Кадровая политика и «метод процентной нормы» в политике коренизации государственного аппарата Казахстана в 1921-1926 годах

Кадровая политика и «метод процентной нормы» в политике коренизации государственного аппарата Казахстана в 1921;1926 годах

Н.К. Смагулов Осуществление кадровой политики в Казахстане в 1-й половине 20-х годов ХХ в. было неразрывно связано с решением территориального вопроса и определением границ Советского Казахстана. По времени этот период совпал периодом НЭПа в Казахстане и имел своим началом первое определение территориальных границ Казахстана в 1920;1922 годах, а своим концом — национально-территориальное размежевание Казахстана и Средней Азии в 1924;1925 годах.

Определение территориальных рамок автономных советских республик, как известно, требовало разграничения властных полномочий ряда партийных и государственных органов управления и власти, дислоцированных на этих территориях. Но, как правило, распространение властных полномочий этих органов являлось производной не только, и даже не столько, показателя числа проживающих на этих территориях этнических групп, сколько содержания внутреннего национального состава органов.

Аналогичные выводы можно сделать, опираясь на данные отчета Президиума КирЦИКа и Совнаркома, на которые в своем заключительном слове 6 октября 1921 г. ссылался председатель КирЦИ-Ка С.Мендешев. Выступление С. Мендешева, по существу, характеризовало и раскрывало многие стороны внутреннего содержания кадрового состава руководящих органов края.

На вопрос о том, «знает ли КирЦИК, что во вновь принятых губерниях, Акмолинской и Семипалатинской, не чувствуется влияния КирЦИКа ввиду того, что многие местные русские работники против присоединения этих губерний к Кирреспублике, почему они игнорируют все распоряжения КирЦИКа как в смысле проведения плановых работ краевого значения, так и смысле перемещения работников?», С. Мендешев ответил, на наш взгляд, несколько уклончиво, витиевато: «…Может быть наше влияние, КирЦИКа, чувствуется еще не в достаточной степени, это вполне возможно, потому что самый переход их (территорий) лишь закончился в июле месяце (1921 г.). Что касается этого уклона, о котором тут говорится, о колонизаторстве, что там наши распоряжения игнорируются, то, конечно, КирЦИК встает на такую позицию в соответствии с директивами федеральной власти и директивами Компартии. И, конечно, будут приняты соответствующие меры устранения этого явления».

Стоит отметить, что категоричности в ответах на поставленные вопросы у председателя Кир-ЦИКа нет: по всей видимости, это объяснялось занимаемой С. Мендешевым должностью, обязывавшей вести политику лавирования между федеральной властью, Компартией и, конечно, национальной интеллигенцией края.

С.Мендешев в своих ответах затронул проблемы, связанные с Омской и Оренбургской губерниями. Территориальный вопрос всегда определял содержание государственных органов управления, что не могло не сказаться на возникновении межнациональных противостояний в этих органах.

Член КирЦИКа Чеботарёв, работавший в Уральской губернии в качестве члена Губкома, Губис-полкома, Губпрофсовета, в своем докладе на имя Президиума КирЦИКа писал: «Киргизское население до сих пор почти не втянуто в Советское строительство и продолжает жить своей собственной жизнью, за исключением в лучшую сторону Джамбейтинского уезда, где это втягивание налаживается благодаря наличию там киргизских работников».

Другой представитель КирЦИКа Козелькевич, работавший в Акмолинской губернии, как член губисполкома, писал в КирЦИК: «Советская и партийная работа поставлена в высшей степени скверно. среди киргизского населения, несмотря на его большинство, определенной никакой работы не ведется.».

