Понятие и способы приватизации государственного и муниципального имущества

Более двадцати лет назад в российский гражданский оборот был введен неизвестный ранее советскому обществу механизм реализации государственного имущества — приватизация. Резкое изменение социально-экономической формации российского общества повлекло за собой беспорядочную реализацию данного гражданско-правового института, которая, по сути, стала ускоренной распродажей производственных активов российской экономики за бесценок. Еще в 2012 году в своей предвыборной кампании кандидаты в президенты неоднократно обращались с критикой приватизационных процессов, происходивших в России в конце прошлого века. Было указано, что приватизация в России, как в странах с развитым правопорядком, должна носить характер источника пополнения федерального бюджета, предлагалось внести существенные изменения в систему норм, регулирующих данный правовой институт, однако глобальных положений, способных изменить в сторону эффективности процесс приватизации в России, так и не нашел отражения в законодательстве.

Таким образом, проблематика приватизации по-прежнему остается дискуссионной и актуальной, чему свидетельствует множества примеров правоприменительной практики, неоднозначных научных дискуссий об институте приватизации и существующая необходимость реформирование данного института[1]. приватизация имущество государственный В российском законодательстве под приватизацией понимается один из ведущих инструментов обеспечения и реализации конституционных норм Российской Федерации, закрепивших многообразие форм собственности и установивших защиту частной собственности[2].

Приватизацию необходимо рассматривать в двух смыслах — в юридическом и экономическом.

Экономисты рассматривают приватизацию как деятельность, противоположную национализации, при которой происходит переход частной собственности в государственную. Приватизация и национализация являются механизмами экономики, позволяющими государству активно участвовать в экономических отношениях. При этом основным фактором для приватизации и национализации является эффективность управления имуществом.

В свою очередь для юридической науки понимание термина «приватизация» также характерно в двух смыслах — широком и узком. В широком смысле под приватизацией понимается передача государственного имущества в собственность частных лиц. В самом обобщенном понимании это передача государственной и муниципальной собственности за плату или безвозмездно в частную собственность, т. е. в собственность физических или юридических лиц.

При исследовании вопросов приватизации нельзя обойти вниманием и проблематику правового регулирования данных общественных отношений. Как справедливо отмечает А. А. Диденко, «система формальных источников гражданского права представляет собой объективно существующую, иерархически организованную и взаимосвязанную совокупность правил поведения участников гражданского оборота. Эта система подразделяется на две более частные подсистемы: нормативных правовых актов и правовых обычаев». Это объективно существующая, иерархически организованная и взаимосвязанная совокупность правил поведения участников гражданского оборота. Эта система подразделяется на две более частные подсистемы: нормативных правовых актов и правовых обычаев[3,4].

Основу этой системы составляет гражданское законодательство[5]. В настоящей статье наиболее подробно рассматривается такой вид источников права, как нормативные юридические акты — содержащие юридические нормы официальные документы, принятые в установленном порядке и направленные на регулирование отношений приватизации государственного и муниципального имущества.

В юридической литературе система правовых норм регулирующих отношения приватизации, была поименована Н. М. Коршуновым комплексным межотраслевым правовым институтом. 6,7] При этом нормы данного института регулируют процедуру приватизации, которая соединяет в себе элементы административно-хозяйственной деятельности с элементами административно-процессуальной, гражданско-правовой, гражданско-процессуальной и других видов деятельности.

Система правовых норм регулирующих приватизационные отношения может быть представлена как институт гражданского права, содержащий нормы частноправового и публично-правового характера, которые находятся в различных нормативных юридических актах. Такое видение системы правового регулирования приватизационных отношений соответствует данными классификатора правовых актов[8], в соответствии с которым законодательство о приватизации отнесено к разделу гражданского законодательства.

В России весь массив нормативных правовых актов, регулирующих приватизационные отношения можно классифицировать:

По юридической силе:

На федеральном уровне:

