Конституционные правонарушения. 
Конституционные правонарушения

Конституционные правонарушения

Социальные ожидания, связанные с Конституцией Российской Федерации 1993 г., оправдались лишь частично. Уже вскоре после ее принятия обозначились «узкие места» и «сбои» в механизме осуществления многих конституционных положений. С усилением негативных явлений в жизни страны падает престиж Конституции, блокируется действие некоторых ее норм и институтов, безответственное отношение к ней своевременно не пресекается. Нарастает эскалация конституционных правонарушений (деликтов). Деформированное конституционное правосознание создает квазиконституционное пространство, в котором граждане, должностные лица, некоторые государственные и общественные структуры освобождают себя от выполнения требований Конституции, действуют по своему усмотрению. За последние два года Министерство юстиции зарегистрировало появление примерно 50 тыс. законов субъектов Федерации, из них одна треть не соответствует Конституции Российской Федерации. Прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов Федерации по причине их неконституционности.

Конституционный деликт — разновидность правонарушения. Правонарушение всегда выступает как нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения, как отклонение от содержащихся в ней требований. Сопоставлением фактического поведения с правовым императивом устанавливается наличие или отсутствие правонарушения. Это его внешняя сторона. Внутренняя (содержательная) сторона правонарушения заключается в нарушении общественных и личных интересов, установленного правопорядка и субъективных прав. В широком социальном контексте правонарушение выступает как нарушение социальных интересов и справедливости. Эти оценки и выводы с определенной коррекцией относятся и к конституционным правонарушениям (деликтам).

Конституционный деликт — это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности. Конституционный деликт имеет место и тогда, когда такое деяние не снабжено собственными санкциями, а воспроизводится в отраслевом, допустим, уголовном законодательстве с установлением соответствующих мер наказания. О конституционном деликте следует говорить и в случае нарушения не только конституционных норм, но также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, имеющих государственно-правовой профиль и являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации. «Несоответствие должному поведению» охватывает любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной модели, нарушающее запреты, выходящее за пределы дозволенного либо противоречащее общим началам (принципам) и смыслу Конституции.

Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к конституционному деликту, в структуре которого различаются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом конституционного деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты. Эти отношения опосредуют высшие социальные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4), федерализм (ст. 5), осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и ее институциональная организация (ст. 11), идеологическое и политическое многообразие (ст. 13) и т. д. В обобщенном виде в качестве объекта конституционных правонарушений выступает конституционный строй и его важнейшие структурообразующие элементы, в том числе конституционная законность и правопорядок.

Объективная сторона характеризует конституционный деликт вовне, т. е. раскрывает само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту конституционного деликта. Здесь следует также учитывать способ совершения конституционного деликта. Важным элементом объективной стороны является противоправность. В юридической литературе, как известно, противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством должного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение недолжного поведения. Запрещение тех или иных деяний осуществляется государством в конечном счете путем установления юридических санкций на случай их совершения. Противоправность служит юридическим выражением опасности или вредности правонарушений для общества. Что касается конституционных деликтов, то общественная вредность некоторых из них возвышается до уровня общественной опасности. Об этом свидетельствует, в частности, трансформация составов отдельных конституционных деликтов в составы уголовных правонарушений.

Не соответствующим конституционно должному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если субъект конституционной ответственности не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые должен был совершить. Примером такого деликтного бездействия служит полная устраненность, безучастность, непринятие надлежащих конституционных мер Президентом СССР М. С. Горбачевым в связи с подписанием Беловежского соглашения 1991 года об упразднении Советского Союза. Он стал непосредственным соучастником демонтажа СССР, поскольку ничего не предпринял (не смог, не захотел — сейчас это уже неважно), чтобы сохранить государственную и территориальную целостность, тогда как Конституция обязывала его это сделать.