Не придерживался церемоний в своих прямолинейных высказываниях на предмет межнациональных отношений в государственных органах управления Смагул Садвокасов. В своем докладе Президиуму ВЦИК и ЦК РКП (б) член ВЦИК и делегат Кирреспублики на 9-й Всероссийский съезд Советов С. Садвокасов приводит следующие данные: «Не все благополучно обстоит и в области Советского строительства. Тот факт, что в Семипалатинской губернии в Губисполкоме из 25 человек находился 1 киргиз (и то отсутствовавший все время), тогда как население составляет более 80% в губернии; или Кустанайский губисполком из 25 человек имеет двух киргиз, тогда как киргизы больше половины в губернии; Кокчетавском уисполкоме из 15 три киргиза, а кирнаселение составляет 50%, или скажем, исключение в Букеевской губернии из партии поголовно всех киргиз, тогда как губерния состоит исключительно из киргизского населения — эти факты говорят сами за себя. Работники из киргиз не привлекаются не потому, что их нет, а потому, что их привлечение нежелательно тем, кому это невыгодно». Выгода в привлечении коренного населения к управлению краем, впрочем как и ее отсутствие, являлись результатом желаний ставленников Центра находиться у власти в крае и их стремлений ликвидировать конкурентноспособную национальную интеллигенцию из государственных органов управления, нередко заведомо принижая достоинства последней.

Левитин, член ВЦИК, бывший председатель Семипалатинского Губисполкома, позднее секретарь Семгубисполкома, во время разговора по прямому проводу из Семипалатинска с председателем КЦИКа С. Мендешевым, находящимся в Омске, говорил: «Во всей губернии нет ни одного киргиза, могущего вести работу. Все они индифферентны, консервативны и т. д.».

С.Садвокасов словам Левитина дал однозначную оценку: «По-своему, по колонизаторскому, он был совершенно прав, ибо только при такой постановке вопроса можно оправдать те творившиеся и продолжающиеся твориться беззакония Сибирских колонизаторов на территории Киргизской рес-публики».

Реакция С. Садвокасова вполне объяснима и оправданна: решение национального вопроса тесно переплеталось с необходимостью решения Центром на окраинах вопроса классовых взаимоотношений и, что не менее важно, попытка решения большевиками этих вопросов осложнялась острой необходимостью решения территориальной проблемы. Так, в своем выступлении на І-й Всекиргизской партконференции РКП (б) в Оренбурге в 1921 г. Здобнов довольно четко прояснил мотивы большевиков в решении этих вопросов: «Когда мы возвращаемся к главному вопросу, на кого мы должны опереться. я говорю, мы должны опереться на пролетариат. Мне не важно, русский, немецкий, киргизский, но пролетариат и его ячейки на местах. К этим ячейкам мы должны подтягивать остальные трудовые элементы. Мы не должны допустить, чтобы опора была другая, а Оббюро ставит себе в заслугу привлечение других слоёв, в частности, интеллигенцию, которая влияет на наших коммунистов. КирЦИК, в частности, Букейханов, старший по вопросу об административном делении, который грозил отгородить Оренбург Китайской стеной от Киргизских степей».

Острая проблема подчинения или отторжения территорий Оренбургской и Омской губерний, распространение властных полномочий КЦИК на территории Акмолинской и Семипалатинской губерний сталкивались с проблемой подмены «национального вопроса», точнее, его решения, через постановку вопроса классового антагонизма.

С.Садвокасов впоследствии резюмировал: «Часто работа хромает потому, что у многих товарищей существует сумбур в голове в понимании ими национального вопроса. Теоретически этот сумбур выражается в демагогической агитации, что для них существуют только трудящиеся, а не русский, киргиз и т. д., практически выявляется в различных тормозах, делаемых сознательно или ин-стинктивно».

Поэтому при рассмотрении вопроса комплектования состава руководящих партийных организаций Казахстана и его государственных органов управления перед Президиумом ВЦИК, Центральным Комитетом Партии или Советом Народных Комиссаров вставала проблема «пограничного» состояния национального и классового вопросов, состоящая в следующем:

• · во-первых, умелое комплектование кадрового состава органов не должно было позволить руководящему звену этих органов решать проблему межнациональных отношений с позиций «великодержавного шовинизма или местного национализма»;
• · во-вторых, расстановка кадров с учетом социальной (заведомо обозначенной как классовая) их принадлежности не должна была допустить возможность столкновений работников на почве так называемых идейных расхождений.

Наиболее приемлемые варианты укомплектования состава органов управления и власти национальными кадрами зависели не только от дислоцирования органов в крае и его прямой зависимости от этнического большинства в районе дислоцирования, но и от принципиально важного момента — расположения административного центра КАССР и степени влияния Москвы на Казахский Центр.