• 1. Конституция Российской Федерации. 9] В частности, в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. На регулирование отношений приватизации направлены также ст.ст. 9, 71, 72, 76 Конституции РФ.
• 2. Федеральные конституционные законы. В соответствии Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [10], Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, рассматривает проекты программ приватизации федеральной собственности.
• 3. Гражданский кодекс Российской Федерации[11]. В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации государственного и муниципального имущества. Конституционный Суд РФ указал, что нормы ГК РФ применяются субсидиарно к федеральным законам о приватизации[12].
• 4. Федеральные законы. Закон о приватизации 2001 г. установил, что в части норм о приватизации государственного и муниципального имущества он имеет большую юридическую силу, чем иные федеральные законы, образующие законодательство Российской Федерации о приватизации. В случае отсутствия соответствующих норм Закона о приватизации 2001 г. при отчуждении государственного и муниципального имущества применяются нормы гражданского законодательства (п. 4 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г.). Кроме того, следует иметь ввиду, что отношения, возникающие при отчуждении объектов указанных в п. 2 ст. 3 Закона о приватизации 2001 г. регулируются иными федеральными законами. Так, в качестве таковых могут быть названы Закон о приватизации жилищного фонда[13]- в отношении отчуждения государственного и муниципального жилищного фонда, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» [14]- в отношении отчуждения государственного резерва и другие законы.
• 5. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые принимаются в соответствии с Законом о приватизации 2001 г. К ним, в частности, относятся:
  • — Указы Президента РФ. Среди нормативно-правовых актов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 04 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» [15] и другие.
  • — Постановления Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 п. 2 ст. 8 Закона о приватизации 2001 г. постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2005 г. № 806[16] утверждены Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества.
  • — Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

По предмету источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества можно также классифицировать на: общие нормативные правовые акты и специальные нормативные правовые акты:

• а) определяющие отраслевые и территориальные особенности приватизации;
• б) устанавливающие особенности приватизации отдельных объектов государственного и муниципального имущества;
• в) предусматривающие особенности приватизации в зависимости от участия тех или иных субъектов в процессе приватизации.

Объектами приватизации в широком смысле могут выступать жилые помещения, государственное или муниципальное имущество, земельные участки и другие объекты, если иное не установлено законом. Учитывая специфику объектов приватизации, законодатель выработал два основных вида приватизационных отношений: приватизация жилых помещений и приватизация государственного и муниципального имущества. Для каждого из указанных видов приватизационных отношений присущи особые признаки.

В рамках данной статьи наиболее подробно рассмотрим вопросы в области приватизации государственного и муниципального имущества, так как считаем данное направление наиболее востребованным. Опыт правоприменительной практики свидетельствует, что данный вид приватизации требует в настоящее время критического осмысления действующего законодательства. Этому свидетельствуют не только наличие значительного объема противоречий между целями приватизации государственного и муниципального имущества и достигнутыми в настоящее время результатами, но и прямые заявления компетентных лиц о недостаточной эффективности данного правового института.

Существует мнение o тoм, чтo привaтизaция предстaвляет coбoй oпределенную деятельнoсть. Кaк oтмечaет В.П. Кaмышaнский, «привaтизaция предстaвляет сoбoй вoзмездную, если инoе не предусмoтренo зaкoнoм, oргaнизoвaнную и целенaпрaвленную деятельнoсть пo передaче oбъектoв гoсудaрственнoй и муниципaльнoй сoбственнoсти в сoбственнoсть грaждaн и юридических лиц, oсуществляемую пo решению и при непoсредственнoм учaстии специaльных oргaнoв в oпределеннoе время, в устaнoвленнoм пoрядке и фoрмaх» [17].

Oднaкo, пo нaшему мнению, неoбхoдимo детaльнее oпределить пoнятие «привaтизaция». Сoглaснo ст. 8 ГК РФ oснoвaниями вoзникнoвения грaждaнских прaв и oбязaннoстей нaряду с другими являются сделки, aкты гoсудaрственных oргaнoв и oргaнoв местнoгo сaмoупрaвления.

В сooтветствии с Зaкoнoмoпривaтизaции 2001 г. Прoцесс привaтизaции включaет нескoлькo этaпoв: пoдaчa зaявки нa привaтизaцию; принятие пoлнoмoчным гoсудaрственным oргaнoм или oргaнoм местнoгo сaмoупрaвления решения o привaтизaции кoнкретнoгo oбъектa; сoстaвление и утверждение плaнa привaтизaции; зaключение с приoбретaтелем привaтизируемoгo предприятия (имуществa) дoгoвoрa, кoтoрые выступaют в кaчестве юридических фaктoв и oхвaтывaет кaк aдминистрaтивные прaвooтнoшения, тaк и грaждaнские прaвooтнoшения.

Таким образом, приватизацию государственного и муниципального имущества можно определить как совокупность мероприятий по возмездному отчуждению имущества, находящегося в публичной собственности в собственность физических и (или) юридических лиц, то есть, как специфическое основание возникновения и прекращения права собственности. С учетом данного определения можно выделить следующие признаки приватизации государственного и муниципального имущества: объектом является имущество, находящееся в собственности Российской Федерации (федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; отчуждение имущества; возмездность отчуждения; покупателями являются физические и юридические лица; имущество из публичной собственности переходит в частную собственность.

