Современные проблемы взаимодействия СБ ООН с региональными организациями в сфере обеспечения международного права и безопасности

Современные проблемы взаимодействия СБ ООН с региональными организациями в сфере обеспечения международного права и безопасности

На основании Устава ООН за Советом Безопасности закреплена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. В соответствии со ст. 11 Устава только СБ может предпринять действия, в первую очередь принудительного характера, в этой сфере. Безусловно, Совет Безопасности может прибегать к помощи других международных институтов, в частности, региональных организаций, однако только при условии сохранения за СБ всей полноты руководства и контроля в отношении этих структур. Так, ст. 53 Устава ООН определено, что «СБ использует, где уместно, такие региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством». Помимо статей Устава ООН, существует еще Учредительный договор, из которого следует, что ни один из органов Организации не вправе передавать свои функции другому органу, государству или группе государств.

Однако несмотря на столь жесткую регламентацию исключительности компетенции СБ в сфере обеспечения международного мира и безопасности, особенностью ОПМ нового поколения стала именно неподконтрольность этих операций СБ. В подтверждение достаточно привести лишь несколько примеров: Операция «Буря в пустыне» проводилась на основе резолюции 672 (1990) от 29 ноября 1990 г. (объем, характер, оценка последствий применения вооруженных сил не согласовывались с СБ);

31 июля 1994 г. СБ принял резолюцию 940 — «формировать многонациональные войска» и «использовать все необходимые меры для отбытия из Гаити военного руководства». Осуществление этой операции взяла на себя в полном объеме администрация США. Руководствуясь резолюцией СБ, Бил Клинтон лично передал ультиматум военному руководству Гаити. 19 сентября на остров были доставлены 3 тысячи, а к октябрю уже 20 тысяч американских солдат и т. д.

Проблемой этих операций, с правовой точки зрения, является даже не то, что руководство ими взяло на себя фактически одно государство — США, даже если руководство этими операциями осуществляется коллегиально рядом государств (так называемое коллегиальное миротворчество) — это есть грубейшее нарушение норм международного права, и в первую очередь, Устава ООН. Только СБ вправе проводить, или как минимум осуществлять руководство такими операциями — и это есть решение всех объединенных наций, выраженное в положениях Устава ООН, более того, СБ не имеет никакого права самостоятельно предавать осуществление этих полномочий определенному государству или их коалициям — решение об этом опять же могут принять только все объединенные нации, причем путем пересмотра Устава ООН. Таким образом, современная практика самоустранения СБ при осуществлении принудительных действий по поддержанию международного мира и безопасности грубо противоречит положениям Устава ООН, регламентирующим правовой статус Совета и противоречит основным положениям Учредительного договора организации, закрепляющим неотъемлемость исключительных полномочий Совета Безопасности.

Основной же действующей силой при самоустранении СБ в миротворческих операциях нового поколения становится сегодня Североатлантический альянс, объединяющий наиболее развитые как в экономическом, так и в военно-политическом плане государства западного региона. Современная деятельность именно этой региональной организации в соответствии с фактами современной международной жизни является основным фактором резкого снижения эффективности деятельности Совета и умаления его главной роли в деле поддержания международного мира и безопасности.

Суть правовой проблематики взаимоотношений СБ ООН и НАТО заключается в принятии Альянсом своей новой стратегической концепции, посредством реализации которой роль Совета Безопасности будет «задвинута на второй план». В соответствии с новой стратегической концепцией, несмотря на формально декларируемую в ней главную ответственность СБ за поддержание международного мира и безопасности, именно НАТО должна стать основной и единственной «полицейской» организациейгарантом современного миропорядка в системе новой архитектуры безопасности как в Евроатлантическом регионе, так и во всем мире. Реализация такой стратегической задачи осуществляется в настоящее время путем переосмысления ряда общепринятых правовых институтов, путем закрепления за ними необходимого и удобного для Альянса толкования.

В соответствии с новой стратегической концепцией пересматриваются такие институты, как коллективная оборона, статус НАТО в качестве региональной организации, толкование и пути допустимой реализации «гуманитарной интервенции». Каждому такому новому толкованию далее хотелось бы дать правовою оценку.