Подобные обстоятельства послужили причиной обращения С. Садвокасова в декабре 1921 г. в Президиум ВЦИК и ЦК РКП (б) с предложениями:

• — «1) необходимо обращение от имени ВЦИК ко всем ответственным работникам в Киргизии с требованием приступить к практической деловой работе, ибо этой работы до сего времени не было;
• — 2) оздоровить местный аппарат советской власти, для чего, в свою очередь, необходимо оздоровить Киргизский Центр — Оренбург. Для этого необходимо поставить во главе Краевой партийной организации человека, пользующегося полным доверием Центра и сумевшего наладить дело на месте. Такого человека в Оренбурге нет. Его нужно командировать из Москвы;
• — 3) необходимо отозвать из Киргизской республики всех колонизаторов, мешающих работать. В первую голову отозвать Оренбургских колонизаторов;
• — 4) перевести Киргизский Центр из Оренбурга в другой город».

Обращение в ЦК РКП (б) и ВЦИК носило латентный подтекст: представленные С. Садвокасовым пункты предложения свидетельствовали о сложившейся на период 1921 г. напряженной обстановке в партийных и государственных органах Оренбургской губернии и собственно Оренбурга.

Всяческое игнорирование Оренбургом национального вопроса при построении партийной организации края могло отрицательно сказаться на работе партийных органов всего Казахстана. Подтверждением подобных (данных) предположений могут быть слова Е. Ярославского — ярого сторонника центризма как во времена В. И. Ленина, так и при руководстве И. В. Сталина. В своем выступлении на 1-й Всекиргизской конференции РКП (б) в 1921 г. Е. Ярославский отметил: «…состав этой конференции показывает, что товарищи, работающие в крае, недостаточно ценят необходимость привлечения к работе именно тех, кто до сих пор считал себя угнетенной национальностью. Могу сказать, что в крае еще мало киргиз коммунистов, старых опытных работников. Даже при этих условиях следовало бы привлечь товарищей киргиз, тем более что каждая организация могла послать кого-нибудь с совещательным голосом. Среди немногих женщин, присутствующих на конференции, я не вижу ни одной киргизской женщины, а между тем выступление хотя бы одной киргизской коммунистки на совещании имело бы очень большое значение».

Критические замечания Е. Ярославского по поводу привлечения национальных работников к советскому строительству можно расценивать по-разному, неоднозначно: с одной стороны, как констатацию печальных фактов в проведении национальной политики в крае с точки зрения «внутрипартийной демократии»; с другой — как дань «приверженности демократическому централизму» Москвы в проведении национальной политики.

Возможность убедиться в искренности высказанных Е. Ярославским сожалений или негодований представляется занятием тщетным, поскольку даже состав партийной конференции не отличался большим числом национальных представителей.

Возникает вопрос — где же искать исток кризиса и противоречий в решении национального вопроса начала 20-х годов при проведении кадровой политики?

Л. Д. Троцкий в письме, посланном под грифом «секретно» в Политбюро ЦК РКП (б) напишет: «. Мы наблюдаем все более прогрессирующее, уже почти ничем не прикрытое разделение партии на секретарскую иерархию и мирян, на профессиональных партийных функционеров, подбираемых сверху, и прочую партийную массу, не участвующую в общественной жизни. В наше время не партия, не широкие ее массы выдвигают и выбирают губкомы и ЦК РКП. Наоборот, секретарская иерархия партии подбирает состав конференций и съездов, которые все в большей степени становятся распорядительными совещаниями этой иерархии». полномочие государственный партийный казахстан Как в данном контексте можно расценивать приведенные выше слова Е. Ярославского, если Л. Д. Троцкий и его ближайшее окружение во вторую половину 20-х годов подвергнутся гонению и репрессиям со стороны ведомства самого Е. Ярославского, судить трудно. Но становится ясным, что причины создавшейся кризисной ситуации в партийной организации Казахстана обнаруживают себя в ее руководящей структуре.