В соответствии с Законом о приватизации 2001 г. процесс приватизации включает несколько этапов:

• 1) планирование приватизации государственного и муниципального имущества;
• 2) принятие полномочным государственным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта;
• 3) составление и утверждение плана приватизации;
• 4) порядок приватизации государственного и муниципального имущества;
• 4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия (имущества) договора.

На этапе определения порядка приватизации компетентные органы власти с учетом особенностей объекта государственного или муниципального имущества, подлежащего приватизации составляют прогнозный план (программу) приватизации имущества. На основании прогнозного плана (программы) определяются условия приватизации государственного или муниципального имущества, которые будут носить характер существенных для дальнейших этапов приватизации конкретного объекта.

В Законе о приватизации 2001 г. общей характеристике способов приватизации государственного и муниципального имущества посвящена ст. 13 названного нормативного акта. Пункт 5 ст. 13 Закона о приватизации 2001 г. закрепляет, что перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества является закрытым. Это означает, что отчуждение имущества другими способами невозможно.

Способ приватизации определяется собственником или уполномоченным им органом далеко не всегда. Существуют ситуации, в которых возможен один способ приватизации, а также есть ситуации, где возможны вариации.

Однако закон не ограничивает последовательное применение нескольких способов приватизации. Это подтверждает судебная практика.

На практике отчуждение государственного имущества осуществляют следующими способами:

• — внесение муниципального имущества в счет оплаты доли в уставный капитал общества с ограниченной ответственностью. Постановлением ФАС Уральского округа от 15 декабря 2008 г. № Ф 09−1133/08-С 4 по делу № А 76−3065/2007;16−224/163 признан недействительным учредительный договор в части внесения в уставный капитал вновь создаваемого юридического лица недвижимого имущества в счет оплаты доли[18];
• — выкуп арендованного помещения. Так, Постановлениями ФАС Поволжского округа от 4 декабря 2008 г. по делу № А 55−2325/2008, ФАС Центрального округа от 18 сентября 2008 г. № Ф 10−4006/08 по делу № А 09−8423/2007;25, ФАС Западно-Сибирского округа от 9 сентября 2008 г. № Ф 04−5329/2008(10 820-А 45−28) по делу № А 45−12 413/2007;41/317[19] истцам отказано в понуждении органов местного самоуправления закрепить в договоре пункт о выкупе арендованного имущества, а также заключить договор купли-продажи арендованного имущества на основании отсутствия в ст. 13 Закона о приватизации 2001 г. такого способа приватизации.

Кроме того, проведение реконструкции в арендованном помещении не является основанием для возникновения права собственности[20]. Кроме этого, необходимо обратить внимание на то, что в российском законодательстве существует отдельный закон, регулирующий особенности приватизации арендуемого имущества, но со специальным субъектом-покупателем.

• — мена одного имущества на другое. Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 24 июля 2008 г. по делу № А 52−4722/2007[21]признано недействительным распоряжение администрации, в соответствии с которым передано в собственность предпринимателя нежилое помещение в обмен на принадлежащую на праве собственности предпринимателю квартиру;
• — передача муниципального имущества в собственность по договору на участие в долевом ремонте или путем внесения капитальных вложений. Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 8 сентября 2008 г. № Ф 08−4836/2008 по делу № А 22−1098/07/14−142 договор признан недействительным[22].

В отношении имущественного комплекса унитарного предприятия Закон о приватизации 2001 г. устанавливает ограничение по способу приватизации. Размер уставного капитала соответствует балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, рассчитанных в соответствии со ст. 11 Закона о приватизации.

Итак, анализируя положения пунктов 3 и 4 ст. 13 Закона о приватизации 2001 г., мы пришли к выводу, что законодатель определяет способы приватизации двух видов государственного имущества. С одной стороны рассматриваются имущественные комплексы федеральных унитарных предприятий и находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату превышает пять миллионов минимальных размеров оплаты труда (500 000 000 руб.), а также имущества, соответствующее иным критериям, установленным Правительством Российской Федерации, а с другой стороны рассматривается иное имущество, которое не соответствует указанным критериям. Таким образом, законодатель разделил способы приватизации «крупных» предприятий и остальных предприятий.

Для первой группы («крупных предприятий») установлены такие способы приватизации, как: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; аукцион; специализированный аукцион; посредством продажи за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; посредством внесения в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации федерального имущества в качестве вклада в уставный капитал стратегического акционерного общества.

Для второй группы установлены следующие способы приватизации: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; аукцион; специализированный аукцион; конкурс; посредством внесения акций в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества.