На основании положений Вашингтонского договора 1949 г., в соответствии с которым был создан Северо-атлантический Альянс, основанием для коллективной обороны признавалось только вооруженное нападение, причем действия сторон при этом строго привязывались к положениям ст. 51 Устава ООН, предусматривающей, в частности, что «меры, принятые членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности». Так, ст. 5 Вашингтонского договора предусмотрено, что «Стороны соглашаются, что вооруженное нападение на одну или несколько Сторон… будет считаться нападением на всех; и, соответственно, они договариваются, что в случае осуществления такого нападения каждая из них, реализуя свое законное право на индивидуальную и коллективную самооборону, подтвержденное статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций, предоставит помощь той Стороне или Сторонам, которые подверглись нападению». Однако после окончания «холодной войны» идеологам НАТО необходим был пересмотр подходов к уже установленному понятию коллективной обороны.

В ноябре 1998 года Северо-атлантическая ассамблея приняла резолюцию «о переосмыслении Евро-атлантической безопасности», о которой ряд виднейших юристов-международников, в частности, член Комиссии международного права ООН, профессор Б. Симма, выразился, как о правовом абсурде, и призвала парламенты и правительства стран НАТО: «.

• · d. стремиться к обеспечению наиболее широкой международной легитимности для миссий, не связанных со статьей 5, а также быть готовыми действовать, если Совет Безопасности ООН вдруг не сможет осуществлять свои цели по поддержанию международного мира и безопасности;
• · e. подтвердить, что неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, также закрепленное статьей 51 Устава ООН, должно включать оборону общих интересов и ценностей, в том числе в случаях, когда они поставлены под угрозу гуманитарной катастрофой, преступлениями против человечности и военными преступлениями" [1].

Квалифицировать такое заявление можно как прямое покушение на исключительную компетенцию СБ, так как такое расширенное понимание коллективной обороны, предусматривающее не только защиту территории членов Альянса от вооруженного нападения, но и защиту их интересов в любой точке планеты, причем без надлежайшего участия СБ, — есть грубейшее нарушение основных положений гл. VII Устава ООН.

Идеологи нового мирового порядка не остановились на достигнутом, и уже в новой стратегической концепции НАТО, принятой в 1999 г., конкретизировали, каким образом могут быть затронуты интересы государств — членов Альянса, для того чтобы прибегнуть к так называемой коллективной обороне.

В соответствии со ст. 20 Стратегической концепции НАТО «…этнические и религиозные столкновения, территориальные споры, неадекватные или неудачные реформы, злоупотребление правами человека и распад государства могут вести к локальной и даже региональной нестабильности. Возникающее в результате напряжение может вести к кризисам, влияющим на Евроатлантическую стабильность, человеческим страданиям и вооруженным конфликтам. Такие конфликты могут влиять на безопасность Союза путем распространения на соседние страны, включая страны НАТО», а также в соответствии со ст. 24 «интересы безопасности Союза могут быть затронуты другими рисками более широкой природы, включая акты терроризма, саботажа и организованной преступности и прекращение потока жизненно важных ресурсов. Неконтролируемое перемещение больших количеств людей, особенно в результате вооруженных конфликтов, может также создавать проблемы безопасности и стабильности, затрагивающие Союз». И самое главное, для чего дана такая подробная расшифровка: «В случае кризиса, который угрожал бы Евро-Атлантической стабильности и влиял бы на безопасность членов Союза, для операций кризисного реагирования могут быть использованы вооруженные силы Союза» (ст. 48). Таким образом, любое государство в любой части планеты может стать объектом применения военной машины НАТО.

Что важно в аспекте пересмотра института коллективной обороны в рамках НАТО это то, что это далеко не теоретическая коллизия новой стратегической концепции, она уже сегодня имеет совершено реальные примеры. Одним из наиболее ярких примеров является кризис в Югославии весной 1999 г. Еще в начале военной операции в Косово госсекретарь США Мадлен Олбрайт заявила: «Это есть тест НАТО для XXI века» [2]. Именно там была окончательно опробована модель военного реагирования на кризисную ситуацию, угрожающую интересам государств — членов Альянса, именно эта операция была наиболее ярким прецедентом, созданным на основе предыдущего опыта подобных операций под руководством США в Гренаде, Панаме, Сомали, Ираке и др.

