Органы власти и управления

Конституция СССР 1936 г. ввела новое название для Советов всех уровней — Советы депутатов трудящихся. Этим подчеркивались усилившаяся социальная однородность советского общества, отсутствие эксплуататоров и сближение социальной природы рабочих и крестьян. Прежняя формулировка — Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов как бы исключала интеллигенцию, хотя на практике основная масса интеллигентов пользовалась избирательными правами. Новая формула, естественно, включала в себя и интеллигенцию.

Конституция 1936 г. существенно изменила структуру и статус органов власти и управления, упростив и сделав их более четкими. Она отказалась от громоздкой системы съездов Советов на всех уровнях. Укрепилось единство системы Советов.

В Д. Гончаренко полагает, что съезды Советов были высокой формой демократизма, и их упразднение означало сужение демократии и утверждение авторитаризма1. Вряд ли с этим можно полностью согласиться. Конечно, представительство населения насъездах Советов было достаточно широким, но и новая система Советов не сужала сколько-нибудь значительно это представительство. А авторитаризм начал утверждаться отнюдь не после упразднения съездов Советов.

Нельзя вместе с тем согласиться и с Т. П. Коржихиной, считавшей, что как высшие органы государственной власти «съезды Советов из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к „митинговой демократии“ не могли претендовать на выработку законов и все больше склонялись к простому одобрению решений партии». Конечно, сама многолюдность съездов и неквалифицированность их делегатов не позволяли отрабатывать на заседаниях каждое слово закона. Однако сила съездов состояла в том, что их делегаты приносили с собой живое дыхание масс, каждый делегат хорошо понимал, выгоден ли ему и его избирателям тот или иной закон.

Высшим органом власти Союза по Конституции 1936 г. стал Верховный Совет СССР. Он получил те права, которые раньше имели Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Верховный Совет воспринял от прежнего ЦИК двухпалатную структуру, отражающую многонациональное!!. Советского государства, хотя название одной из палат немного изменилось: вместо Союзного Совета она стала называться Советом Союза. Сохранен был и принцип формирования палат. Одна из них — Совет Национальностей — включала в себя фиксированное число депутатов: по 25 от каждой союзной республики, по 11 — от автономной республики, по пять — от автономной области, по одному — от национального округа. Как и прежде, эти палаты были равноправны, причем их равноправие подчеркивалось теперь примерным равенством числа депутатов в каждой. Верховный Совет стал единственным законодательным органом Союза. Это же касается и Верховных Советов союзных и автономных республик. С прежней множественностью законодательных органов одного уровня было покончено, что само по себе создавало объективные условия для укрепления законности, для большего уважения к закону.

В.Д. Гончаренко считает, что монополия Верховных Советов на законодательство привела к ограничению демократии. Он сетует, что над Верховными Советами теперь не было такого директивного и контрольного органа, как съезды Советов1. Думается, однако, что депутаты Верховных Советов сами могли разобраться в нужности или ненужности тех или иных законов. Что касается контроля над Советами, то его, как мы уже отмечалось, осуществляли соответствующие партийные органы, причем в объеме, скорее чрезмерном, чем недостаточном.

Верховные Советы должны были избираться на четыре года и работать подобно прежним ЦИК в сессионном порядке. Верховный Совет СССР впервые был избран в декабре 1937 г VIII съезд Советов, приняв Конституцию, поручил ЦИК разработать и утвердить новое Положение о выборах, в котором бы нашли свое отражение принципы избирательной системы, закрепленные Конституцией. В июле 1937 г ЦИК СССР утвердил Положение и назначил выборы в Верховный Совет Союза на 12 декабря 1937 г. Еще до этого, на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП (б), был поставлен вопрос о подготовке избирательной кампании. Докладчик — А. Жданов высказал определенную озабоченность организацией выборов в новых условиях. Он допускал возможность, что ими воспользуются оппозиционные элементы, среди которых была названа церковь2. Правда, эти опасения не оправдались.

