Совершенствование методики определения системы платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии

Экономические реформы в сфере водообеспечения в агропромышленном комплексе существенно отстают от процессов реформирования экономики страны. В этой сфере не нашли широкого применения экономические методы регулирования рациональным водопользованием. Вопрос о платном водопользовании в сельском хозяйстве не решен по сей день, несмотря на то, что платежи за пользование природными ресурсами, включая водные, занимают центральное место в экономическом механизме природопользования. К тому же содержание и развитие межхозяйственных мелиоративных систем осуществляется за счет бюджетного финансирования, уровень которого недостаточен для нормального их функционирования. Низкий уровень финансирования со стороны государства привел к ослаблению службы эксплуатации мелиоративных систем, ухудшению их технического состояния. В аварийном состоянии находятся многие гидротехнические сооружения, насосные станции, каналы, трубопроводы. Оросительные системы имеют крайне низкое оснащение средствами водоучета, По данным института РосНИИПМ оснащенность оросительных систем средствами водоучета составляет 28% от требуемого. С целью повышения эффективности использования водных ресурсов требуется оснащение оросительных систем средствами водоучета до нормативного уровня в 35…40 регионах России [73]. Низкое техническое состояние мелиоративных систем обусловлено резким сокращением с начала 1990;х годов бюджетного финансирования на эксплуатацию и содержание мелиоративных и водохозяйственных объектов, что ведет к сверхнормативному водопотреблению, росту энергозатрат и негативно сказывается не только на мелиоративном состоянии земель, но и на состоянии основных компонентов природной среды (см. раздел 1.1).

Все это свидетельствует о необходимости разработки современных механизмов привлечения внебюджетных источников финансирования водохозяйственной и мелиоративной деятельности в АПК. Нам представляется, что плата за использование водных ресурсов (наряду с развитием механизма субсидирования процентных ставок по банковским кредитам, лизинга, водосервисных компаний и экологического страхования, совершенствованием амортизационной и налоговой политикой и других технологий) должна стать одним из основных источников финансирования указанной выше деятельности.

Надо сказать, что вопрос об установлении экономических взаимоотношений между управлениями оросительных систем (УОС) и производителями сельскохозяйственной продукции (сельскохозяйственными предприятиями) ставился неоднократно. Организация финансовых отношений между участниками носила, как правило, экспериментальный характер и была направлена на выработку наиболее эффективных форм и способов ведения платного водопользования. Не останавливаясь на опыте взимания платы за воду в сельском хозяйстве в бывшем СССР (как было отмечено ранее, в России плата за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии отсутствует), он подробно изложен в работах [41, 48, 140], отметим, что результаты экспериментов подтвердили целесообразность введения платного водопользования для сельскохозяйственных предприятий, которая заключалась в: снижении водопотребления сельскохозяйственных культур; сокращении текущих затрат на содержание и эксплуатацию оросительных систем; росте производительности труда работников; повышении урожайности сельскохозяйственных культур; улучшении мелиоративного состояния земель и, в конечном итоге, повышении экономической эффективности орошения земель. Например: в период платного водопользования (1940;1956 гг.) на Кубанской оросительной системе оросительная норма культур снизилась с 25…30 тыс. м/га до 15…18 тыс. м/га (после отмены платы за воду — увеличилась с 18 до 23 тыс. м/га); на Терско-Кумском канале (1968;1981 гг.) произошло снижение средневзвешенной оросительной нормы на 28%, себестоимости одного кубометра подаваемой воды на 27,3%, повышение рентабельности водохозяйственного производства до 15,7%, производительность труда работников канала возросла более чем в 3 раза; на системах Узбекской ССР (1951;1955 гг.) водоподача снизилась с 18,2 до 9,4 тыс. м/га, урожайность хлопка сырца возросла 30% и т. д. [56, 78].

Однако из-за непродуманности ряда положений, регулирующих финансовые отношения между участниками эксперимента, несоблюдение нормативов, отсутствия гибкости при пересмотре тарифов на воду и материальной заинтересованности в звеньях цепи «собственник водных ресурсов — управление эксплуатации магистральных каналов — управление оросительных систем — сельскохозяйственное предприятия» большинство экспериментов прекращалось. Негативную роль в решении этого вопроса сыграл и распад СССР (начатый в 1989 году эксперимент по переводу сельскохозяйственных предприятий на платное водопользование так и не был завершен).