Субъектами конституционных деликтов являются граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, негосударственные органы и объединения, должностные лица, которые нарушают конституционные установления и способны нести за это юридическую ответственность. Составы отдельных конституционных деликтов не имеют персонифицированных (по виду) субъектов: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации). В других случаях указывается конкретный вид субъекта — должностное лицо, глава государства, правительство, парламент, общественное объединение, гражданин и т. д.

Субъективная сторона конституционного деликта отражает психическое отношение субъ-екта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Психическое отношение может выражаться в одной из форм вины: умысле или неосторожности. Подчеркивая большое значение социально-политических и иных критериев в оценке вины субъекта конституционного деликта, нельзя недооценивать психического отношения лица к своим противоправным деяниям и их возможным общественно опасным либо вредным последствиям. Применительно к конституционным деликтам наличие вины, хотя и не всегда отвечающей требованиям традиционной формы, в принципе также является необходимым условием наступления ответственности. Умысел, как известно, означает, что лицо, совершившее не соответствующее должному поведению деяние, осознавало его характер, предвидело его опасные или вредные последствия и желало или сознательно допускало их наступления. Неосторожность имеет место в случае, если лицо предвидело возможность наступления опасных или вредных последствий своего деяния, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, но должно было и могло их предвидеть. Многие конституционные правонарушения могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Состав ряда конституционных деликтов предполагает, что они могут быть совершены только в форме умысла, например захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции), превышение полномочий Президентом Российской Федерации в случаях издания указов, «действующих до принятия федеральных законов». Наряду с виной субъективную сторону характеризуют такие факультативные признаки, как мотив и цель. Так, создание и деятельность общественных объединений становится конституционным деликтом лишь при условии, если последние преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации. При описании конституционных деликтов не всегда указывается вина соответствующих субъектов и тем самым допускается ответственность за объективно противоправные (неконституционные) деяния. Например, Конституционный Суд Российской Федерации признает тот или иной федеральный закон неконституционным безотносительно наличия или отсутствия вины Государственной Думы, принявшей такой закон, Совета Федерации, одобрившего его, и Президента, подписавшего Закон. Суд даже не обсуждает вопрос о вине.

На конституционном уровне составы деликтов излагаются преимущественно в самом общем виде, порой — как антитеза позитивным конституционным установлениям. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что только при наличии состава конституционного деликта, пусть даже в усеченном виде, лицо, его совершившее, может быть привлечено к конституционной ответственности. Если субъект не нарушал конституционных предписаний или его поведение не являлось девиант-ным в сфере конституционно-правовых отношений, то к нему не должна применяться конституционная ответственность. Независимо от того, был ли причинен вред, такое деяние будет оставаться в сфере политической, но не конституционной ответственности.

Конституционные правонарушения как сравнительно новый предмет исследования не только не подвергались систематизации и кодификации, но даже не были предметом специального научного исследования. Понятийный аппарат отсутствует, лишь в общих чертах просматриваются составы конституционных деликтов, не совсем ясны их особенности, критерии разграничения с другими правонарушениями. Конституция не формулирует, за редким исключением, составы деликтов в чистом виде. Выделение их возможно путем ре-конструкции, научного анализа. Описание большинства конституционных деликтов неполно и настолько отличается от соответствующих характеристик, например, преступлений, административных деликтов, что требуется «достраивать» их до общей модели правонарушений. Такова здесь специфика конституционного регулирования. Обособление конституционных деликтов можно проводить применительно к их основным объектам с учетом специфики различных сфер конституционного регулирования.

• 1. Конституционные правонарушения в сфере основ конституционного строя.
• 2. Конституционные правонарушения в сфере прав и свобод человека и гражданина.
• 3. Конституционные правонарушения в сфере федеративного устройства.
• 4. Конституционные правонарушения в сфере институциональной организации и функционирования государственной власти.
• 5. Конституционные правонарушения в сфере местного самоуправления.
• 6. Конституционные правонарушения, связанные с внесением поправок и пересмотром Конституции Российской Федерации. Конкретные примеры таких нарушений Конституции Российской Федерации содержатся в упомянутых ранее аналитических и справочных материалах.