Выборы были проведены как настоящий праздник. С тех пор такое отношение к выборам, притом ко всяким, стало традицией. Они состоялись при невиданной активности граждан. Голосовало 96,8% избирателей.

12 января 1938 г. собралась первая сессия Верховного Совета СССР. Первое заседание Совета Союза открыл его старейший депутат — академик А. Бах, Совета Национальностей — видный деятель Коммунистической партии М. Цхакая.

Особенности работы Верховного Совета обусловили необходимость создания постоянно действующего органа. Им стал Президиум Верховного Совета СССР, который избирался на совместном заседании обеих палат. Президиум состоял из председателя, его заместителей по числу союзных республик (следовательно, первоначально из 11), секретаря и 24 членов. Конституция исчерпывающе перечисляла полномочия Президиума Верховного Совета: он созывает сессии Верховного Совета, дает толкование действующих законов, отменяет постановления Совета Народных Комиссаров СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону. Президиум Верховного Совета не является законодательным органом. Однако он имеет право издавать указы — своеобразные акты, правовая природа которых в Конституции определена не была.

Конституция 1936 г. в качестве правительства сохранила Совет Народных Комиссаров СССР, при лишении его, однако, законодательных прав. СНК имел право издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов, т. е. постановления и распоряжения СНК отныне являлись только подзаконными актами. Совнарком образовывался Верховным Советом СССР в составе председателя, его заместителей и руководителей ведомств Союза, т. е. наркомов и председателей комитетов и комиссий.

Президиум Верховного Совета был избран, а новый СНК образован на первой сессии Верховного Совета в январе 1938 г. Председателем Президиума Верховного Совета стал М. И. Калинин, до этого многие годы бывший бессменным председателем Президиума ЦИК.

В качестве органов отраслевого управления Конституция, как и прежде, предусматривала народные комиссариаты. Сохранилось и деление наркоматов на три категории: общесоюзные, союзно-республиканские (которые раньше назывались объединенными) и республиканские.

Система органов власти и управления союзных и автономных республик строилась по аналогии с общесоюзной, хотя, конечно, здесь были заметны отступления. Так, ни в одной из республик, в том числе в многонациональной РСФСР, Верховные Советы не были двухпалатными. Состав Совнаркомов республик тоже отличался от состава СНК Союза.

Что касается местных Советов, то на их судьбе отразилось в первую очередь проведение сплошной коллективизации. Она привела к тому, что на селе сложились как бы два руководящих органа — сельсовет и правление колхоза. Нередко бывало, что территория их действия совпадала. Это породило на местах, да и кое у кого в центре, мнение, что сельские Советы становятся ненужными. Еще в конце 1929 г. начали высказываться предложения о ликвидации Советов в районах сплошной коллективизации и передаче их функций колхозам. Стали даже говорить о немедленном отмирании государства вообще.

Однако подобные предложения встретили решительный отпор, и именно на Советы была возложена задача проведения коллективизации. В 1930;1931 гг. руководящие партийные и советские органы приняли целую серию решений по этому поводу. Основная идея их состоит в том, чтобы улучшить состав местных Советов, изгнав из них противников коллективизации и избрав туда ее активных сторонников. Это и должно было обеспечить успешное преобразование деревни.

В постановлении Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. подчеркивалось, что основное содержание работы сельсоветов в связи с массовой коллективизацией — активное участие в процессе обобществления крестьянских хозяйств, в организации наилучшей работы колхозов, а также в ликвидации кулачества как класса.