В отличие от нашей страны принцип платности водопользования в сельском хозяйстве получил признание и широко применяется во многих странах мира, где за счет средств, взимаемых в виде платы за воду, покрываются полностью или частично затраты на строительство и эксплуатацию водохозяйственных систем. При этом необходимо отметить, что система платежей и механизм их взимания в зарубежных странах различны и зависят от многих факторов. Так, например, в Японии, Южной Корее, Индии, Италии, Малайзии, Индонезии, Австралии, Пакистане, Нигерии, Неаполе, Лаосе, Зимбабве, Вьетнаме и на Филиппинах взимают водный сбор, размер которого зависит от площади орошаемых земель и /или доходности сельскохозяйственных культур (в Италии средний размер платы за 1 м воды, поданной на орошение люцерны, на 34% ниже, чем при поливе кукурузы) и не связан с объемом водоподачи [19, 41, 48, 117, 160, 173, 179, 180]. В Таиланде производители сельскохозяйственной продукции отчисляют 6,2% стоимости собранного урожая на покрытие затрат по обслуживанию водохозяйственных систем. Водный сбор в этих странах направлен на полную (Южная Корея) или частичную компенсацию затрат по эксплуатации и техническому обслуживанию межхозяйственной части оросительных систем (в Японии фермеры оплачивают до 60% расходов, на Филиппинах — до 17%; в Малайзии — до 50%, в Италии — не более 20% и т. д.), дефицит финансовых средств покрывается из госбюджета. Конечно, при такой системе оплаты за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии фермеры имеют мало стимулов к водосбережению. Из азиатских стран только в Китае размер оплаты за воду увязан с объемом используемых водных ресурсов в орошаемом земледелии, хотя многие ученые признают необходимость увязки размера водного сбора с объемом водоподачи с целью обеспечения максимальной эффективности использования водных ресурсов.

В других странах мира (США, Франция, Мексика, Канада, Германия, Болгария, Венгрия и др.) используется двухставочная система оплаты за воду в орошаемом земледелии, состоящая из постоянной и переменной ставок [41, 48, 61, 117, 136, 169, 172, 174]. В основу постоянной ставки положены только те затраты по эксплуатации межхозяйственной части оросительных систем, размер которых не зависит от объема потребляемых водных ресурсов. Переменная ставка возмещает ту часть затрат по эксплуатации и техническому обслуживанию межхозяйственной части оросительных систем, размер которой зависит от объема подаваемой воды производителям сельскохозяйственной продукции.

Такая структура ценообразования услуг дает возможность поставщикам водных ресурсов иметь достаточный объем финансовых ресурсов для содержания и эксплуатации межхозяйственной части оросительных систем и стимулировать потребителей к водосбережению.

Основными факторами, влияющими на размер платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии, являются: состояние ирригационной и водохозяйственной инфраструктуры; наличие и доступность воды, ее качество; доходность сельскохозяйственных культур. Немаловажную роль при определении системы платежей за воду играют приоритеты национальной политики в разных странах. Как и в странах Азии, система платежей здесь направлена на полное или частичное (например, дотации из бюджета по регионам США колеблются от 36 до 97% [61]) возмещение затрат на водообеспечение (строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание межхозяйственной части оросительных систем), а в отдельных случаях и на получение нормы прибыли (на западе США). Наряду с системой платного водопользования широкое распространение получила система квотирования, когда за превышение установленных лимитов водопотребления устанавливаются штрафные санкции.

Результаты анализа отечественного и зарубежного опыта взимания платы за использование водных ресурсов в сельском хозяйстве свидетельствует о следующем:

система платного водопользования в сельском хозяйстве является эффективным средством обеспечения рационального использования водных и других видов ресурсов;

в основу определения платы за воду положен принцип возмещения затрат на строительство, эксплуатацию и техническое обслуживание оросительных систем;

развитие платного водопользования происходит при финансовой поддержке государства. Практически во всех странах мира производители сельскохозяйственной продукции с помощью платы за воду покрывают лишь часть затрат по эксплуатации и техническому обслуживанию межхозяйственной части оросительных систем, а оставшаяся часть расходов водохозяйственных организаций финансируется за счет средств государства. Переход к возмещению полной стоимости затрат является постепенным и основывается на возможности производителя сельскохозяйственной продукции платить за воду, то есть размер платы за воду зависит от рентабельности производства сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях.

Введение

платного водопользования в орошаемом земледелии невозможно без создания соответствующей нормативно-методической базы, составной частью которой является методика обоснования нормативов платежей за воду.