Подтверждение того, что агрессия НАТО в Косово является воплощением именно нового взгляда на коллективную оборону, можно получить в целом ряде заявлений руководителей стран — членов Альянса. Так, 11 июня 1998 года Вильям Коэн, министр обороны Соединенных Штатов, во время пресс-конференции в Брюсселе, отвечая на вопрос о возможности принудительных действий военного характера в отношении Югославии, заявил, что «Соединенные Штаты не чувствуют, что это (легитимация действий Альянса со стороны СБ) обязательно — это желательно, но не обязательно. Мы полагаем, что в соответствии с Уставом ООН как таковым нации имеют право прибегать к самообороне и даже коллективной самообороне…». Последовал вопрос: «Вы считаете, что действия без мандата ООН были бы возможными, даже если это не будет, строго говоря, самооборона?». На что Вильям Коэн с уверенностью ответил: «Тем не менее, это может быть, строго говоря, коллективной обороной в смысле нестабильности, которая может возникнуть при продолжении ситуации. И давайте на этом остановимся». Робин Кук, в свою очередь, также заявил: «Нигде в мире не будет для нас настолько далеко, чтобы мы не могли там обеспечить свои стратегические интересы» [4].

Еще одним «правовым прикрытием» агрессивной политики НАТО явилась идея использования для новых операций Альянса, в том числе в рамках Косовского кризиса, термина «гуманитарная интервенция» и это есть еще одна ключевая концепция, на которой базируется будущее НАТО в сфере поддержания международного мира и безопасности с позиции ее современной идеологии. Однако то, как реализовывается так называемая гуманитарная интервенция" и какой в действительности смысл вкладывается в это понятие в соответствии с международным правом, еще раз подчеркивает явную противоправность основных положений новой стратегической концепцией Альянса.

С правовой точки зрения вопрос о правомерности «гуманитарной интервенции» лежит в сфере общего вопроса о допустимости военного вмешательства во внутренние дела суверенного государства. Современное международное право содержит лишь одно исключение из принципа недопустимости такого вмешательств: в случае, если это вмешательство осуществляется в целях предотвращения угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии, причем только под руководством СБ и при наличии соответствующего решения СБ в соответствии с главой VII Устава ООН.

Никакие ссылки на наличие гуманитарной катастрофы, преступлений против человечества, этнических конфликтов не могут быть признаны допустимыми для обоснования самостоятельного (государством или их коалицией) вмешательства во внутренние дела суверенного государства. Большинством государств-членов ООН поддерживались миротворческие инициативы стран Альянса по предотвращению гуманитарной катастрофы в Косово, однако когда такие инициативы переросли в прямую агрессию против суверенного государства, многие страны мира, в первую очередь ПЧ СБ, не входящие в Альянс, высказались резко против таких действий. На 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 1999 г. министр иностранных дел КНР Тан Цзясуюн заявил: «Региональная военная организация во имя гуманизма и человеческих прав, обойдя объединенные нации и совершив военную операцию против суверенного государства, создала опасный прецедент в мировом праве». 5] Еще в 1974 г. 138 государствами, входившими в ООН, на основе консенсуса было принято Определение агрессии, в ст. 5 которого прямо указывается, что никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного, не могут служить оправданием агрессии. Таким образом, так называемая гуманитарная интервенция, в той форме, в которой она реализуется в современной деятельности НАТО, помимо прямого покушения на компетенцию СБ ООН, является ни чем иным, как актом агрессии, квалифицируемым в соответствии с международным правом как международное преступление, влекущее за собой международную ответственность.

