Бюджетирование, ориентированное на результат, и государственное (муниципальное) управление

Успех в деле управления, как частным бизнесом, так и предприятиями общественного сектора и обеспечением жизнедеятельности региона, во многом зависит от того, планируется ли деятельность на краткосрочную или долгосрочную перспективу, изучается ли мнение населения и потребителей услуг и своевременно ли осуществляется контроль за достигаемыми результатами.

В частном секторе, привлекая инвестиции на развитие бизнеса (средства инвесторов, партнеров или акционеров), руководитель предприятия несет ответственность перед инвесторами за их использование и стремится к максимизации прибыли, так как в противном случае никто не будет вкладывать средства в его предприятие. Большое значение при организации бизнеса имеет изучение мнения потенциальных потребителей услуг (товаров), поскольку именно оно играет решающую роль при установке целей. Основной критерий успеха деятельности частного предприятия или организации — прибыль. В общественном же секторе законы организации бизнеса зачастую не действуют, что отрицательно влияет на эффективность принимаемых решений и управление общественными средствами. Несмотря на то, что администрация региона распоряжается средствами налогоплательщиков и, соответственно, должна использовать их максимально эффективным способом, исходя из приоритетов жителей региона, на практике население не имеет возможности высказать свои предпочтения и оценить качество услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств. Кроме того, предприятия в общественном секторе и исполнительные органы власти не имеют общепризнанного критерия успеха.

Большинство услуг, в которых нуждается население, предоставляется на местном уровне, и администрация региона несет за них ответственность. В компетенцию администрации входит определение приоритетов расходования бюджетных средств и способов достижения поставленных целей, администрация же решает, в какой области необходимы изменения, какие дополнительные услуги необходимы для повышения качества жизни горожан. Следовательно, чтобы деятельность региональной администрации была эффективной, как и в случае с организацией бизнеса, все ее действия должны быть направлены на удовлетворение потребностей потребителей услуг (населения), а для этого нужно быть постоянно в курсе этих потребностей. Таким образом, ориентация на потребности населения и подотчетность населению, когда необходимо ставить его в известность о планируемых мероприятиях и достигнутых результатах, должны быть одними из основополагающих принципов организации деятельности администрации региона.

Однако на практике данные принципы чаще всего остаются нереализованными. Например, получить информацию о целях расходования бюджетных средств, осуществленных мероприятиях, затратах и эффекте от реализации программы практически невозможно. Во многом это объясняется отсутствием стратегического планирования и процедуры сбора информации о достигнутых результатах, а также ее публичного распространения.

На планирование бюджетных расходов на местах отрицательным образом влияет неурегулированность межбюджетных отношений. Тем не менее, несмотря на то, что основные проблемы связаны с разделением расходных полномочий и соответствующих им источников доходов, одна из причин низкого качества планирования и управления общественными финансами заключается в нехватке методик по организации бюджетных процедур. В частности, от региональных администраций требуется составлять перспективный финансовый план, но методика создания такого плана отсутствует. В результате администрации вынуждены самостоятельно, на свой страх и риск решать, как организовать ту или иную деятельность.

Однако, даже если администрации муниципальных образований достаточно прогрессивны и в полной мере реализуют существующее бюджетное законодательство, а также на высоком уровне организуют систему планирования и исполнения бюджетных расходов, в их деятельности сегодня встречаются следующие общие недостатки:

муниципальные программы (областные программы, предполагающие совместное финансирование из областного и муниципального бюджетов) не всегда содержат взаимоувязанную информацию о поставленных целях и задачах, планируемых мероприятиях, затратах, ожидаемых результатах, а также методах их мониторинга;

заявка на финансирование из бюджета муниципальной программы (расходов отраслевого департамента) не всегда позволяет оценить, какие именно задачи будут решены, какие результаты будут достигнуты и какой эффект ожидается (в сравнении, например, с предыдущим годом), форматы заявок различаются, что затрудняет процесс принятия решений;

деятельность департаментов администраций не скоординирована, как следствие, трудно определить межотраслевой эффект от осуществляемой деятельности и минимизировать издержки;

население не вовлечено в процесс определения приоритетов финансирования и оценки качества предоставляемых услуг;

исполнение бюджетных расходов не поддается контролю с точки зрения качества предоставляемых услуг и результатов той или иной деятельности, нет инструментов контроля, что, в свою очередь, связано с отсутствием критериев качества, предъявляемых к поставщикам услуг;

планирование бюджета на очередной год не связано с перспективным финансовым планом, что отрицательно сказывается на последовательности проведения бюджетной политики и результатах деятельности администраций;

отчет об исполнении бюджета не содержит информации о достигнутых результатах.

На наш взгляд, решить вышеперечисленные проблемы, связанные с организацией деятельности администрации региона, можно с помощью метода, который активно внедряется за рубежом, — анализа результативности бюджетных расходов.

Повышение эффективности государственного управления требует пересмотра подходов к планированию и оценке деятельности государственных органов. Речь идет о переходе от преимущественно воспроизводства рутинных бюрократических процедур к ориентации на достижение конкретных результатов при эффективном использовании ресурсов. Решение этой задачи требует выработки системы качественных и количественных индикаторов, по которым производится планирование и оценка деятельности государственных органов.

Создание системы индикаторов дает основу для применения современных методов бюджетного менеджмента, позволяющих не просто обеспечивать соответствие бюджетных расходов запланированному, но и стимулировать максимально эффективное использование бюджетных средств.