Л. Д. Троцкий, в том же письме в Политбюро, отмечает: «Режим, установившийся внутри партии, совершенно нестерпим. Создавшееся положение объясняется тем, что объективно сложившийся после X съезда режим фракционной диктатуры внутри партии пережил сам себя. Многие из нас сознательно пошли на непротивление такому режиму. Поворот 1921 года, а затем болезнь тов. Ленина требовали, по мнению некоторых из нас, в качестве временной диктатуры внутри партии. Другие товарищи относились к ней скептически или отрицательно. Он стал поворачиваться своей оборотной стороной».

Сам режим фракционной диктатуры внутри партии на начало 1920;х годов явился причиной зарождения различного рода «групповщин, склок, непартийного поведения, внутрипартийных блоков» в среде работников государственного аппарата управления и власти.

Предмет фракционной и группировочной борьбы, тематика взаимоотношений работников органов государственного управления и партийных организаций северных областей Казахстана, построение большевиками политики перемещений, смещений, подбора и подготовки кадров в этих органах имеют свое продолжение в контексте решения проблем южных рубежей Казахстана и дальнейшего перераспределения функций партийных и государственных органов территории южных областей.

Нельзя сказать, что специфика взаимоотношений работников и политика Центра в отношении них сильно расходились с тем, что наблюдалось на Юге Казахстана. Межнациональные трения, идеологические прения, методы и принципы работы с кадрами в органах находили свое отражение и на смежных территориях Казахстана и Туркестана. Но все же своя специфика была.

В отличие от государственных органов Северного Казахстана, где территориальные рамки обозначались «щедростью» патерналистской Москвы и перманентным соперничеством государственных институтов власти (Казревкома, Сибревкома, КЦИК, СНК и мн. др.), в госаппарате Южного Казахстана с соседствующим Туркестаном были более благоприятные внутриполитические, межнациональные, межсоциальные и межклассовые отношения работников.

Органы государственного управления Туркестана, представлявшего собой в начале 20-х годов конгломерат тюркских этносов (каракалпаков, киргизов, узбеков, туркмен, казахов, уйгур и т. д.), во взаимоотношениях с государственными органами управления и власти Казахстана, как правило, не прибегали к созданию конфликтных ситуаций с целью разграничения полномочий и четкой фиксации территориальных рамок. И только центральные органы России с позиций патернализма вели политику «сближения наций» при решении «ленинского национального вопроса», опираясь на принцип «разделяй и властвуй», тем самым, порождая в среде самих тюркских коммунистов всевозможные фракции, группировки, блоки и т. д.

В начале 1920;х годов большевистские органы Туркестана выстраивали свою национальную политику и успешно решали «ленинский национальный вопрос», исходя из пропорционального соотношения национальных кадров в органах госуправления и значительного большинства той этнической группы населения, к которой принадлежали данные работники. Это позволяло положительно решать наболевшие вопросы в сфере экономики, успешнее проводить агитационно-пропагандистскую работу в среде тюркоязычных этносов. Подобное проведение национализации (коренизации) госаппарата в дальнейшем (1920;1926 гг.) будет именоваться «методом процентной нормы», «когда каждому учреждению в его штате устанавливался обязательный процент казахских работников».

Если говорить в отношении казахстанских государственных органов. в связи с чем исследователь Л. К. Шотбакова отмечает: «Должности, на которые должны были назначать казахских работников., не оговаривались. Более успешно в эти годы были обеспечены национальными кадрами руководящие и обслуживающие должности, менее — среднее звено. Объяснялось это тем, что средства оседали в вышестоящих организациях и не доходили на места"13.

Наибольшее количество казахских работников в эти годы было привлечено к работе в структуре советов в Адаевском уезде — 95%, в Букеевской губернии — 90%. В уездных аппаратах остальных губерний представительство казахских работников колебалось от 25 до 40%. Самый низкий процент был по Кокчетавскому уезду — 8% (38 человек из 477 всех работников, из них 12 человек работали конюхами, сторожами и т. д.). На губернском уровне самое высокое представительство было в Буке-евской губернии — 60%, в остальных — от 10 до 15%. Краевые органы были коренизированы к 1925 г. на 8,3%.

Апеллируя к приведенным данным коренизации структуры Советов Казахстана, можно с полной уверенностью сказать, что показатели национализации не всегда соответствовали «методу процентной нормы», а зачастую являлись результатом месторасположения советского органа на территории Казахстана.

