Современная внешняя политика США на Южном Кавказе

Современная внешняя политика США на Южном Кавказе

После распада СССР, последующей нестабильной политической ситуации, образовавшегося «геополитического вакуума» и начавшегося процесса государство-строительства на постсоветском пространстве, Южный Кавказ превратился в арену наиболее острого противостояния между ведущими мировыми и региональными державами, прежде всего США и Россией. В связи с тем, что стратегическая значимость региона как перекрестка военно-транспортных и энерготранзитных коммуникаций в эпоху постбиполярного мира возрастала, Южный Кавказ стал занимать особое место в общей системе внешнеполитических интересов США. В двустороннем формате проблемы Кавказа являются одним из наиболее сложных узлов российско-американских отношений.

Изучение современных направлений внешней политики США на Южном Кавказе особенно актуально в свете продолжающейся трансформации баланса сил в этом регионе, инициированном югоосетинским конфликтом в августе 2008 года. Отличительной особенностью американской политики является встраивание отдельных кавказских сюжетов в различные геополитические контексты.

Вовлечение государств постсоветского пространства в свою глобальную повестку началось Соединенными Штатами во время первой администрации Б. Клинтона в рамках «стратегии расширения» (enlargement strategy). Она подразумевала включение в сферу американского влияния стран Восточной Европы и бывшего СССР через расширение НАТО и существенное ограничение влияния России (и в перспективе Китая) на Кавказе и в Центральной Азии.

«Доктрина лидерства» 1990;х годов виделась наилучшим способом отстоять национальные интересы страны. В условиях, когда ни одно государство в мире не имело ни ресурсов, соизмеримых с американскими, ни политической воли выступать противовесом США на международной арене, американская элита стала относительно легко принимать решения об использовании военной силы в региональных конфликтах, роль которой ещё больше актуализировалось с приходом республиканской администрации и после терактов 11 сентября 2001 года.

Стратегии национальной безопасности США 2002 года, почти полное обновление всей системы стратегических и военно-политических документов, придавали вооруженным силам США концептуально новую роль — «способствовать продвижению демократии». «Доктрина превентивных действий», согласно Национальной военной (2004 г.) и Национальной оборонной (2005 г.) стратегиям, предполагала «обеспечение доступа к ключевым регионам и линиям коммуникации, укрепление союзов и партнерских связей», создание «многослойной обороны» (layered defense), где первая линия проходит «за пределами континентальной части США» и подразумевает совместные военные мероприятия с союзниками «для решения задач как можно ближе к источнику угрозы».

Несколько иной международный контекст второй половины 2000;х гг., заложил новые ориентиры Стратегии национальной безопасности США-2006, где наиболее эффективный способ её реализации виделся Соединенным Штатам не в изменении соотношения сил в мире (в свою пользу), а в изменении самой мировой конфигурации, посредством «демократизации», особенно в наиболее значимых для американских интересов регионах.

Провалы жестко-силового подхода, пошатнувшие международный имидж США, вынуждали администрацию Обамы обратиться к поиску более эффективных внешнеполитических инструментов. Однако, хотя Стратегия национальной безопасности США 2010 года исключает саму необходимость для Соединенных Штатов начинать военную операцию в одностороннем порядке и делает основную ставку на «вовлечение» государств (engagement strategy), прежде всего с тем, чтобы они больше разделяли с США груз международных проблем, она не отказывается от превентивного использования силы «как крайней меры».

Немалое влияние на определение основных векторов внешней политики страны оказывают лобби-группы, под которыми понимают усилия организованного интереса с целью изменения политики правительства (Дж. Миршаймер, С. Уолт) и экспертное сообщество.

Деятельность лобби-групп южнокавказских республик в США имеет свои особенности. Период наибольшей активности грузинских лобби приходиться на 2008;2010 годы, когда после югоосетинского конфликта государственные органы этой страны затратили более 4 млн долл. на продвижение официальной позиции Тбилиси по этно-территориальным конфликтам, членству в НАТО и необходимости продолжения выделения крупных финансовых средств по программам помощи Грузии.