Важной задачей является выделение разных типов государственных органов по характеру выполняемых ими функций, что требует разных индикаторов применяемых в планировании и оценке. Речь идет прежде всего о функциях политического управления и регулирования и об оказании общественных услуг в узком смысле слова.

При инструментализации целей, выдвигаемых на политическом уровне, как основы для формирования системы индикаторов для планирования и оценки, важно дифференцировать «поддерживающие» (статические) и «развивающие» (динамические) функции и соответствующие им индикаторы.

Первые связаны с необходимостью поддержания (достижения) некоторых общественно нормальных (приемлемых) уровней явления или оказания услуг, вторые — с развитием тех или иных сфер общественной жизни.

Не менее важная проблема и задача — построение системы индикаторов и их измерения таким образом, чтобы они не провоцировали искажения информации и не порождали бы «псевдодеятельности» государственных органов.

Построение системы индикаторов является необходимой предпосылкой применения современных методов бюджетного менеджмента, ориентированного на результат, и управления производительностью (performance management).

Планирование размещения финансовых ресурсов включает в себя оценку доступных ресурсов, затрат, связанных с получением этих ресурсов, постановку приоритетных целей бюджетной политики и разработку общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных целей. Таким образом, основной задачей на этом этапе является разработка общей схемы бюджетных расходов. Такая разработка должна осуществляться на основании следующих принципов:

все планируемые расходы необходимо формулировать в терминах пакетов расходных программ;

каждый пакет расходных программ необходимо сопровождать расчетом затрат на его исполнение;

расчеты затрат на выполнение той или иной расходной программы должны учитывать все экономические расходные статьи — выплату заработной платы, коммунальные платежи, приобретение оборудования и т. д.;

контроль за выполнением расходных программ не должен быть высокоцентрализованным и может охватывать как контроль за выполнением расходных программ в целом, так и контроль за исполнением отдельных расходных статей;

на стадии планирования расходных программ должны быть проведен анализ затрат на реализацию программ и выгод от реализации программы, при этом такой анализ должен проводиться в отношении политических, социальных, правовых и административных аспектов исполнения бюджета;

цели осуществления расходных программ должны быть сформулированы в виде конечного результата и выгод от их осуществления по сравнению с текущей ситуацией;

формулировка расходных программ должна включать в себя ответственность различных организаций и финансовых органов за осуществление программ;

перед детализацией бюджетного плана следует сформулировать основные рекомендации по достижению целей осуществления расходов в текущем периоде с точки зрения проводимой политики, а также установить нормативы расходования средств на те или иные цели в виде абсолютных сумм;

необходимо предусмотреть взаимосвязь между финансированием программы и поступающими на эти цели доходами с целью определения изменений в расходовании средств при увеличении или уменьшении фактических доходов;

планирование бюджетных расходов должно учитывать форс-мажорные обстоятельства с точки зрения финансирования расходов при наступлении таких обстоятельств.

На стадии использования бюджетных ресурсов управление должно осуществляться на основе следующих принципов:

Принципа соответствия расходуемых сумм бюджетному плану и бюджетному законодательству. Для соблюдения этого принципа применяются различные механизмы контроля за правильным использованием денежных средств;

Подотчетности (accountability) исполнения бюджета. Подотчетность должна проявляться в прозрачности исполнения бюджета и возможности проследить движение финансовых потоков по бухгалтерским записям;

Адекватности фактических результатов осуществления расходной программы целям, поставленным в процессе бюджетного планирования.

Как правило, вместо взаимосвязанной системы, являющейся результатом процесса управления бюджетными расходами, существуют три различных бюджета, существование каждого из которых имеет собственную цель. Фискальный план зачастую является бюджетом политических обязательств, взятых на себя органами власти в отношении осуществления тех или иных расходных программ. За бюджетом политических обязательств следует закон о бюджете на очередной финансовый год, который представляет собой утвержденный объем финансирования различных расходных программ, рассчитанный на основании определенных предпосылок и сценариев развития экономической ситуации и получения доходов. Однако если в течение финансового года развитие финансово-экономической ситуации не следует ни по одному из предусмотренных сценариев, исполнение бюджета переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов.

В целях недопущения серьезных разрывов между перечисленными этапами процесса управления расходами государственного бюджета необходимо наличие контроля за правильностью процесса управления бюджетными расходами. Контроль как важнейший элемент бюджетного менеджмента, определяется как система, в рамках которой в различные моменты времени и с помощью различных механизмов устанавливается соответствие операций органов государственной власти принятой стратегии или поставленным целям. Таким образом, процесс бюджетного контроля состоит из трех этапов: стратегического планирования, контроля на стадии управления и операционного контроля.

Завершающим этапом цикла бюджетного менеджмента является оценка его эффективности с целью корректировки планов на очередной бюджетный цикл.

В общем виде, бюджетирование, ориентированное на результаты деятельности, можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Целью бюджетирования является ресурсное обеспечение выполнения стоящих перед государственными органами целей и задач. Данный вид бюджетирования переносит акцент с затрат государственных ресурсов (постатейное бюджетирование) на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он сочетает централизацию при выборе целей с децентрализацией при выборе средств их достижения. Руководителям органов власти и их структурных подразделений дается больше свободы в выборе способов достижения запланированных результатов, при этом возрастает их персональная ответственность за достижение этих результатов.