Рассмотрим некоторые конституционные правонарушения в рамках данной классификации, имея в виду, что нарушения отдельных норм и принципов, составляющих основы конституционного строя, одновременно затрагивают другие сферы, допустим, федеративное устройство, организацию государственной власти.

Нарушение суверенитета народа, т. е. ограничение суверенного права народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Захват власти или присвоение властных полномочий (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Оно может выразиться в немотивированном отказе в назначении и проведении референдума, использовании иных форм непосредственной демократии; в ограничении либо воспрепятствовании осуществлению прав граждан в формировании и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Нарушение верховенства Конституции и федеральных законов России в ее отдельных субъектах (ст. 4 ч. 2 Конституции Российской Федерации). В некоторых республиках закреплено верховенство их собственных конституций (Адыгея, Ингушетия, Татарстан, Башкортостан, Тыва и др.). В нарушение ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации отдельные субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным. В Конституциях Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия предусмотрена процедура ратификации федеральных законов республиканскими органами государственной власти по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Право органов государственной власти субъекта Российской Федерации приостанавливать действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта, высказанным на референдуме, закреплено в законодательстве Архангельской, Курганской и Саратовской областей, Агинского Бурятского автономного округа.

Нарушение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации). Если оно является результатом агрессии со стороны иностранных государств, имеет место нарушение норм международного права. О конституционном деликте можно говорить при условии, что такое нарушение совершается, по общему правилу, высшими органами государственной власти, должностными лицами Российской Федерации и ее субъектов. Примером тому могут служить действия руководства Чеченской Республики, направленные на отрыв ее от России, а в определенной степени и бездействие Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации, допустивших эту ситуацию.

Не всегда соблюдается конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, что противоречит федеральной Конституции (ч. 1 и 4 ст. 5). В условиях неполноты федерального законодательства, раскрывающего положения ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, сложилась ситуация, когда отдельные республики, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой пра-вовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходит статус краев, областей, городов федерального значения. Это инициирует в ряде регионов сепаратистские тенденции, вызывает противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации, создает дополнительную напряженность между федеральным центром и регионами.

Основные права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими на всей территории России, а их правовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации. Между тем в конституциях (уставах) и ином законодательстве ряда субъектов Российской Федерации имеются многочисленные нарушения и необоснованные ограничения конституционных прав и свобод граждан. В частности, права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством, особым статусом жителя, устанавливаются ограничения на свободу передвижения граждан и выбор ими места жительства.

В конституциях республик в составе РФ имеются существенные отклонения от гарантий избирательного права, закрепленных ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации за всеми ее гражданами. Так, активное избирательное право предоставлено только гражданам этих республик. Правом быть избранными главой государства, депутатом законодательного органа также наделяются исключительно граждане республик. Кроме того, закрепляются (не соответствующие федеральному законодательству) возрастной ценз и ценз оседлости для осуществления пассивного избирательного права, иммиграционные квоты. Лишь в последнее время исключены из законодательства отдельных субъектов Российской Федерации языковые и образовательные цензы также непосредственно ущемлявшие избирательные права граждан Российской Федерации. В ряде областей установлены не предусмотренные федеральным законодательством ограничения прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, что противоречит ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации.

В сфере федеративного устройства наиболее распространены конституционные правонарушения, выражающиеся в нарушении конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время преобладают два вида нарушений Конституции Российской Федерации. С одной стороны — это жесткий унитаризм в законах и решениях Федерации, с другой конфедеративные элементы в законодательстве и других решениях субъектов Российской Федерации, прежде всего республик в ее составе. Более половины федеральных законов принимается по вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72 Конституции России. Некоторые субъекты Федерации определяют предметы своего исключительного ведения путем их односторонней фиксации в конституции (уставе) либо посредством заключения договора (соглашения) с федеральными органами государственной власти.