Рассмотренные выше концепции расширенного толкования Альянсом института коллективной обороны и введения понятия «гуманитарная интервенция» для оправдания актов агрессии в первую очередь имеют своей целью поставить Организацию Североатлантического договора вне сферы влияния и контроля Совета Безопасности. Этой же цели служит то обстоятельство, что с принятием новой концепции ее идеологами указывается, что НАТО не является региональной организацией в смысле главы VIII Устава ООН. И НАТО не случайно не признает себя в качестве региональной организации, так как в соответствии со ст. 53 Устава ООН «Совет Безопасности использует, где это уместно, такие региональные соглашения или органы для принудительных действий под его руководством. Однако никакие принудительные действия не предпринимаются в силу этих региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности…», а также в соответствии со ст. 54 «Совет Безопасности должен быть всегда и полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами для поддержания международного мира и безопасности». Такие положения Устава ООН неслучайны. Именно жесткий контроль и информированность СБ о действиях региональных организаций обеспечивают соблюдение принципов международного права и способствуют ведению единой политики в сфере поддержания международного мира и безопасности в условиях все большей регионализации международных конфликтов. Признание себя региональной организацией явилось бы признанием невозможности самостоятельных действий Альянса в сфере поддержания международного мира и безопасности без необходимого участия СБ, а это шло бы вразрез с новым стратегическим курсом этой организации. Для квалификации любой международной организации в качестве региональной необходимо лишь то, чтобы членами ее являлись государства определенного географического региона, а объектом деятельности — вопросы регионального сотрудничества. НАТО в полном объеме соответствует этим критериям, поэтому, несомненно, является региональной организаций и должна следовать положениям Устава ООН, регламентирующих соотнесение их компетенции с компетенцией СБ в сфере поддержания международного мира и безопасности. В этой проблеме есть еще и другая сторона: в соответствии с Уставом ООН СБ при осуществлении своих полномочий в сфере поддержания международного мира и безопасности имеет право прибегать только к помощи региональных соглашений и органов, поэтому в случае если НАТО не признает себя региональной организаций, она и не вправе участвовать в какой-либо деятельности, связанной с реализаций решений СБ, чем она в настоящее время активно занимается. В частности, в резолюции СБ 1031 (1996 г.) относительно реализации Дейтонских соглашений НАТО была прямо определена как региональная организации. Бутрос Гали в своем ежегодном докладе в 1996 г., говоря о Югославском урегулировании и выполнении санкций СБ на этой территории, заявил, что «важным элементом, способствовавшим успеху режима санкций, явилось тесное сотрудничество соответствующих региональных организаций и их вклад в наблюдение за его действием и обеспечение его соблюдения» [6]. Таким образом, только признанием себя в качестве региональной организации была, по сути, обоснована роль НАТО в мирном урегулировании Боснийского конфликта. Поскольку в настоящее время НАТО не признает себя региональной организацией — подобные поручения ей от СБ являются неправомерными, так как противоречат смыслу гл. VIII Устава ООН.

Из рассмотренных положений видно, что основной сегодняшней задачей НАТО является создание условий удобной и необходимой правовой основы для самостоятельной деятельности в сфере поддержания международного мира и безопасности. Помимо положений новой стратегической концепции, о реализации такой задачи также свидетельствует целый ряд заявлений ответственных должностных лиц стран Альянса. Еще до начала бомбардировок Югославии в октябре 1998 года пресс-секретарь министерства обороны США Кенет Бейкон с уверенностью заявлял: «Взгляды США всегда состояли в том, что НАТО имеет право действовать самостоятельно, — право и обязанность действовать самостоятельно в вопросах Европейской безопасности» [7].

Причиной такой направленности современной политики Альянса служит в первую очередь факт окончания «холодной войны», расформирование, противостоящего НАТО, социалистического блока, распад Советского Союза. Все задачи, которые стояли перед Альянсом во время «холодной войны», выполнены — необходимо двигаться дальше. Следующей целью выбрано глобальное регулирование как в Евроатлантическом регионе, так и во всем мире. Однако архитектура европейской и международной безопасности в правовом плане не претерпела тех изменений, которые произошли в военно-политической и в какой-то степени идеологической сфере. Основой существующего сегодня мирового правопорядка являются Ялтинские договоренности, выраженные в положениях Устава Организации Объединенных наций, основными из которых являются: принцип единогласия ПЧ, их несменный персональный состав, исключительность полномочий СБ в вопросах поддержания мира и безопасности и ряд других. Именно эти правовые установления сегодня являются основной преградой НАТО в рамках реализации ею своей новой стратегической задачи. Так, многими аналитиками уже после первых бомбовых ударов НАТО в Ираке отмечалось, что «после окончания холодной войны США явно стали тяготиться „анархизмом ялтинского мира“ — Советом Безопасности ООН, в котором страныпобедительницы во второй мировой войне обладают равными правами. В США вначале вполголоса, а затем открыто стали говорить о том, что СБ ООН не отражает реалии современного мира. И ситуация, когда Россия или Китай могут наложить вето на любое выгодное американцам решение, далее неприемлема» [8]. Альянсом взят курс на то, чтобы вопросы международной безопасности решал другой круг вовлеченных государств, чтобы постоянным членам СБ на смену пришли постоянные члены Североатлантического Совета.

