Нормативное регулирование контрольно — ревизионной деятельности, трудового законодательства, бухгалтерского учета расчётов по оплате труда в образовательных учреждениях

Контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний, принятия решений по их ликвидации.

Бюджетный контроль — составная часть финансово-экономического контроля. Он рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины.

Задачами бюджетного контроля являются:

• — обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
• — соблюдение налогового и бюджетного законодательства;
• — контроль над правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
• — проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
• — улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
• — выявление резервов роста доходной базы бюджетов разных уровней;
• — контроль над реализацией системы межбюджетных отношений;
• — проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
• — контроль над формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
• — пресечение незаконных по предоставлению налоговых льгот, государственных дотаций, субвенций, трансфертов и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
• — выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам;
• — проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью повышения бюджетно-финансовой дисциплины.

Следовательно, объектом бюджетного контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим определяется роль и значение бюджетного контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления. Иными словами, объект бюджетного контроля — денежные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу мобилизации и перераспределения валового внутреннего продукта на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью выполнения государством своих функций.

Система бюджетного контроля в целом состоит из следующих элементов:

субъект контроля; объект контроля; предмет контроля; принципы контроля;

методика контроля; техника и технология контроля; процесс контроля;

сбор и обработка исходных данных для проведения контроля; результат контроля;

принятие решения по результатам контроля.

Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм бюджетного контроля. Наиболее существенными элементами контроля, от которых зависит эффективность проводимых контрольно-ревизионных мероприятий, являются субъекты контроля, объект, процесс и методика контроля, успешное выполнение сложных задач в различных сферах финансовоэкономической жизни общества зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают:

• — государственный бюджетный контроль, осуществляемый органами государственной власти;
• — ведомственный контроль, проводимый контрольно-ревизионными управлениями министерств и ведомств.

Следует отметить, что в пореформенные годы значение данного вида контроля снизилось. Ведомства стали ликвидировать свои ревизионные управления, что позволяет многим из них тратить бюджетные средства практически бесконтрольно (на фоне ослабления государственного контроля). Поэтому представляется целесообразным усилить эффективность и значение ведомственного контроля.

Основными задачами ведомственного контроля являются:

• — проверка законности финансово — хозяйственных операций, произведенных предприятиями, соблюдение ими финансовой, бюджетной, сметной и налоговой дисциплины;
• — -выявление хищений, злоупотреблений и незаконного расходования материально — денежных средств и ценностей и т. д.;
• — общественный контроль осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;
• — независимый контроль, проводится специализированными аудиторскими фирмами и службами;
• — внутрихозяйственный контроль ведется финансово — экономическими службами предприятий, организаций и учреждений. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов хозяйствования, включая уплату налогов в бюджет и налоговое планирование;
• — правовой контроль осуществляется правоохранительными органами в форме ревизий, судебно-бухгалтерской экспертизы и т. д.;
• — гражданский контроль осуществляется физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций, а также при получении средств из бюджета (зарплата, пенсия, стипендия, пособие, и т. д.).

По времени проведения бюджетный контроль подразделяют на:

• — предварительный, который осуществляется на стадии составления, рассмотрения, и утверждения бюджетов разных уровней, смет расходов бюджетных учреждений, расчетов для получения дотаций, субвенций, субсидий и других средств из бюджета, разработки и принятия законодательных актов по бюджетным и налоговым вопросам в целом;
• — текущий контроль — основной вид деятельности субъектов бюджетного контроля, он проводится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение бюджетного года с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов. Данный контроль опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности;
• — последующий контроль проводится по окончании финансового года или отчетного периода, при котором проверяется количественное и качественное по каждому виду доходов и расходов, выполнение намеченных показателей по сбору налогов и других платежей, по расходованию государственных денежных средств, исполнение смет бюджетных учреждений. Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.

Основные методы бюджетного контроля.

Документальная проверка — проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая отчетность, схемы расходов и расчеты к ним и другая документация. Изъятие документов для проверки вне предприятия запрещена законом. В тоже время, контрольным органам предоставлено право изымать у юридических лиц документы, свидетельствующие о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения, если имеются достаточные основания полагать, что они могут быть уничтожены, заменены и т. д. Документальная проверка хозяйственной деятельности предприятий и организаций является одним из основных методов проверки правильности ведения бухгалтерского учета, и может проводиться не только контролирующими органами, но и непосредственно бухгалтером.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов. Основными задачами такой проверки являются:

получение, проверка и обеспечение сохранности отчетов, смет расходов бюджетных учреждений, а также расчетов по налогам налогоплательщиков;

прием налогоплательщиков и распределителей бюджетных средств по вопросам, связанным с правильностью исчисления и уплаты в бюджет и во внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, составление индивидуальных и общих смет расходов бюджетных учреждений;

осуществление контроля над правильностью начисления финансовых санкций к нарушителям бюджетно-налоговой дисциплины.