В частности, в одностороннем порядке включают в свою компетенцию вопросы, отнесенные ст. 71 Конституции России к ведению Федерации: устанавливается верховенство субъекта Россииской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами (Республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Тюменская область); без учета законодательного разграничения государственной собственности субъект наделяется правом устанавливать порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными ему на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (Республика Карелия, Амурская, Волгоградская, Омская, Смоленская области); к ведению субъекта Российской Федерации относится право осуществлять финансовое, валютное и денежно-кредитное регулирование; органы государственной власти субъекта наделяются правом определять порядок организации и деятельности находящихся на его территории федеральных органов исполнительной власти; к ведению субъекта относится право заключать международные договоры, объявлять военное положение (Республика Тыва), принимать республиканские законы о воинской службе (Республики Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва), вводить чрезвычайное положение (Республики Адыгея, Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Карелия, Северная Осетия-Алания, Ингушетия и др.), решать вопросы судоустройства (Республика Саха (Якутия)); отнесение к компетенции президента республики порядка образования территориальных воинских и иных формирований (Республика Саха (Якутия)), давать согласие на размещение на своей территории воинских формирований (Республика Северная Осетия-Алания). Таким образом, происходит «вымывание» суверенных прав Российской Федерации путем присвоения их субъектами Федерации.

Среди нарушений органами государственной власти Российской Федерации конституционных прав ее субъектов (число их весьма велико) отметим лишь некоторые. Приказом и.о. Генерального прокурора Российской Федерации от 6 марта 1995 г. был освобожден от занимаемой должности прокурор г. Москвы и приказом министра внутренних дел от 4 марта т.г. был отстранен от должности начальник ГУВД г. Москвы, в то время как Конституция Российской Федерации вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, а также вопросы кадров судебных и правоохранительных органов относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 «б» и «л» ст. 72). Одностороннее решение федеральными органами государственной власти кадровых вопросов, особенно когда это касается ключевых должностей на столь важном направлении борьбы с преступностью, нельзя рассматривать иначе как ущемление законных прав и интересов соответствующего субъекта Федерации, как нарушение принципов, закрепленных Конституцией России.

Большинство конституционных деликтов связано с формированием и деятельностью органов государственной власти, должностных лиц. В их числе можно отметить следующие.

Создание неконституционных структур и институтов, осуществляющих функции государственной власти. После первых выборов Президента РСФСР вопреки ее Конституции стали формироваться структуры, независимые от правительства и неподотчетные парламенту: госсовет, администрация Президента, контрольное управление, так называемые аналитические центры при Президенте взяли на себя осуществление ряда конституционных функций.

Возвышение, например, администрации Президента, когда ее возглавлял А. Б. Чубайс, было столь значительным и угрожающим, что вынудило Государственную Думу обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. С подачи А. Б. Чубайса появился Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об администрации Президента Российской Федерации», подписанный 2 октября 1996 г. Первый же пункт Положения свидетельствовал, что замыслам господина Чубайса было явно тесно в рамках действующей Конституции, в которой администрации Президента посвящен лишь пункт «и» ст. 83, в котором говорится: «Президент формирует администрацию Президента Российской Федерации». В Положении администрация именовалась «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации», но «государственный орган» — это уже не аппарат, это заявка на текущее управление страной. Ясно, что институт, реализующий волю Президента, сам становится могущественной структурой, не уступающей Правительству.

С декабря 1993 г. в России установилась система одновременно «внедумского» и «внеправительственного» правления. Участие Думы в принятии основных государственных решений существенно было ограничено. Внутри исполнительной вертикали Правительство утратило полноту власти, которая была перетянута на себя администрацией Президента. Последняя стала фактически «малым кабинетом» Б. Н. Ельцина, параллельным правительством страны — всесильным и совершенно свободным как от контроля Федерального Собрания и общественности, так и от ответственности за провалы официального курса. Вокруг Президента и его семьи, как отмечается в средствах массовой информации, сложился и приобрел пагубное для страны влияние обширный слой советников, помощников, консультантов, просто «друзей», которые обладают неограниченными возможностями для лоббирования. Именно этот слой «преломляет» через себя властные и интеллектуальные импульсы, исходящие от Президента, все сильнее видоизменяя их в соответствии с собственными интересами.