Исключительно важно также и то, что на сегодня не только НАТО своей деятельностью в сфере поддержания мира и безопасности пытается подменять СБ, переосмыслить основы взаимодействия между региональными организациями и СБ, закрепленные Уставом ООН. На этот путь намеривается выйти и Европейский Союз. 8 декабря 2000 г. на совещании в Ницце страны Евросоюза подписали соглашение, по которому через несколько лет в ЕС должны быть созданы объединенные европейские силы быстрого реагирования. В группировку войдут 50−60 тысяч солдат, 300 боевых самолетов и 80 военных кораблей. Примечательно то, что принятие такого решения мировой общественностью было принято с озабоченностью в том, что создание таких новых сил идет вразрез с существованием НАТО и ролью этой организации на Европейском континенте. Относительно же исключительной компетенции СБ, а не НАТО или ЕС при проведении ОПМ, как во всем мире, так и в Европе, не было заявлено ни в одном из аналитических заявлений.

Министр иностранных дел России Игорь Иванов на 54-й сессии Генеральной Ассамблей ООН заявил: «С учетом ограниченности ресурсов всемирной организации в условиях высокого спроса на операции по поддержанию мира приоритетной отраслью становится взаимодействие и разделение труда с региональными структурами. Такое сотрудничество — и это принципиальный момент — должно выстраиваться в строгом соответствии и при полном соблюдении прерогатив Совета Безопасности». 9].

В действительности проблематика осуществления мероприятий по поддержанию мира и безопасности на региональном уровне заключается как в целом в развитии этого института, так и в строгом следовании положениям Устава ООН. Рассмотренные выше современные прецеденты осуществления «миротворческой» политики на региональном уровне без должного участия СБ недопустимы. Как ни странно существование проблем взаимодействия между СБ и региональными организациями является в том числе и следствием недостаточной правовой регламентации в этой сфере. Несомненно, в этом направлении ведется нормотворческая деятельность. 9 декабря 1994 г. на Генеральной Ассамблеи была принята Декларация о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или организациями в области поддержания международного мира и безопасности, в которой предусматривались, в частности, обмен информацией, консультации, поддержка со стороны ООН региональных усилий по поддержанию мира. Однако до сих пор нет четкого определения границ участия региональных организаций в миротворческих действиях ответов на вопросы, могут ли участвовать региональные организации в операциях по принуждению к миру, в том числе с использованием вооруженных сил, какие именно региональные структуры могут быть использованы СБ на основании гл. VII Устава ООН в различных регионах, и т. д. Все эти вопросы должны, несомненно, иметь однозначный ответ в соответствии с международным правом. В частности использование организаций сугубо военного характера (например, НАТО) не может быть допустимым, так как в соответствии со смыслом гл. VII, в частности, в соответствии с п. 2 ст. 52, помощь региональных организаций должна заключаться исключительно в рамках мирного разрешения международных споров. Положения п. 1. ст. 53 относительно использования региональных соглашений и органов для принудительных действий также несомненно касаются только репрессалий мирного характера, так как в противном случае это бы противоречило главе VI Устава, где за членами организации закреплена лишь обязанность предоставить СБ необходимые военные контингенты — управление же этими контингентами должно осуществляться сугубо и непосредственно СБ совместно с ВШК, а не самими этими государствами и тем более их организациями.

Таким образом, на основании положений Устава ООН можно сделать заключение о недопустимости участия региональных организаций в операциях по принуждению к миру и необходимости исключения сугубо военных региональных организаций из состава допустимых к участию в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности. Более того, в дальнейшем, вероятно, должен быть определен четкий перечень организаций, привлечение которых к миротворческому процессу возможно, и в каком именно регионе. Было бы целесообразнее и гораздо эффективнее, если бы эти функции были закреплены лишь за одной организацией в каждом определенном регионе, причем такая организация должна получить подтверждение от стран этого региона на осуществление подобных операций только в этом регионе. Так, в Европе партнером ООН в миротворчестве, несомненно, должна стать исключительно ОБСЕ[10]. Такие уполномоченные организации должны стать основной опорой СБ в деле мира и играть важную роль не только при реализации решений СБ, но и на этапе их принятия. Такие организации должны получить право обращать внимание СБ на определенные потенциальные конфликты в их регионах. Так, к примеру, если бы не НАТО было основным действующим лицом в процессе разрешения кризиса в Косово, а заранее определенная Югославией организация, к примеру ОБСЕ, или даже СНГ, введение миротворцев в край на вряд ли сопровождалось бы бомбардировками. Обеспечить же привлечение именно уполномоченных региональных организаций в миротворческий процесс в определенном регионе и остановить прецеденты грубейшего нарушения международного права, в первую очередь норм jus cogenes со стороны стран НАТО, было бы возможно за счет использования права «вето» ПЧ, например Россией, в случае, если к обеспечению международного мира и безопасности будут привлекаться иные региональные организации.