Противостояние армяно-азербайджанских (турецких) лобби-групп отражается в борьбе за три основных вопроса: проблема Нагорного Карабаха, признание геноцида армян и распределение финансовой помощи. Детальный анализ этого процесса через призму «шести критериев успешного лоббирования» (А. Наунс) — количество и содержание требований на первоначальном этапе, долгосрочность присутствия лобби-группы в стране, уровень влияния на общественное мнение, оперативность поступления нужной информации лоббируемому лицу, способности мобилизовать ресурс диаспоры и возможности непрямого лоббирования — показывает, что значительный перевес по всем компонентам на стороне армянских лобби. Это во многом отражается на определенном расхождении позиций Конгресса и Белого Дома. Однако, в последние годы можно констатировать усиление азербайджанских лобби, активно поддерживаемых лобби-группами нефтяных компаний.

Значимое место в системе принятия внешнеполитических решений США занимают аналитические центры, реальное влияние которых на процесс формирования внешней политики Соединенных Штатов настолько значимо, что их зачастую называют «интеллектуальным эпицентром процесса политического планирования» и «четвертой ветвью власти» (Дж. МакГанн). Вместе с тем, их разработки не создаются исключительно в «интеллектуальном вакууме»: многие «мозговые тресты» финансируется крупными ТНК, нефтегазовыми компаниями и сотрудничают с различными лобби, что необходимо учитывать при оценке направления их исследований, объективности прогнозов и адекватности рекомендаций.

Распад Советского Союза обострил конфликтный потенциал Кавказского региона, превратив его в зону критической нестабильности: три из четырех de facto государств и шесть из восьми острых конфликтов постсоветского пространства возникли на его территории. Новый этап разработки энергоресурсов Каспия, открывающий дополнительные возможности развития энерготранзитных коммуникаций, в значительной мере повлиял на трансформацию геостратегической значимости «Большого Кавказа».

Необходимость закрепления позиций США на южном фланге бывшего СССР — одном из основных сегментов «второй зоны» глобальных интересов США (А. Богатуров) — на первоначальном этапе встраивалась в концепцию создания «открытых рынков» для американского бизнеса и обеспечения доступа к основным нефтегазовым месторождениям мира — базисным пунктом энергетической безопасности Соединенных Штатов.

Анализ их внешнеполитических инициатив позволяет сделать вывод о том, что интересы геополитического характера выступают более значимым резоном американской внешней политики на Южном Кавказе, чем экономические мотивы.

Хотя Соединенные Штаты по-прежнему выступают главным сторонником развития альтернативных энерготранзитных маршрутов, долевое участие американских компаний в Каспийских энергопроектах снижается. Так, американцы владеют 13,76% в управляющем трубопроводом Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД) консорциуме компаний, в то время как в 1994 году «контракт века» для разработки месторождений азербайджанской нефти предоставлял четырем компаниям из США почти 40%-ную долю участия.

Стратегическая значимость региона для Соединенных Штатов Америки возросла после терактов 11 сентября, когда глобальная антитеррористическая кампания США явилась основным полем их кооперации с закавказскими республиками. В этой связи американцы искали возможности развертывания структур мобильного военного базирования в Грузии и Азербайджане. Дальнейшая модификация американского интереса в регионе произошла с приходом к власти в январе 2004 года М. Саакашвили. «Революция роз» максимизировала преимущества существовавших военных договоренностей, открывала новые сферы кооперации и возможности наращивания военного потенциала США.

В настоящее время, роль Южного Кавказа, как важного евразийского коридора в системе глобальных императивов американской внешней политики, неуклонно растет: он является частью Северного военно-логистического маршрута, через который проходит до 30% американского военного и более 60% невоенного груза для операции в Афганистане.