Принципы и методы комплектации национальными кадрами высших органов государственного управления и власти Казахстана (ЦИК, СНК, Наркоматы) не сильно отличались от принципов и методов комплектации структуры Советов. «Метод процентной нормы» в 1920;1925/26 годах более успешно обеспечивал национальными кадрами руководящие и обслуживающие должности, менее всего — среднее звено.

Весьма показательны данные о количестве казахских работников в центральных государственных органах Казахстана на 1923 г.:

• · ответственные работники — 6013 человек;
• · технические работники — 218 человек;
• · рабочие и обслуживающий персонал — 1119 человек;
• · специалисты — 779 человек.

В этом были свои «плюсы», но доминировали «минусы»: состав руководителей, имевших возможность принимать решения, отличавшиеся от решений Центра, был малочисленным, а обслуживающий персонал, даже при его численном превосходстве, не всегда имел возможность влиять на принимаемые решения. Влиятельным для госаппарата в принимаемых решениях представлялся кадровый состав среднего звена, но он меньше всего был насыщен национальными кадрами. И даже при таком положении вещей Центр стремился всячески мешать процессу коренизации госаппарата Казахстана.

Фактически, казахские кадры использовались не в полную силу, о чем говорится в докладе председателя КазЦИКа С. Мендешева «О результатах поездки по Акмолинской и Семипалатинской областям». На заседании Пленума РКП (б) 4 сентября 1923 г. С. Мендешев отметил, что в этих областях нет реальных результатов работы по привлечению казахов, все русские. С. Мендешев подверг критике методы, применяемые губернскими комитетами партии за их формальное и бюрократическое отношение к делу привлечения казахов в советское строительство.

И только по истечении определенного промежутка времени национальные кадры, заняв более устойчивое положение в госаппарате за счет своего численного доминирования и усовершенствования профессиональных навыков, могли влиять на работу государственного органа. Видимо, для Москвы это послужило главной причиной постепенного перехода в 1925/26 годах от «метода процентной нормы» в политике коренизации к методам «функциональной коренизации» в 1927 г. «Процентная норма» коренизации, не представлявшая собой угрозу отрыва органов Казахстана и Туркестана от руководящих органов Центра в 1920/21 годах, уже к середине 20-х годов для Центра стала «камнем преткновения» при проведении своей директивной документации.

Становление государственных органов власти и управления Казахстана и Туркестана, окончательная регламентация их полномочий могли быть восприняты казахстанскими и туркестанскими национал-коммунистами только с позиций толерантности во взаимоотношениях и взаимном сотрудничестве.

К примеру, тот или иной отдел Туркестанского ЦИКа занимался подбором национальных кадров, исходя из необходимости обеспечения слаженной работы органа на окраине. Слаженной работе ТурЦИКа способствовал и его Киргизский отдел. 18 января 1921 г. Киргизский отдел при ТурЦИКе издал приказ за № 12, в котором он оповещает советские учреждения «о срочном предоставлении сведений о состоящих у них на службе лицах киргизского происхождения в Киротдел, которому принадлежит право окончательного распределения их по учреждениям, по мере действительной потреб-ности».

Работники киргизского отдела ТурЦИКа, основываясь на этнических критериях подбора и расстановки кадров в органах государственного управления, тем самым способствовали ликвидации всякого непонимания и недооценки госорганами специфики социально-экономического и политического развития края, исключали разобщенность между коренным населением и представителями госаппарата.

Примечательная особенность работников Туркестана на начало 20-х годов, в сравнении с работниками политико-управленческих органов Казахстана — относительно независимое положение от Центра — Москвы. Причиной этому служило много факторов: 1) сравнительная удаленность административного центра — Ташкента от Москвы; 2) собственное видение решений «ленинского национального вопроса»; 3) лавирование между влиянием Англии и большевистской России (гипотетически); 4) определение собственных отношений к старорежимным работникам Имперской России.

Последний фактор достаточно ярко демонстрирует обособленность Туркестана от России: политика органов и ведомств Туркестана в отношении старослужащих кадров представляется индифферентной от политики Кремля.