Обследование Заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы, могут проводиться контрольные замеры работ, расходов топлива, электроэнергии, проверка скрытых объектов финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте, наблюдения и т. д.

Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета всех уровней Его роль в управлении государственными финансами и финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально-экономических процессов в обществе значительно возрастает. Научно обоснованный комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в Российской Федераций, позволяет использовать бюджет как активный инструмент государственного регулирования производственных процессов.

Ревизия—наиболее распространенная и ведущая форма бюджетного контроля, представляет собой комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета, осуществляемых с помощью приемов документального и фактического контроля, направленных на установление обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций и выделения бюджетных средств, соблюдения финансовой дисциплины, сохранения государственной собственности, достоверности ведения учета и отчетности в целях выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта.

Основными задачами ревизии являются:

• — соблюдение финансовой дисциплины;
• — экономическое и целевое использование бюджетных средств;
• — выявление резервов роста доходной базы бюджета и собираемости налогов;
• — сохранность материальных и финансовых ресурсов, их эффективное использование;
• — своевременное и правильное прохождение всех этапов бюджетного процесса и сметного финансирования;
• — правильность ведения бухгалтерского учета, составление отчетности;
• — пресечение фактов бесхозяйственности, расточительности и других видов нарушений.

Объектами ревизии выступают: государственные и территориальные органы власти и управления, их структурные подразделения; производственно — коммерческие и акционерные предприятия и организации с государственным участием; предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственную помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов, ссуды; общественные неправительственные организации и учреждения; внебюджетные социальные фонды; предпринимательские структуры и физические лица в части получения адресной финансовой помощи от государства, уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством.

Важное теоретическое и практическое значение имеет правильная классификация ревизии по определенным однородным признакам, она позволяет качественно и эффективно организовать и провести ревизию, унифицировать терминологию, провести сравнительный анализ результатов ревизионной работы и применить наиболее приемлемые ее виды с точки зрения максимальной отдачи. В специальной литературе проводится несколько признаков, по которым классифицируются ревизии: ведомственная принадлежность ревизуемых органов; полнота охвата деятельности ревизуемого объекта; глубина проведения ревизии; степень охвата данных; характер материала; отношение к плану проведения ревизии; очередность исследования одних и тех же документов.

По полноте охвата деятельности ревизуемого объекта различают полные, частичные, комплексные и тематические ревизии. По глубине проведения ревизии отличают сквозные и локальные. По отношению к плану выделяют плановые и внеплановые ревизии. Первые предусматриваются в годовых и квартальных планах работы контролирующих органов, а вторые проводятся при наличии данных о нарушениях финансово-хозяйственной деятельности предприятий и финансовой дисциплины, злоупотреблений, а также по требованию правоохранительных и других властных органов. По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций различают сплошные, выборочные и комбинированные ревизии. По очередности исследования одних и тех же вопросов принято различать первичные, дополнительные и повторные ревизии. По характеру проверяемого материала ревизии подразделяются на документальные и фактические.

Нормативная проверка в бюджетном контроле — один из основных приемов документальной ревизии. Суть ее заключается в сопоставлении фактических расходов с нормативными (плановыми). Этот прием используют при проверке правильности применения материальных и денежных норм и нормативов при составлении сметы расходов бюджетных учреждений и при сметно-бюджетном финансировании, обоснованности составления расчетов к смете и расходной части бюджета, правильности списания расходов по статьям затрат.

Нормы — в зависимости от метода разработки — могут быть расчетными и средними. Для того чтобы удостовериться в правильности установления расчетных норм, применяют прием технико-экономических расчетов, при котором проверяются плановые или фактические расходы за один год или за ряд лет по выполнению отдельных видов работ или услуг. Способ обратного счета основан на экспертной оценке материальных и финансовых затрат с целью последующего определения величины необоснованных списаний в расход средств, которые по времени ревизии имеются в наличии на складах и счетах предприятий.

