания других. Это право и обязанность могут быть захвачены или навязаны силой, получены по традиции, установлены путем соглашений или законодательным путем.

Итак, государственное управление представляет собой кумулятивные социальные деятельности, направленные на задание способов функционирования социальных групп при узаконении общественных отношений. Словосочетание «государственное управление» — лингвистическое упрощенчество сложного предложения, отражающего, что государство как социальная группа наряду с различными вариантами взаимодействия с иными социальными группами, поисками консенсуса и утверждением политических компромиссов ориентируется на власть регламента, бюрократические установления в рамках законотворческих процедур. Государственное управление, видимо, не направлено только на проведение в жизнь требований закона, но постоянно сопутствует законодательной деятельности, инициируя ее, устанавливая приоритеты принятия законов, представляя заключения о возможности их реализации, принимая меры по организации их исполнения и т. д.

В ст. 44 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены основные направления кадровой работы государственных органов, которые включают: формирование кадрового состава; организацию подготовки проектов актов, связанных с поступлением на службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность, освобождением от нее, увольнением со службы и выходом на пенсию; ведение трудовых книжек, личных дел; обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов; организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв; организацию и обеспечение проведения аттестации, квалификационных экзаменов, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки; обеспечение должностного роста и др.

Утверждение ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе, лишь отчасти приемлемо в целях организации публичной службы.

Вместе с тем следует иметь в виду немаловажное положение, что трудоправовой статус государственного служащего сформулирован как не вполне приемлемый регулятор государственно-служебных отношений. Труд — категория экономическая, а служба — управленческая, т. е. перед нами явно различные отрасли знания и деятельности; если государственную службу перевести на «экономические рельсы», кроме коррупции ничего не получим. Более того, деятельность государственных служащих направлена не на создание и приумножение стоимости материальных ценностей, а на реализацию государственной власти, политики, служение обществу и государству, в связи, с чем их профессиональную деятельность также следует рассматривать как осуществление публичной власти. Баранник Т. В. К вопросу о становлении публичной службы РФ // Юрид. мир. 2009. № 1.

Если систематизировать органы исполнительной власти по реализуемым ими методам административно-правового воздействия (регистрационный, легализационный, разрешительный, попечительский, распорядительный), то компетентностные ориентиры сотрудников будут направлены на выполнение соответствующей роли в применении перечисленных методов. Поэтому в квалификационных требованиях к лицам, замещающим государственные должности, в том числе государственным служащим, следует отражать, в выполнении каких планов, административных процедур и действий они принимают участие (формальная сторона), какими методиками и приемами должны овладеть для принятия регистрационных, легализационных, разрешительных, попечительских и распорядительных актов и действий по их исполнению (содержательная сторона).

Должностные регламенты, должностные инструкции государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, иные подобные документы могут быть основаны на определении роли каждого из них в процедурно-методической схеме исполнительно-властной деятельности независимо от отрасли или сферы, где такое управление осуществляется.

В ходе реализации исполнительной власти присутствует дифференциация методов, сопутствующих им процедур, места и роли агентов административного действия в их осуществлении, безусловно, применительно к различным сферам социальных отношений и отраслей деятельности. Никакого разделения труда между лицами, занимающими государственные должности, в том числе государственными служащими, в системе государственной администрации не наблюдается, так как все они заняты одной и той же совместной деятельностью по исполнению государственных функций методами, приемлемыми для исполнительной власти; лишь формально каждый из них уполномочен совершать разные действия (операции), содержательно сходные, образно выражаясь, как звенья одной цепи.

Может последовать возражение, что каждый из представителей государственной администрации уполномочен выполнять свойственные только ему функции. Конечно, это соответствует реальному положению дел, потому что методическое воздействие совершается в различных отраслях деятельности, соответственно дифференцируются последствия воздействия: одно дело регистрировать источники повышенной опасности, а другое — акты гражданского состояния, но суть воздействия одна — государственная регистрация (удостоверение).

