Государственное управление в сфере образования

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

образование самоуправление управление С. Ю. Дубровина, старший преподаватель кафедры гуманитарных и естественно-научных дисциплин Балашовского филиала Поволжской академии государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук Статья анализирует роль и значение государственного управления в сфере образования, необходимость сохранения государственно-общественного характера регулирования системы органов образования, поддержания вузовского самоуправления. При этом анализируется образовательное законодательство и его инновации.

Система образования в Российской Федерации — одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами [9, c. 309].

Как и любая социальная система, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования [7, c. 44−50].

Исследуя содержательное наполнение функционирования системы управления образованием, определим понятие «управление».

Под «управлением социальными системами» мы понимаем целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, организации и т. п.) [7, c. 28].

Особенности управления в образовании как социальной системе, определенной сфере жизнедеятельности общества, обусловлены ее специфическим характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества. С одной стороны, образование как процесс, результат представляет собой социальное, нематериальное благо; с другой — относится в экономическом смысле к товару, обладающему потребительской ценностью, т. е. способному удовлетворять интересы и потребности личности. Во всех случаях и во всех аспектах образование выступает объектом интереса как отдельной личности, так общества в целом и самого государства. В связи с этим, никак нельзя согласиться с мнением, что образование человека, его развитие через учение, просвещение является сугубо частным делом; государство никак не должно вмешиваться в образование, и никто, кроме самих граждан, не может управлять образованием [4, c.56−67]. Образование в широком смысле представляет собой национальную, общественную категорию, потенциал, с помощью которого государство может формировать людей по своему подобию [11, c.56−82]. Аристотель признавал образование и воспитание общественным, не частным делом, мощным средством достижения экономических, социальных и политических целей государства [6, c.627−628].

Выдающийся ученый-правовед И. А. Покровский отмечал, что народное образование перемещается в сферу публичных интересов и отношения в этой области регулируются публичным правом [12, c.34−42].

Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления образованием в Российской Федерации. При этом именно такие, установленные Конституцией общественные принципы управления, как общенародный характер источника власти, разделение властей, демократический характер управления, федерализм, социальная направленность управления, приоритет прав и свобод личности, законность управления, проявляемая в определенных правовых формах, определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в образовательной сфере. Названные принципы получают свое развитие применительно к сфере образования в законодательстве об образовании.

И теоретики права, и административисты по-прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства.

Нельзя не согласиться с мнением Ю. А. Тихомирова: «Нужно признать полезность управления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления» [15, c.45−54].

Право на образование — это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности, именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом конституционных прав личности; в том числе в сфере образования. Меры государственной поддержки образования нужно сочетать с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества.

Право на высшее образование и раньше гарантировалось гражданам Конституцией СССР и в те времена осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. «Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство…

Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы" [13, c.43]. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права. Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечивать человеку достойный жизненный уровень, а обществу — достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, социальные цели и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей, отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) ставят на второе и третье места соответственно.

Говоря о необходимости государственного управления в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость, сохранения и выполнения государством этой социокультурной функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства функция развития культуры, науки и образования называется в числе внутренних функций государства — она сложилась вместо ранее осуществляемой культурно-воспитательной функции. При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства.

Сущность государства «является» прежде всего в его функциях. Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством. Это означает, что его задачи выходят за пределы «минимальных функций» — обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций, — оно должно принять на себя функции патерналистские: определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развития культуры (в широком смысле слова, начиная с воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. Г. В. Атаманчук считает, что с учетом особенностей российского общества в переходный период государство не только всемерно содействует развитию рыночных отношений — оно должно взять на себя функцию социальной защиты [7, c.78−80]. Продолжая ход его мыслей, добавим, что не только наука и культура, но и образование не могут и не должны включаться на равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства — осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Кроме специфики предмета воздействия, обусловленной содержанием образовательных отношений и социальным значением сферы образования, особенности государственного управления образованием состоят также в следующем.

Во-первых, в наличии совокупности принципов государственной политики в области образования, сформулированной в ст. 2 Закона об образовании [1] и в ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании"[2]:

• 1) гуманистического характера образования; приоритета общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
• 2) единства федерального, культурного и образовательного пространства; защите и развития системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государств;
• 3) общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
• 4) светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
• 5) свободы и плюрализма в образовании;
• 6) суверенности прав субъектов Российской Федерации в определении общественной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
• 7) непрерывности и преемственности процесса образования;
• 8) интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы;
• 9) конкурентности и гласности при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;
• 10) государственной поддержки подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований в области высшего послевузовского образования.