К приемам фактической ревизии относятся: инвентаризация материальных ценностей и денежных средств; обследование; экспертная оценка специалистами фактического объема и качества выполняемых работ и услуг, правильности списания сырья, материалов и денежных средств, полноты оприходования материальных и денежных средств и т. д.; визуальное наблюдение путем обследования помещений и производственных помещений; проверка соблюдения трудовой и финансовой дисциплины.

Для проведения фактической ревизии обычно привлекаются специалисты узкого профиля. Важная особенность — фактор внезапности.

Организация и проведение ревизии представляют довольно сложный, последовательный процесс, начинающийся с планирования и подготовки к ее проведению и заканчивающийся контролем над выполнением предложений по акту ревизии. Весь ревизионный процесс обычно принято разделять на 4 этапа: подготовка к проведению ревизии; проведение ревизии; систематизация и подготовка материалов ревизии; реализация материалов ревизии.

Важный этап ревизионного процесса — составление акта ревизии (и приложений к нему, которые вместе составляют материалы ревизии). Основные требования, предъявляемые к нему — правдивость и объективность.

Акт ревизии — официальный документ, на основании которого делаются выводы о деятельности предприятия и принимаются соответствующие решения. Поэтому он не должен содержать субъективные предположения и личные выводы ревизора. Ревизор несет полную ответственность за точность и правдивость составления акта ревизии. Ошибки и неточности в материалах ревизии недопустимы. Акт — основной документ, отражающий все недостатки и неточности, выявленные в ходе ревизии. Кроме того, он отражает качество проведения ревизии, уровень подготовленности, объективности и честности ревизора Приложения к акту ревизии — разовые и промежуточные акты и справки проверок, составленные членами ревизионной бригады по результатам контрольной работы, акты инвентаризации материальных ценностей и денежных средств, контрольных обмеров, встречных и других разовых документальных и фактических проверок и другие документы.

Акт ревизии состоит из трех частей: вступительной (вводной), описательной (основной), и результативной (заключительной).

Каждый факт выявленного нарушения должен быть всесторонне проверен и отражен в акте ревизии с указанием времени совершения данного неправомерного действия или операции, сделанных бухгалтерских проверок, стоимостной оценки нарушений, их причина, а также фамилий, инициалов и должностей виновных лиц. Эти факты должны иметь строжайшую объективность и точность, и излагаться со ссылкой на первичные документы, так как сводные регистры бухгалтерского учета являются производными от них и не всегда могут отражать истинную ситуацию.

Последний, завершающий этап проведения ревизии — принятие решения по акту проверки и контроль над его исполнением. После ознакомления с актом ревизии и со всеми прилагающимися к нему материалами руководитель учреждения, назначивший ревизию, не позднее, чем двухнедельный срок (не позднее 15 дней, а руководитель налоговой — непозднее 10 дней) с момента подписания акта или завершения ревизии должен вынести решение по устранению вскрытых нарушений и недостатков, применению финансовых санкций к нарушителям бюджетно-налогового законодательства. В ходе ревизии ревизоры должны приложить максимум усилий по устранению выявленных нарушений. Для ускорения процесса ликвидации нарушений и недостатков материалы ревизий и проверок могут направляться соответствующим министерствам, ведомствам и другим вышестоящим инстанциям, а в случае вскрытия серьезных нарушений или установления хищения денежных средств в крупных или особо крупных размерах — следственным органам, для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности и возмещения ущерба.

При проведении ревизии финансовых органов по вопросам составления и исполнения бюджета результаты ревизии докладываются руководителям администраций соответствующего уровня. При этом многие недостатки, по мере возможности, устраняются в процессе ревизии на основании высказанных в письменной форме предложений и замечаний ревизора-контролера.

Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 г. № 276 создан департамент государственного финансового контроля и аудита, в рамках которого в субъектах Федерации функционируют территориальные контрольно-ревизионные управления Минфина России. Важным направлением деятельности департамента государственного финансового контроля являются проведение комплексных ревизий и тематических проверок за поступлением и целевым расходованием средств федерального бюджета; участие в разработке единой политики, формировании и развитии системы аудита; организация за качеством проведения аудиторами проверок организаций; разработка проектов правовых нормативных актов по вопросам финансового контроля; установления взаимодействия с международными и иностранными организациями финансового контроля и аудита; проверка организации внутриведомственного контроля финансово-хозяйственной деятельности организаций.