В связи с проведением сплошной коллективизации на сельские Советы возлагалась обязанность наблюдать за правильным и целесообразным использованием земель колхозами и единоличниками. Ранее регулирование землепользования на селе в большой мере осуществлялось земельными обществами, т. е. группой крестьянских дворов, связанных единством землепользования. Теперь же, когда коллективизация объединила крестьянские дворы в сельскохозяйственную артель, земельные общества не могли функционировать и, по существу, отмерли. В тех же местах, где коллективизация еще не была завершена, земельные общества порой становились тормозом, ибо в них в отличие от Советов кулаки как землепользователи имели право голоса. Исходя из этого, постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР, принятое в феврале 1930 г., официально закрепило ликвидацию земельных обществ и передачу их функций сельсоветам.

Новые задачи, вставшие перед местными Советами, потребовали укрепления их кадров. В этих целях Президиум ЦИК Союза 31 января 1930 г. принял постановление, разрешавшее досрочно провести перевыборы сельских Советов и райисполкомов в районах сплошной коллективизации, а также везде, где требовалось очистить данные органы от ее противников. В нем указывалось на необходимость большего вовлечения в сельсоветы батрацко-бедняцких слоев населения и актива колхозников, с тем чтобы сельские Советы могли по-настоящему встать во главе социалистического переустройства деревни.

Конституция СССР 1936 г. существенно изменила конструкцию местных советских органов. Теперь в областях, краях, районах вместо прежних съездов Советов стали избираться, как и в населенных пунктах, Советы. Их депутаты действовали весь срок полномочий Советов. Исполкомы Советов превратились только в исполнительно-распорядительные органы.

Изменились формы связи Советов с массами, с избирателями, ликвидировались прежние секции, депутатские группы и т. п., включавшие не только депутатов, но и привлеченный актив населения. Вместо этого при Советах создавались постоянные комиссии, в которые входили только депутаты. С одной стороны, это нововведение поднимало авторитет постоянных комиссий, с другой — изолировало их от рядовых избирателей.

Постоянные комиссии стали создаваться всеми Советами, а не только их низовым звеном, как было с секциями. Они образовывались лишь Советами, а не исполкомами, как это часто бывало раньше. В задачи постоянных комиссий входили подготовка вопросов к сессии, контроль исполнения и др.

В ходе сплошной коллективизации на селе были созданы, как уже отмечалось, и специфические чрезвычайные органы — политотделы МТС и совхозов. Политотделы, учрежденные в соответствии с решением январского (1933 г.) Пленума ЦК и ЦКК ВКП (б), своеобразно объединяли партийное и государственное руководство сельским хозяйством. При этом начальник политотдела МТС одновременно являлся заместителем директора МТС по политработе. Он подчинялся специально созданному политсектору областного земельного управления и в то же время координировал свою работу с местным райкомом партии. Политсекторы облземуправлений в свою очередь подчинялись политуправлению МТС Наркомзема СССР. Аналогичные органы были созданы и в системе наркоматов совхозов.

Введение

политотделов МТС и совхозов было обусловлено обстановкой, которая сложилась в деревне после начала коллективизации. Поспешность и нарушение добровольности при создании колхозов неизбежно отразились на качестве их организации и отношении колхозников к труду. Выборные органы сельхозартелей — правления, председатели колхозов не всегда проводили линию в интересах государства, стремились зачастую оградить интересы колхозников, особенно при сдаче государству сельскохозяйственной продукции. Партийные организации колхозов и совхозов тогда были малочисленны и слабы и тоже не всегда правильно понимали государственные интересы. Все это требовалось преодолеть. Политотделы МТС и совхозов — органы, формируемые центром (начальники политотделов назначались даже непосредственно ЦК) и подчиненные строго по вертикали, призваны были преодолеть всяческий либерализм в деятельности сельскохозяйственных предприятий. Они должны были жестко проводить политику центра в колхозах и совхозах с тем, чтобы добиться от них работы в интересах государства.