Во всех случаях административно-правового воздействия представители государственной администрации не задействованы в технологических цепочках производственной или какой-либо иной социальной деятельности, основанной на разделении труда, а лишь профессионально создают и поддерживают условия нормального существования и развития сформировавшихся социальных институтов. В связи с этим их знаниевый потенциал, профессиональная подготовка, осуществляемые ими деятельностные, функциональные и рутинные практики административного влияния одинаковы. Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах.

ФЗ о государственной гражданской службе РФ предъявляет не конкретизированное требование о наличии, как правило, высшего профессионального образования для замещения государственных должностей, не раскрывая, какая должна быть специализация, например, у сотрудника налогового или таможенного ведомства, органа здравоохранения или образования и т. д.

Профессиональную пригодность государственного служащего определяет овладение навыками и приемами применения различных методов воздействия, а не наличие у него специальных знаний в определенной сфере науки, техники, искусства или ремесла, что пригодно для частной инициативы, гражданских, но не публичных административных отношений.

Итак, если государственная служба не является формой трудовой активности, есть ли основания относить ее к административной деятельности? Безусловно, да, но только само служение, т. е. реализацию исполнительно-властных полномочий, направленных на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, а вот организацию, прохождение и определение правового статуса государственного служащего никак невозможно отнести к предмету административно-правового регулирования.

Не следует забывать немаловажный момент, который был упущен в ходе формирования института российской государственной службы. Этот институт представляет собой чрезвычайно важное направление государственного строительства и является предметом конституционно-правового регулирования. В противном случае перед нами предстает какой-то индивидуалистический либерально-своевольный гражданин, хотя для того нет никаких конституционно-правовых оснований, так как во многих статьях Конституции РФ говорится о возможности и допустимости участия гражданина в государственных делах.

В рамках отрасли административного права можно говорить о методах обеспечения государственной служебной деятельности и участия граждан в реализации различных публичных функций, но рассмотрение государственной службы в качестве института административного права представляется ошибочным. Лица, задействованные в реализации функций государства, кроме того, что управляют, сами нуждаются в управлении, вследствие чего государственная администрация применяет механизмы, чтобы адекватные внешней среде и происходящим в ней процессам системы государственного управления функционировали надлежащим образом, т. е. «управление конкретным делом всегда есть управление людьми, занятыми этим делом, а управление конкретным объединением людей есть, так или иначе, и управление делом, которое свело этих людей вместе, хотя это дело и может заключаться лишь в том, чтобы жить вместе». Зиновьев А. А. На пути к сверхобществу. М., 2008. С. 127.

Федеральным законом о системе государственной службы РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления ею.

Административно-правовому регулированию подвержена не сама государственная гражданская, военная, правоохранительная служба, не виды деятельности на государственных должностях РФ, субъектов РФ, в органах и организациях, наделенных властными функциями и полномочиями, а методы управления в указанных институтах власти, т. е. определение схемы управления кадрами публичной службы, установление кадрового потенциала, реализация разрешительных механизмов, связанных с формированием, продвижением и перемещением кадров публичной службы, осуществлением в отношении их контрольно-надзорных мероприятий (аттестационно-квалификационных процедур), установление порядка отдачи распорядительных актов, их исполнения, применения мер поощрительного и принудительного воздействия.

• 1. О системе государственной службы Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
• 2. Административное право России: Учебник / Под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова .- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2011. — 620 с.
• 3. Баринов А. В. Чрезвычайные ситуации природного характера и защита от них: Учеб. пособие для вузов.- М.: ВЛАДОС, 2010. 496 с.
• 4. Звоненко Д. Административное право: Учебник / Д. Звоненко. — М.: Юстицинформ, 2010. 681 с.
• 5. Зиновьев А. А. На пути к сверхобществу. М., 2008. С. 127.
• 6. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. — М.: Проспект, 2011. 455 с.
• 7. Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право России: Учебник / Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров.- М.: Проспект, 2009. — 500 с.
• 8. Смоленский М. Административное право: Учебник / М. Смоленский.- М.: Феникс, 2011. — 552 с.
• 9. Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. 2009. № 5.