Нарушение установленного порядка назначения на конституционные должности и освобождения от них. Б. Н. Ельцин 31 марта 1998 г. заявил, что подписал указы по Е. М. Примакову и М. Задорнову, подчеркнув, что с сегодняшнего дня они являются полноправными министрами. Тем самым был нарушен п. «д» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Президент не мог этого сделать до назначения Председателя Правительства, поскольку назначение федеральных министров возможно только по его предложению. Решение Президента возложить на себя обязанности Председателя Правительства явно не соответствовало Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». С 1993 г. Президент не является главой исполнительной власти в нашей стране и не может присваивать себе эти функции. До назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации Президент должен поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из его заместителей на срок до двух месяцев. Таковы требования ст. 8 Федерального конституционного закона. Между тем Б. Н. Ельцин назначил исполняющим обязанности Председателя Правительства С. В. Кириенко, который до этого времени являлся министром топлива и энергетики, но не был заместителем Председателя Правительства РФ. Если Президент и исправил ошибку, отстранившись от исполнительной власти, то не до конца — нормы Федерального конституционного Закона о Правительстве им так и не были соблюдены в полной мере.

При назначении в августе 1998 г. B.C. Черномырдина и.о. Председателя Правительства Президент Российской Федерации вновь нарушил Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации», поскольку он имеет право назначать исполняющим обязанности главы Правительства только то лицо, которое входит в состав Правительства.

Деликтным является произвольное «возвышение» отдельных должностных лиц до уровня конституционных деятелей и предоставление им не основанных на Конституции полномочий.

Выход высших органов государственной власти и должностных лиц за пределы компетенции, установленной для них Конституцией Российской Федерации. При этом часто происходит подмена конституционной формы принятия государственных решений.

Несмотря на отклонение Государственной Думой в августе 1998 г. ряда законопроектов из предлагавшегося Правительством пакета «так называемых антикризисных мер», Президент и Правительство в нарушение Конституции Российской Федерации своими указами и постановлениями ввели в действие нормы отклоненных законопроектов и новые налоги. Так, постановление Правительства об увеличении пенсионного сбора с граждан с 1 до 3% нарушило несколько статей Конституции Российской Федерациист. 75 (п. 3), где указано, что система сбора и увеличения налогов устанавливается федеральными законами; ст. 57, гарантирующую, что граждане обязаны платить только законно установленные налоги и сборы; ст. 105, в которой говорится о порядке принятия федеральных законов; ст. 106, согласно которой законы о налогах и сборах должны подлежать обязательному рассмотрению в Совете Федерации и т. д.

Органы местного самоуправления также не всегда следуют Конституции Российской Федерации. Например, они нередко присваивают себе полномочия государственных органов, издают правовые акты, идущие вразрез с требованиями закона. Нарушения допускаются в самых различных формах. Наиболее типичные из них — введение принципа верховенства уставов муниципальных образований по отношению как к законам субъектов Федерации, так и федеральному законодательству; предоставление органам и должностным лицам местного самоуправления права приостанавливать действие законов, иных актов федерального уровня и субъектов Федерации. Существует проблема легитимности деятельности тех муниципальных образований, уставы которых приняты, опубликованы, но не прошли государственную регистрацию.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что недостатки Конституции (реальные и мнимые), равно как и любые другие мотивы и соображения, не могут оправдать нарушения ее норм. Для гармонизации Конституции и общественной практики существуют цивилизованные пути и законные средства.

конституционный деликт правонарушение.

• 1. Конституция Российской Федерации //Российская газета, 19 января 2009 г.
• 2. Административное право /под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2006 — 703 с.
• 3. Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 2008 — 624 с.