Законодательство о зонировании территорий

Законодательство о зонировании территорий в Российской Федераций находится в стадии становления. Законодательные акты, непосредственно посвященные зонированию территорий, предстоит еще только принять.

Министерство имущественных отношений РФ по поручению Правительства РФ с начала 2003 г. осуществляет подготовку проекта федерального закона о зонировании территорий. Предполагается в этом законопроекте решить проблемы зонирования территорий с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах. Насколько удачной окажется данная работа, покажет время.

На сегодняшний момент зонирование территорий осуществляется в соответствии с плохо увязанными между собой нормами, содержащимися в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О связи» и др.

Из действующего законодательства следует, что сейчас должно проводиться:

• · зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности;
• · зонирование территорий поселений;
• · зонирование отдельных территориальных зон. [10]

Зонирование территорий представляет собой два взаимосвязанных процесса. Один из них состоит в делении территорий на зоны с установлением границ каждой зоны. Другой — в определении в пределах каждой из данных зон правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью. Соответствующие зоны в современном земельном законодательстве принято называть территориальными зонами.

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» под территориальной зоной следует понимать часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Территориальная зона признается объектом землеустройства.

Зонирование территорий в РФ — дело специфическое и непростое. Формирование территориальных зон часто отличается особым своеобразием.

На решение проблем зонирования территорий в нашей стране негативно влияют два тесно связанных между собой фактора:

• · отсутствие в теории и практике более или менее устоявшихся взглядов на зонирование территорий;
• · отсутствие полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий. [5]

Иногда создается впечатление, и небезосновательное, что зонирование территорий проводится бессистемно. На землях поселений предусматривается зонирование всей территории, а на землях других категорий территориальными зонами признаются лишь отдельные земельные массивы. Территориальная зона может включать в себя земельные массивы, относящиеся к разным категориям земель, либо территориальная зона может относиться сразу к землям 2 и более категорий. В некоторых случаях сама территориальная зона является территорией, подлежащей зонированию. Например, территория национального парка, будучи территориальной зоной, делится на функциональные зоны, которые сами признаются территориальными зонами.

Порой бывает затруднительно различить между собой нормы о категориях земель и нормы о зонировании территорий. Приходилось слышать о том, что нет необходимости вводить в РФ зонирование территорий, поскольку у нас уже давно осуществляется деление земель на категории. По существу, проводилась мысль, что деление земель на категории и есть зонирование территорий.

Нельзя не отметить, что единственной категорией земель, границы которой можно четко установить на основании закона, являются земли поселений. Вопрос о границах остальных категорий земель до сих пор остается открытым. Доказать принадлежность земельного участка к той или иной категории нередко бывает сложно. В таких условиях решающую роль приобретает позиция государственных и муниципальных структур, в зависимости от которой земельные участки признаются землями определенной категории. В условиях рыночной экономики подобного рода неясности не способствуют прозрачности государственного и муниципального управления земельными ресурсами.

ЗК РФ, провозглашая самостоятельное значение норм о зонировании территорий, в то же время пытается связать их реализацию с выполнением норм о составе земель каждой категории.

В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:

• · земли промышленности;
• · земли энергетики;
• · земли транспорта;
• · земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
• · земли для обеспечения космической деятельности;
• · земли обороны и безопасности;
• · земли иного специального назначения.

Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон. 1].

Например, земли особо охраняемых природных территорий и объектов делятся на:

• · земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
• · земли природоохранного назначения;
• · земли рекреационного назначения;
• · земли историко-культурного назначения;
• · иные особо ценные земли.

Все особо охраняемые территории, в том числе территории государственных природных заповедников, национальных парков и т. д., обладают всеми признаками территориальной зоны. [3].

Понятия «зонирование территорий» и «территориальная зона» пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.

ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, а также водоохранные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ). [7].

Таким образом, в ЗК РФ сочетаются два подхода к регулированию вопросов к зонированию территорий. С одной стороны, нормы о зонировании территорий рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться параллельно с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании рассматриваются как часть норм о категориях земель, определяющих их состав.

Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении норм о делении земель на категории и норм о зонировании территорий.

Ранее уже упоминалось, что в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами одни и те же территориальные зоны могут быть признаны землями разных категорий.

Статьи 97 и 102 ЗК РФ допускают отнесение земель водоохранных зон к землям особо охраняемых территорий и объектов и к землям водного фонда. В соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 124−127) земли государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время ЗК РФ (ст. 95) объявляет эти земли землями особо охраняемых территорий и объектов. Перечень подобных примеров может быть продолжен. [1, 6].

Следует учитывать, что к какой бы категории ни относились соответствующие земли, их правовой режим един, поскольку он определяется не столько нормами ЗК РФ о делении земель на категории, сколько нормами о зонировании территорий, содержащимися в Водном кодексе РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и других специальных законодательных актах.

Очень важно помнить, что правовой режим земель нельзя определять, основываясь исключительно на нормах о категориях земель. Ведущая роль норм о зонировании территорий представляется очевидной, поскольку они определяют правовой режим территориальных зон независимо от их принадлежности той или иной категории земель. Правовой режим земель каждой категории определен в ЗК РФ, а правовой режим территориальных зон — в специальных федеральных законах.

Не имеет принципиального значения вопрос о том, находится ли национальный парк на землях поселений, землях лесного фонда или землях особо охраняемых территорий. Также как не имеет решающего значения вопрос о принадлежности земель водоохранных зон к определенным категориям. Понятно, что ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Водный кодекс РФ устанавливают правовой режим соответствующих территориальных зон, невзирая на то, к какой категории земель отнес их ЗК РФ.

В сложившейся на сегодняшний день системе зонирования территорий бывает сложно разобраться даже специалистам. Представляется, что именно по этой причине Правительство РФ поручило Министерству имущественных отношений РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработать отдельный законодательный акт о зонировании территорий.

В зарубежных странах проводится зонирование территорий муниципальных образований. Если есть необходимость в пределах зоны установить особый правовой режим земель, в их составе могут выделяться подзоны. Зонирование, как правило, отнесено к ведению муниципальных образований. По-видимому, со временем так же будет решаться вопрос с зонированием территорий в РФ. [9].

В ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14−16) предусматривается необходимость проведения территориального зонирования:

• · земель поселений;
• · земель межселенных территорий;
• · земель городских округов. [8]

В названном законе подчеркивается, что зонирование земель поселений, межселенных территорий и городских округов относится к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.

К сожалению, указанные положения законодательства о местном самоуправлении, явно основаны на опыте правового регулирования вопросов зонирования территорий в экономически развитых странах, пока не могут быть реализованы на практике. Земельное, градостроительное и иное специальное законодательство предусматривает возможность зонирования только территорий поселений. Зонирование территории иных муниципальных образований в таком законодательстве не предусматривается.

Границы муниципальных образований и придание им статуса городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района предполагается осуществить до 01.01.05 (ст. 85 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При таких обстоятельствах проведения зонирования земель в пределах границ муниципальных образований, за исключением земель поселений, не следует ожидать в ближайшей перспективе.

Тем не менее, признание необходимости проведения зонирования территорий муниципальных образований, а также отнесение этого вопроса к ведению местного самоуправления, позволяет судить об общем векторе развития правового регулирования соответствующих отношений в РФ.