При этом, необходимо отметить, что при приватизации имущества второй группы, если аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже такого имущества был признан несостоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя, приватизация может быть осуществлена другим установленным п. 1 ст. 13 способом в порядке, предусмотренном федеральным законом.

В то же время пункт 16 ст. 43 Закона о приватизации 2001 г. все-таки устанавливает исключение из комментируемой статьи. Открытое акционерное общество имеет первоочередное право приобретения имущества, если оно было выявлено как подлежавшее внесению в уставный капитал открытого акционерного общества и не включенное при его создании в состав приватизированного имущества.

Подводя итог можно сделать следующие выводы. В соответствии со ст. 13 Закона о приватизации 2001 г. приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться одним из рассмотренных способов. Использование того или иного способа приватизации ставится в зависимость от того, к какой категории относится приватизируемое имущество (п. 3, 4 ст. 13 Закона о приватизации 2001 г.). При этом предусмотренный Законом о приватизации 2001 г. перечень способов приватизации является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

• 1. Камышанский В. П. Некоторые тенденции модернизации вещных прав в Гражданском кодексе Российской Федерации // Власть закона. — 2012. — № 2. — С. 35−44.
• 2. Андреев Ю. Н. О цивилистическом понимании собственности и права собственности // Власть закона. — 2012. — № 1. — С. 43−54.
• 3. Диденко А. А. К вопросу о развитии отечественной концепции источников гражданского права // Власть закона. — 2012. — № 3. — С. 124−131.
• 4. Ткаченко А. А. Системный анализ источников гражданского права Российской Федерации // Власть закона. — 2010. — № 3. — С. 82−87.
• 5. Ткаченко А. А. Закон как источник гражданского права // Власть закона. — 2010. — № 2. — С. 120−133.
• 6. Коршунов Н. М. Процесс приватизации в России. Методология правового регулирования / Н. М. Коршунов. — Нижний Новгород: НЮИ МВД России, 1998.
• 7. Коршунов П. Н. Некоторые особенности организации жилищного накопительного кооператива // Власть закона. — 2011. — № 2. — С. 32−37.
• 8. О классификаторе правовых актов: Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 5 октября 2002 г.) // СЗ РФ. — 2000. — № 12. — Ст.1260; 2002. — № 40. — Ст.3935.
• 9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. — 1993. — № 237; СЗ РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
• 10. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ в ред. от 28.12.2010 № 8-ФКЗ // СЗ РФ. — 1997. — № 51. — Ст.5794;2011. — № 1. — Ст.1.
• 11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ в ред. от 05.05.2014 № 99-ФЗ // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301; Российская газета. — 2014. — № 101.
• 12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона „О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации“ в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3411.
• 13. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РФ от 04.07.1991 № 1541−1 в ред. от 11.06.2008 № 84-ФЗ // Бюллетень нормативных актов. — 1992. — № 1; СЗ РФ. — 2008. — № 24. — Ст. 2797.
• 14. О государственном материальном резерве: Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ в ред. от 28.12.2010 № 405-ФЗ // СЗ РФ. — 1995. — № 1. — Ст. 3; 2011. — № 1. — Ст.17.
• 15. Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ: Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 в ред. от 03.11.2010 № 1324 // СЗ РФ. — 2004. — № 32. — Ст. 3213;2010. — № 45. — Ст. 5770.
• 16. Об утверждении Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 26.12.2005 № 806 в ред. от 13.09.2010 № 725 // СЗ РФ. — 2005. — № 57. — Ст. 4632;2010. — 38. — Ст. 3843.
• 17. Камышанский Приватизация предприятий. Право собственности. — М.: А-Приор, 2009. — C. 120.
• 18. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 декабря 2008 г. № Ф 09−1133/08-С 4 по делу № А 76−3065/2007;16−224/163 // СПС Консультант Плюс, 2014.
• 19. Постановления ФАС Поволжского округа от 4 декабря 2008 г. по делу № А 55−2325/2008, ФАС Центрального округа от 18 сентября 2008 г. № Ф 10−4006/08 по делу № А 09−8423/2007;25, ФАС Западно-Сибирского округа от 9 сентября 2008 г. № Ф 04−5329/2008(10 820-А 45−28) по делу № А 45−12 413/2007;41/317 // СПС Консультант Плюс, 2014.
• 20. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 марта 2005 г. № А 43−18 194/2004;13−477 // СПС Консультант Плюс, 2014.
• 21. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24 июля 2008 г. по делу № А 52−4722/2007 // СПС Консультант Плюс, 2014.
• 22. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 8 сентября 2008 г. № Ф 08−4836/2008 по делу № А 22−1098/07/14−142 // СПС Консультант Плюс, 2014.