Создание всесословных органов самоуправления

В 1864 г была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели уезда (мужчины старше 25 лет) делились на три избирательные группы — курии. В первую курию — уездные землевладельцы — входили лица, обладавшие имущественным цензом в 200 десятин земли или недвижимостью на 15 тыс. руб., или годовым доходом от 6 тыс. руб. Первая курия выбирала 50% гласных (депутатов) земского собрания.

Во вторую курию — городские жители — включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. руб. или недвижимого имущества на сумму не менее 500 руб. в небольших и не менее 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия — сельские общества — состояла преимущественно из крестьян; выборы по ней были многоступенчатыми. второй и третьей курий посылали в уездное земское собрание по 25% гласных.

Рис. 14. Земские учреждения по Положению о земствах 1864 г.

Уездные земские собрания делегировали депутатов губернского земского собрания по квоте один к шести. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел. Гласные земских собраний работали безвозмездно; созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Земские управы действовали постоянно, их члены получали определенное жалованье. Кроме того, земства имели право содержать на своем жалованье врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих.

Земства внесли значительный вклад в развитие местного хозяйства, системы здравоохранения и народного просвещения. Земские учреждения стали политической школой для представителей либерального и демократического движения. Вместе с тем, земской модели местного самоуправления были присущи определенные недостатки:

• 1. Система земских учреждений оказалась «недостроенной» как по вертикали (не было волостного и общероссийского уровня), так и по горизонтали (земства не вводились на окраинах России).
• 2. Финансовая база земств была недостаточной (в 1866 г. от уплаты земского налога освобождены владельцы торговых и промышленных предприятий).
• 3. Земские учреждения имели ограниченную компетенцию (в сферу их ведения входили только хозяйственные и социальные вопросы местного значения).
• 4. Избирательная система давала преимущество землевладельцам, формировавшим половину состава земств.

«Городовое положение» 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Избирательные права получили все плательщикам городских налогов — мужчины, достигшие 25 лет. По размеру уплачиваемого городу налога они делились на три курии: в первую входили наиболее крупные плательщики, уплачивавшие в сумме треть городских налогов; во вторую — средние налогоплательщики, вносившие еще одну треть; последняя курия составлялась из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную треть налогов. Поскольку каждая курия избирала равное количество гласных городской думы, то норма представительства у состоятельных граждан первой курии была в несколько раз выше, чем у остальных.

В систему органов городского самоуправления входили:

• 1) городское избирательное собрание, которое собиралось каждые четыре года для избрания гласных;
• 2) городская дума (распорядительный орган);
• 3) городская управа (исполнительный орган).

Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной администрации. Губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы и законностью ее постановлений. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Кандидат на этот пост утверждался: в двух столицах — императором, в губернских городах — министром внутренних дел, в прочих городах — губернатором. В компетенцию городского самоуправления входили чисто хозяйственные вопросы: благоустройство, попечение о местной промышленности и торговле, здравоохранении и народном образовании, принятии санитарных и противопожарных мер. Деятельность городских управ финансировалась за счет городских налогов и сборов, однако закон ограничивал их размеры. Львиная доля собранных средств направлялась не на городские, а на казенные нужды: содержание полиции и гражданского управления (до 60%). Расходы на благоустройство составляли до 15% городского бюджета, на образование — 13%, на медицину — всего около 1%.

«Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских городах. Во второй половине 70-х годов оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши и Финляндии, где действовало прежнее городское устройство. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города.