Будучи полномочным представителем от ВЧК в Туркестанской Республике, Я. Х. Петерс 15 февраля 1921 г. издает приказ за № 15 следующего содержания: «Довожу до сведения всех административных органов и граждан, что все бывшие полицейские и жандармы, высланные из пределов Туркестанской республики, не правомочны на возвращение в Туркестан, хотя были командированы обратно одним из государственных учреждений РСФСР. Возвращение и местопребывание таковых в Туркестане приобретает законность лишь с санкции органов Туркестанской власти. Поэтому предлагаю всем возвратившимся полицейским и жандармским служащим явиться в Турчека на предмет регистрации. Укрывающиеся и виновные в укрывательстве за неисполнение сего приказа будут привлекаться к самой суровой ответственности».

Так как Я. Х. Петерс являлся полномочным представителем ВЧК, он не мог не считаться с мнением автохтонного населения и определенным влиянием своих сослуживцев — национал-коммунистов. Стоит признать, что отрицательное отношение к имперским чиновникам со стороны руководящих лиц Туркестанских органов довольно часто влекло за собой необоснованные репрессии в отношении русскоязычного населения. Порой, как отмечает исследователь В. Л. Генис, «стремясь ликвидировать одну историческую несправедливость (в отношении „угнетенных национальностей“ российских окраин), в реальности местные работники творили другую, не меньшую, ибо в своем большинстве подходили к реформе исключительно под агитационным углом зрения, придерживаясь твердого убеждения, что в интересах привлечения на свою сторону коренного населения требуется, прежде всего, наказать всех его обидчиков».

Можно предположить, что защита «угнетенных национальностей окраин Российской империи» от имперских старослужащих с позиции силы ставила своей целью создание конфликтной ситуации на национальной почве как в среде местного населения, так и в среде кадрового состава государственных органов. Это служило хорошим поводом обличить национальные кадры в национализме для последующей их ликвидации. Данный период связан с функциональной коренизацией госаппарата Казахстана и Туркестана (1927;1932 гг.).

• 1. Из заключительного слова председателя КирЦИКа С. Мендешева по отчетам Президиума КирЦИКа и Совнаркома от 6 октября 1921 г. // Вехи консолидации. Из опыта партийных организаций Казахстана в решении национального вопроса в 1917;1927 гг. (К 70-летию Компартии Казахстана): Сб. док. — Алма-Ата: Казахстан, 1990. — 232 с. — С. 60−62.
• 2. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. Л. 3, 4.
• 3. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. — Л. 4.
• 4. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. — Л. 5.
• 5. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. — Л. 11.
• 6. Там же.
• 7. АП РК. — Ф. 139. — Оп. 1. — Д. 1. — Л. 51.
• 8. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. — Л. 12.
• 9. АП РК. — Ф. 140. — Оп. 1. — Д. 121. — Л. 14.
• 10. АП РК. — Ф. 139. — Оп. 1. — Д. 1. — Л. 17.
• 11. Архив Троцкого. Коммунистическая партия в СССР (1923;1927 гг.) / Сост. Ю.Фельштинский. — Т. 1. — М.: Терра, 1990. — 256 с. — С. 84.
• 12. Там же. — С. 84.
• 13. Шотбакова Л. К. Формирование национальных кадров в структуре Советов в Казахстане в 20−30-е гг. ХХ в. // Вестн. КазГУ, 2000 — № 2 — С. 66.
• 14. Там же. — С. 67.
• 15. Данные представлены: Кульшанова А. А. Документы Центрального государственного архива Республики Казахстан и Архива Президента Республики Казахстан по политике коренизации в Казахстане (1920;1936 гг.) как исторический источник: Дис. … канд. ист. наук. — Алматы: КазГУ, 1999. — 144с. — С. 76.
• 16. Там же. — С. 75.
• 17. Сборник декретов и распоряжений правительства Туркестанской Республики (за февраль 1921 г.). — Ташкент: Госиздат Туркестанской Республики, 1921. — 67 с. — С. 3.
• 18. Известия Турцика. — № 42. — 1921 — 24 февр. — С. 63.
• 19. Генис В. Л. Депортация русских из Туркестана в 1921 году («Дело Сафарова») // Вопросы истории. — 1998 — № 1. —С. 46