Во-вторых, в нетипичном разграничении компетенции между Федерацией и субъектами Российской Федерации. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между Федерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровням образования. Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения высшего профессионального образования, правовую регламентацию их деятельности осуществляет Российская Федерация.

В-третьих, в особом методе правового регулирования. Управленческие отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, — и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую — между одними и теми же участниками образовательного процесса. Отсюда — своеобразный метод правового регулирования и комплексная отрасль права, именуемая образовательной.

Изучаемую позицию можно закрепить инновациями образовательного законодательства, но прежде напомнить, что нормы права в области управления образованием составляют юридическую базу, на которой образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами; создают юридические гарантии удовлетворения потребности личности в образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы образования, его систему, систему органов управления образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан [5, c. 17; 14, c.45].

Так, сравнительно недавно был принят федеральный закон «Об автономных учреждениях» [3], в котором законодатель усиливает позицию государства и его органов в управлении системы образованием. Данный нормативный акт вызвал неоднозначную реакцию, что свидетельствует о необходимость его совершенствования и дальнейшей проработки. Так, нельзя не согласиться с С. В. Барабановой [8], которая отмечает, что «новый закон существенно уменьшает степень самостоятельности образовательных учреждений, но без соответствующего увеличения государственных гарантий в обеспечении жизнедеятельности — прежде всего, в связи с появлением наблюдательного совета». При чем в состав наблюдательного совета не могут входить ректор и проректоры, и лишь 1/3 представителей работников автономного учреждения являются членами указанного органа.

Ряд серьезных противоречий закона анализирует О. В. Кожевников [10], отмечая важность и необходимость правового регулирования некоммерческих организаций, все же акцентирует внимание на дефектах законодательства, которые противоречат назначению норм права.

Автору же, подчеркивая важность государственного регулирования, хотелось бы подчеркнуть следующие моменты, а именно.

Все участники общественных отношений в сфере образования испытывают необходимость в получении достоверной и актуальной информации о состоянии образования в том или ином образовательном учреждении и, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, они обладают правом получать эту информацию. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» п.п. 10, 11, 12 ст. 2 обеспечивает открытость и доступность информации о своей деятельности. Хотя, как отмечает С. В. Барабанова, публичная отчетность ставит в неравное положение автономное учреждение с другими участниками рыночных отношений.

И немаловажная позиция нового закона в ст. 2, которая предоставляет вузам финансово-хозяйственную самостоятельность, а именно автономное учреждение может привлекать средства за счет своей деятельности наряду с бюджетными.

Таким образом, не вызывает сомнения, что главной гарантией устойчивого развития экономики и социума остается проведение эффективной государственной политики сотрудничества с субъектами гражданского общества, выполняющими миссию развития интеллектуального потенциала страны и делающими это наиболее эффективно. Организация государственного регулирования высшего образования не должна только обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Для этого необходимо сохранение государственно-общественного характера управления, поддержание вузовского самоуправления и эффективная законодательная поддержка.

Библиографический список

• 1. Федеральный закон от 13.01.96 № 12 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» с изм. и допол. от 16 ноября 1997 года // СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5431.
• 2. Федеральный закон от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
• 3. Федеральный закон от 03.10.06 № 174 «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
• 4. Адамский А. Министерство счастья // Время — МН. 2002. 26 сентября.
• 5. Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право РФ. М., 1995.
• 6. Аристотель. Собр. соч. В 4-х т. 1962.
• 7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега, 2004.
• 8. Барабанова С. В. Инновации в образовании: федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом // Право и образование. 2007. № 11.
• 9. Братановский С. Н. Государственное управление образованием в России. Саратов, 2003.
• 10. Кожевников О. А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. 2007. № 4.
• 11. Лазутова М. Н. Права человека: история и современность. М., 1992.
• 12. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001.
• 13. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001.
• 14. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 1: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001.
• 15. Тихомиров Ю. А. Управление на основе закона // Институты административ-ного права России. М., 1999.