Политотделы МТС были упразднены в ноябре 1934 г. специальным решением ЦК ВКП (б). В постановлении отмечалось, что они достигли определенных результатов за неполных два года своей деятельности, в том числе добились улучшения работы колхозов, МТС, повышения урожайности, ускорения хлебосдачи и т. д. Похоже, что это соответствовало действительности, но очевидно и то, что полный успех достигнут не был. Факты свидетельствуют о том, что и в последующие годы издавались разного рода постановления и принимались меры по укреплению сельского хозяйства, в особенности работы колхозов. Но тогда, в 1934 г., наверное, нельзя было больше сохранять чрезвычайные органы руководства колхозами. Поэтому-то политотделы МТС были упразднены, а руководство партийными и комсомольскими организациями на селе стало осуществляться снова в уставном порядке.

По-другому сложилась судьба политотделов совхозов. Они в 1934 г. упразднены не были. Вообще, по мере возникновения надобности такого рода органы создавались и упразднялись в различных отраслях хозяйства.

В условиях интенсивного развития промышленности и сельского хозяйства на основе сплошной коллективизации сложилась необходимость проведения строгого планирования всего народного хозяйства страны. Существовавшая ранее комиссия — Госплан СССР при СТО — была преобразована в 1931 г. в комиссию при СНК СССР, наделенную правами самостоятельного наркомата.

Усложнение руководства промышленностью в результате увеличения числа предприятий и их размеров вызвало необходимость реорганизации управления отраслью, до сих пор сосредоточенное в одном наркомате — ВСНХ. Поэтому в 1932 г. он был разделен на три наркомата — тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые затем были еще не раз разукрупнены. В конце данного периода в условиях приближавшейся войны был создан ряд военно-промышленных наркоматов, нацеленных на развитие авиационной, танковой и других отраслей производства.

Из Наркомата путей сообщения в 1931 г. выделился самостоятельный общесоюзный Наркомат водного транспорта. Наркомат торговли в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. Эта реорганизация означала новый этап в развитии отраслевого принципа управления хозяйством. Теперь каждой сложившейся отраслью руководил свой отраслевой орган.

Важная реформа была проведена в области управления трудовыми отношениями. В 1933 г. упразднили Наркомат труда, это центральный и местный аппарат слили с аппаратом ВЦСПС и иных профсоюзных органов. Это означало передачу функций весьма ответственного органа управления общественным организациям, т. е. расширение демократических форм руководства трудовыми отношениями.

Развертывание Советским государством хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы, укрепление планового начала в руководстве хозяйством отразились и на реорганизации структуры и деятельности финансовых органов.

В силу кредитной реформы все дело кредитования было сосредоточено в Государственном банке. При этом Госбанк стал обслуживать лишь текущую эксплуатационную деятельность предприятий. Финансирование же капитального строительства поручалось специальным банкам долгосрочных вложений: Промбанку, Сельхозбанку и др.

Количественный и качественный рост числа объектов хозяйственного управления — заводов, совхозов, МТС потребовал изменения не только системы хозяйственных ведомств, но и форм их внутренней организации.

К этому времени сложилась преимущественно функциональная система управления производством, которая усложняла руководство предприятиями, порождала обезличку и безответственность. Управленческий аппарат чрезмерно разбухал, отвлекая специалистов от непосредственного производства, нарастал вал излишней бумажной переписки, процветали путаница и волокита.

Решительный удар по функциональной системе нанес XVII съезд партии. На основе его резолюции в марте 1934 г. было издано постановление ЦИК и СНК СССР, которое в корне изменило организацию работы советского хозяйственного аппарата. Это постановление, ликвидировав функциональную систему построения органов хозяйственного управления, ввело производственно-отраслевую и производственно-территориальную.

Теперь органы управления сосредоточили полное и всеобъемлющее руководство определенными отраслями производства или предприятиями, расположенными на определенной территории. Функциональные звенья частично сохранились (плановый отдел, финансовый отдел, отдел кадров), но они уже не могли самостоятельно руководить предприятиями. Такая реорганизация позволила осуществить более действенное и оперативное руководство промышленностью, сельским хозяйством, торговлей.