Таким образом, основные цели США на Южном Кавказе имеют как собственно региональное измерение, так и глобальное. Первые включают проецирование собственного влияния в региональный «вакуум доминирующей силы» и формирование системы региональной безопасности при главенствующей роли США; сдерживание влияния России на характер и масштабы участия в региональных процессах; изоляцию Ирана; развитие возможностей для более масштабного военного присутствия и создания военных баз; контроль над транспортировкой углеводородных ресурсов Каспия и развитие альтернативных транзитных маршрутов; обеспечение выхода в Центральную Азию.

В глобальной проекции, установление контроля над Южным Кавказом позволит закрепиться в опорном пункте сдерживания трех значимых игроков — России, Ирана и Китая (а также Турции в случае её дистанцирования от США) и подготовить платформу для проецирования собственного влияния на мегарегион Большого Ближнего Востока.

Достижение этих целей Соединенные Штаты видят через реализацию следующих задач: создание пояса зависимости постсоветских государств от американской политической, экономической, военной, научно-технической и прочих видов помощи; интернационализацию региональных конфликтов (через расширение переговорных форматов и с привлечением международных миротворческих сил); наращивание кооперации с республиками, в частности по вопросам вступления в НАТО; усиление политической поддержки экономических проектов геостратегической значимости (БТД, Набукко и пр.), реализацию проекта «Единого Кавказа».

Ключевым инструментом американской внешней политики в регионе являются программы экономической и прочей помощи, основная часть которой поступает через принятый в 1992 году «Акт в поддержку свободы» (FREEDOM Support Act). Две республики Южного Кавказа (Грузия и Армения) входят в первую тройку стран-получателей американской экономической помощи на душу населения (после Израиля). Одним из основных механизмов в этой системе выступает Агентство США по международному развитию (USAID), которое выполняет важную функцию по формированию «гражданской мощи» Соединенных Штатов, а в республиках Южного Кавказа работает по линии около двадцати программ.

Многочисленные НПО и НКО способствуют реализации значимой задачи американской внешней политики — многостороннего вовлечения, подразумевающего диверсификацию контактов внутри каждой из республик. Наибольшую активность различные НПО проявляют в Грузии, где ведущую роль играет Открытое общество/Фонд Сороса, ежегодно выделяющее крупнейшую для некоммерческих структур финансовую помощь: Грузии — 60 млн долл., Азербайджану — 36 млн долл., Армении — 24 млн. долл (2009 г.).

Разветвленная сеть обменных программ — прежде всего для представителей гражданских групп и молодежи — представляется эффективным инструментом американской стратегии, рассчитанным на долгосрочную перспективу. Программы предполагают формирование лояльных и политически-активных групп, которые следует удерживать в орбите собственного влияния и которые, в свою очередь, должны впоследствии выступать ведущей силой в вопросах продвижения демократии — действенный рычаг давления на правительства этих стран.

Вхождение в переговорную группу по Нагорному Карабаху институциализировало заинтересованность Соединенных Штатов в участии в этом процессе. Более ограниченные возможности прямого участия в абхазском и югоосетинском конфликтах приводят США к поиску иных форматов — прежде всего через европейских партнеров. Обращение к вопросу о геноциде в США имеет как внутриполитический «коньюктурный» резон (выборы в президенты или Конгресс), так и сохраняется как механизм влияния на Турцию. В этом отражается один из феноменов американской политики на Южном Кавказе: сочетание гуманистического и прагматического подходов.

Набор военно-политических инструментов США включает прямое двустороннее сотрудничество с республиками Южного Кавказа и кооперация по линии НАТО, выступающей как фактор «легитимации» американского присутствия в регионе. Двумя базисными программами сотрудничества трех республик с альянсом являются «Партнерство ради мира» и «План действий индивидуального партнерства», в то время как взаимодействие блока с республиками проходит по пяти основным направлениям: сотрудничество в сфере безопасности; реформирование оборонного сектора государств; планирование гражданской обороны; в области науки и защиты окружающей среды; информационной сфере.

