Понятие государственного финансового контроля

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Ю.И. Подшивалов Роль государственного финансового контроля в современных условиях, безусловно, возрастает, поскольку усложняются связи и отношения в финансово-экономической сфере, происходит увеличение количества субъектов и видов финансовой деятельности, изменяется законодательство, совершенствуются схемы финансовых преступлений¹.

Любые стороны государственного финансового контроля в России в настоящее время требуют заинтересованного и целеустремленного рассмотрения. Данный вывод напрашивается в связи с тем, что построение системы эффективного государственного финансового контроля осуществляется в нашей стране впервые. Методология, формы и технологии этого процесса еще очень далеки от совершенства, поэтому нуждаются в постоянном и качественном развитии. Теоретическое освоение интересующей нас предметной области предполагает выработку и использование некоторой системы основных категорий. В связи с этим считаем необходимым кратко проанализировать понятие «государственный финансовый контроль».

Слово «контроль», используемое в русском языке, имеет французские корни, оно произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой². В английском языке сходное по звучанию слово control может быть использовано для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти³. В современном значении рассматриваемое понятие обозначает проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. При рассмотрении понятия государственного финансового контроля следует также учитывать его социальное значение. В этом смысле его можно понимать как формы и способы влияния, которые применяются обществом и его группами для регулирования поведения людей⁴.

В то же время между понятиями «контроль» и «надзор» существуют различия. Надзор состоит в наблюдении за законностью деятельности, тогда как контроль охватывает в том числе и саму такую деятельность. При надзоре между проверяющим и проверяемым отсутствует организационное подчинение, и орган надзора не вмешивается в оперативную деятельность поднадзорного органа. Органы надзора наделены полномочиями по применению к поднадзорным органам мер воздействия.

К примеру, в словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т. п.⁵ Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»⁶.

Таким образом, контроль в целом — это осуществление функции управления; он позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, его характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления.

Необходимо отметить, что в научной литературе имеется достаточно много определений государственного финансового контроля. В то же время нельзя сказать, что все авторы одинаково определяют это понятие.

Так, Н. Д. Погосян пишет, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»⁷.

Некоторые авторы определяют это понятие как контроль «за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»⁸.

Такие ученые, как М. В. Мельник, А. С. Пантелеев, А. Л. Звездин, понимают под государственным финансовым контролем «контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан»⁹.

Приведенные выше определения рассматриваемого нами понятия указывают на его основную направленность на недопущение или пресечение нарушений. Но это не единственный подход к определению данного понятия.

С.Н. Рябухин определяет государственный финансовый контроль как «объективно обусловленную деятельность человека, цель которой оценить отклонения фактически регистрируемых параметров, характеризующих действия государства в финансово-экономическом пространстве, от установленных для них норм. Это не просто механизм отслеживания бюджетного процесса, но и мониторинг, и анализ состояния экономики и общества, направленный на финансовую оценку эффективности использования государством выделяемых ему ресурсов»¹⁰.

Наиболее точным нам представляется определение понятия «государственный финансовый контроль», приведенное С. В. Степашиным, Н. С. Столяровым, С. О. Шохиным, В. А. Жуковым, под которым они понимают контроль над формированием, воспроизводством и использованием национального достояния¹¹.

Близким по своей концепции является понятие финансового контроля, сформулированное В. М. Родионовой и В. М. Шлейниковым: «Финансовый контроль — это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и системы их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации»¹².

В Конституции РФ слово «контроль» встречается несколько раз: в п. «а» ст. 71 сказано, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации; ст. 11 устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды. Вышеназванные органы уполномочены осуществлять государственный контроль за соблюдением федеральных законов.

В связи с вышеизложенным представляется верным мнение А. М. Тарасова, который делает вывод о том, что в Конституции РФ, хотя и в общем плане, но предусмотрен государственный финансовый контроль¹³.

Государственный контроль в виде функции государственного управления не связан ни с формой государства, ни с государственным строем, ни с государственным устройством, ни с политической системой государства. По высказыванию Ю. А. Тихомирова, «государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного, чаще тоталитарного, режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, каковы цели и механизмы контроля, его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, обеспечению прав и свобод граждан, прогрессивному социально-экономическому развитию»¹⁴.

Подводя итоги вышесказанному, мы можем сделать следующие выводы:

1. Опираясь на рассмотренные дефиниции, следует определять государственный финансовый контроль как осуществляемую в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами деятельность специально уполномоченных на то государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности образования, распределения и использования национального достояния с целью предупреждения и пресечения нарушений в этой сфере, а также предоставления гражданам как налогоплательщикам объективной информации о расходовании государственных средств.

Основы осуществления государственного финансового контроля регламентируются непосредственно нормами Конституции РФ. В связи с этим точка зрения, согласно которой государственный финансовый контроль не имеет своего конституционного закрепления, представляется ошибочной.

государственный финансовый контроль.

Примечания

• 1 См.: Шахрай, С. М. Финансовый контроль в XXI веке // Налоги. 2004. № 12.
• 2 См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001. С. 430.; Философский энциклопедический словарь, М., 1997. С. 221.
• 3 См.: Мюллер, В.К. Англо-русский словарь. М., 1971. С. 170.
• 4 См.: Современный словарь по общественным наукам / под ред. О. Г Данильяна, Н. И. Панова. М., 2005. С. 196.
• 5 См.: Социальное управление: словарь. М., 1997. С. 74.
• 6 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М., 1998. С. 42−53.
• 7 Погосян, Н. Д. Счетная Палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.
• 8 Финансовое право: хрестоматия: в 3 т. / под ред. В. И. Видяпина, СПб., 2004. Т. 2. С. 101.
• 9 Мельник, М. В. Ревизия и контроль: учеб. пособие / М. В. Мельник, А. С. Пантелеев, А. Л. Звездин. М., 2007. С. 15.
• 10 Рябухин, С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М., 2004. С. 8.
• 11 См.: Степашин С. В. Государственный финансовый контроль: учеб. для вузов / С. В. Степашин, Н. С. Столяров, С. О. Шохин, В. А. Жуков. СПб., 2004.
• 12 Родионова, В. М. Финансовый контроль / В. М. Родионова, В. М. Шлейников. М., 2002. С. 41.
• 13 См.: Тарасов, А. М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. № 10. С. 16.