В рамках сотрудничества с НАТО Грузия не только декларирует, но и на практике подтверждает свою приверженность западным союзникам — она стала третьей страной по количеству военнослужащих в Ираке и первой (из расчета на душу населения среди всех участников коалиции) в Афганистане. В Армении и, с большей динамикой, в Азербайджане на данный момент формируется тенденция к постепенному вовлечению в натовскую военную структуру без непосредственного институционального оформления.

Значимым инструментом региональной военной политики США в рамках НАТО являются военно-морские учения — «Си-бриз» и «Каспийский страж». Мотивированные «борьбой с терроризмом и сепаратизмом», охраной «ключевой экономической зоны», через которую проходят нефтегазовые трубопроводы, они обеспечивают определенное присутствие ВМС США в черноморской и каспийской акваториях.

Инициированный в 2001 году проект «Виртуальный шелковый путь», связывающий Южный Кавказ и Центральную Азию, предполагает соединение штаб-квартиры альянса с компьютерными системами военных организаций региона. В современных условиях ведения войны (шестого поколения) оперативность дистанционных устройств в сочетании с компьютерными технологиями позволяют проводить всевозможные военные операции с большей эффективностью и экономией ресурсов. Это означает, что помимо нарастающей «конвенциональной» милитаризацией кавказского региона появляются качественно новые угрозы его безопасности.

В результате югоосетинского конфликта на Кавказе началась качественно новая перестановка сил, в то время как непростое состояние российско-американских отношений, вызванное бифуркацией американской политики (Т.А. Шаклеина), достигло низшей отметки за последние два десятилетия. Требования консервативных сил, выступающих за жесткий отпор российской политике в ближнем зарубежье, трансформировались администраций Б. Обамы в более гибкий подход. Параллельно с «перезагрузкой» отношений с Россией продолжается наращивание сотрудничества с республиками Южного Кавказа.

Грузия по-прежнему является центральным звеном кавказской политики США и рассматривается как «образец демократии на постсоветском пространстве», хотя критическая риторика в адрес действующего руководства этой страны с призывами оказывать большую поддержку оппозиции стала в Вашингтоне нередким явлением. Современная американская стратегии в Грузии включает пять основных сфер: послевоенная помощь (1,2 млрд долл.), Хартия о стратегическом партнерстве, ситуация вокруг Абхазии и Южной Осетии, развитие демократических институтов, двусторонняя комиссия и обновленный план по вступлению в НАТО — «Ежегодная национальная программа».

В отношении частично признанных республик действующая администрация США рекомендуют Грузии придерживаться стратегия «вовлечения без признания» (engagement without recognition) и модели «стратегического терпения» (strategic patience) как наилучшего пути по реинтеграции территорий. Последняя предполагает три принципиальных вектора: стать привлекательной (для воссоединения) территорией, через совершенствование собственной политической и экономической систем; интенсифицировать контакты между представителями гражданского общества, в том числе с участием американских НПО; развитие партнерских связей среднего и малого бизнеса. Эти инициативы должны способствовать «укреплению мер доверия между сторонами» и снижению «изоляции» двух республик, под которым понимают их сотрудничество с Россией.

США стремятся заручиться гарантиями неиспользования Россией силы в отношении Грузии, свертывания ракетных комплексов и снижения количества военной техники в Абхазии и Южной Осетии, с последующей заменой военного персонала на гражданский. Внутри самих США разногласия между Пентагоном и Госдепартаментом на предмет поставки Грузии тяжелого вооружения находятся в стадии проработки. На экспертном уровне инициируется продвижение новой интерпретации августовских событий как «непреднамеренной войны» (unintended war by all sides).

Значимым шагом, направленном на ослабление позиций России в данном регионе стала возрожденная идея (конца 1990;х гг.) создания «Единого Кавказа». Она позиционирует Грузию в качестве «выразителя воли всех кавказских народов» и различных националистических групп, критически настроенных к России. В данном контексте, это эффективный механизм, с помощью которого США имеют возможность оказывать давление на РФ не только на регионарном уровне с проекцией на её территорию, но и в международной политике.

Попытки Соединенных Штатов наладить отношения с Азербайджаном, в отношении которого, по мнению многих политиков и экспертов, действующая администрация первоначально допустила определенные просчеты, сочетается с традиционным поиском приемлемого баланса в отношениях США с Арменией.

Американские инициативы по Азербайджану, среди которых, строительство газопровода Набукко, потенциальное соглашение о стратегическом партнерстве, более содержательная повестка в рамках НАТО, снижение критики демократии в этой стране и повышения частоты контактов на высшем уровне, «балансируются» в Армении декларативными заявлениями о необходимости признании геноцида армян и рокировкой программ помощи (государственные расходы США на программы безопасности для Армении растут, для Азербайджана — снижаются).

Армяно-турецкое сближение рассматривается США, в том числе, как возможность отстранения от России Армении через открытие её границ, а многочисленные американские компании (в настоящее время их в Армении семьдесят) способствуют усилению экономического влияния США в этой стране и составляют серьезную конкуренцию российским фирмам.

Существующее понимание необходимости участия России в решении всего комплекса региональных проблем на Южном Кавказе в настоящее время на официальной политике США это не отражается, что подтверждает принятая 29 июня 2011 года Сенатом США резолюция «О поддержке суверенитета, независимости и территориальной целостности Грузии». Это не только акт поддержки закавказского союзника, но и фактор внутренней политики, где администрация Обамы, на фоне кризиса межпартийных отношений ищет возможности их консолидации путем проработки немногих консенсусных вопросов, среди которых тема Грузии.

Во внешнеполитической стратегии трех американских администраций на Южном Кавказе прослеживается преемственность политического курса с изменением тактических ориентиров и инструментов внешней политики.

Противоречия России и США на Южном Кавказе по-прежнему остаются за рамками «перезагрузки», хотя связь с этим процессом существует: её качество и скорость в немалой степени будут зависеть от развития двусторонних отношений в этой части Евразии уже в ближайшее время, поскольку повестка первого этапа «перезагрузки» во многом выработана. В свою очередь, общий контекст российско-американских отношений также будет оказывать влияние на политическую волю к компромиссу в этом регионе, что в немалой степени будет определять его политический климат. Ситуация осложняется тем, что как Россия, так и США считают Южный Кавказ зоной своих «исключительных» и «жизненно важных интересов» соответственно.

Для России характер вызовов и угроз безопасности данного региона неразрывно связан с внутренней политикой и национальной безопасностью страны, в то время как для США установление контроля над регионом — важная составляющая глобальной стратегии доминирования. На сегодняшний день влияние этого нерегионального игрока стало фактором, во многом определяющим геополитическую динамику в регионе.

В ситуации, когда на фоне острых межпартийных противоречий США обеспокоены другими более значимыми проблемами внутреннего и международного характера, Россия располагает определенным запасом времени по укреплению собственного влияния. Использование просчетов американской стратегии, игра на внутриведомственных противоречиях и на расхождении подходов США и европейских партнеров также может предоставить России больший внешнеполитический маневр.

Ставка на инерцию многолетних традиций совместного существования и сотрудничества с государствами Южного Кавказа в современных условиях недостаточна. Необходимы усиление роли России в решении региональных конфликтов, недопущение их интернационализации под руководством НАТО или специально созданных для этих целей структур при доминирующей роли США, а также совместные экономические и культурные проекты. Готовность нести издержки за лояльность элит и симпатии населения должна находить отражение в развитии и инвестировании в приобретенные российской стороной на территориях этих стран предприятия, в финансировании размещенных объектов военной инфраструктуры, рассмотрении возможности поставок энергоносителей на льготных условиях — то, что практикуется многими государствами, претендующими на региональное влияние.

Диверсификация контактов с представителями республик также позволит сделать политику России более гибкой, а работа с заинтересованными в укреплении связей с Россией национальными диаспорами и представителями бизнеса может способствовать укреплению позиций нашей страны во внутриполитической системе этих государств.