Результаты анализа существующих методов определения нормативов платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии показали [15, 19, 28, 41, 48, 78, 74, 76, 140 и др.], что они не учитывают финансового положения сельскохозяйственных предприятий (водопотребителей) и ориентированы на использование оросительных норм, которые определяются исходя из полного удовлетворения требований растений к водному режиму корнеобитаемого слоя почвы, что ведет к изменению основных компонентов природной среды (как было показано ранее), или учета только экологических факторов, а экономические факторы при этом не рассматриваются. Все это свидетельствует о том, что существующие методы определения платежей за воду не отвечают принципам устойчивого развития и природообустройства и требуют дальнейшего совершенствования.

В связи с этим нами усовершенствована методика определения нормативов платы за воду с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта работы водохозяйственных организаций и сельскохозяйственных предприятий в условиях платного водопользования и тех недостатков, которые были отмечены выше. Ниже приведены основные положения данной методики.

Учет региональных и климатических аспектов при обосновании лимитов водопользования (оросительных норм) в сельском хозяйстве свидетельствует о том, что глубокая дифференциация нормативов платежей за воду в сельском хозяйстве является неизбежной. Причем, такая дифференциация должна отразить не только региональный, отраслевой и климатический аспекты, но и учесть особенности оросительных систем и сельскохозяйственных предприятий, использующих воду для полива культур.

Отличительными особенностями оросительных систем является высокая фондоемкость основных фондов, преобладание пассивной части основных фондов в общей их стоимости и низкий технический уровень их состояния. Учет особенностей оросительных систем при переводе сельского хозяйства на платное водопользование негативно скажется на финансовом состоянии производителей сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях. К тому же, результаты исследований [60, 69, 80, 131, 143, 144] свидетельствуют о слабом финансовом состоянии (низкой платежеспособности) сельскохозяйственных предприятий, которые характеризуются следующими экономическими показателями: доля убыточных предприятий составляет 35,1% (в целом по экономике страны — 29,7%) от общего числа хозяйств; уровень рентабельности производства сельскохозяйственной продукции — 9,5% (12,3%); резкое сокращение инвестиций со стороны государства — доля государственных капитальных вложений в сельское хозяйство в общероссийском объеме инвестиций в основной капитал составляет 3,6%. Финансовая тяжесть сельскохозяйственных предприятий может возрасти и за счет учета экологических факторов (внешних эффектов, см. раздел 1.2) при формировании нормативов платы за воду. Учитывая изложенное выше и опираясь на мнения отечественных ученых [21, 28, 64, 73] и опыт взимания платы за воду в других странах, приходим к выводу о том, что введение платного водопользования в сельском хозяйстве необходимо проводить поэтапно.

Развитие платного водопользования на каждом этапе невозможно без государственной поддержки как водохозяйственных организаций, так и сельскохозяйственных предприятий, которая может осуществляться в различных формах: частичное возмещение затрат водохозяйственным эксплуатационным организациям на подачу воды сельскохозяйственным предприятиям; кредитование; субсидирование и т. д.

На первом этапе развития платного водопользования в сельском хозяйстве доля участия государства в возмещении затрат водохозяйственным организациям, подающим воду хозяйствам, должна определяться исходя из экономических возможностей сельскохозяйственных предприятий. Следовательно, одной из основных задач на первом этапе развития коммерческих отношений между водохозяйственными организациями и сельскохозяйственными предприятиями является определение оптимального соотношения между объемами финансовых ресурсов, поступающих от сельскохозяйственных предприятий в виде платы за использование водных ресурсов при производстве сельскохозяйственной продукции и от государства (из бюджетов всех уровней) в виде частичного возмещения затрат водохозяйственных организаций на подачу воды сельхозпредприятиям.

Учитывая то обстоятельство, что в зону обслуживания водохозяйственной эксплуатационной организации входит большое количество сельскохозяйственных предприятий, процедура определения суммарного объема финансовых ресурсов, необходимых государству для возмещения затрат водохозяйственной организации, начинается с установления размера компенсации по каждому сельскохозяйственному предприятию, входящему в зону действия водохозяйственной организации.

В качестве критерия оценки размера компенсации государством затрат водохозяйственной организации предлагается принять нормативный уровень рентабельности производства сельскохозяйственных культур. Компенсация со стороны государства предусматривается в том случае, когда в итоге оплаты услуг по подаче воды рентабельность производства сельскохозяйственной продукции предприятия становится ниже нормативной величины, а размер компенсации определяется из условия доведения рентабельности производства до нормативного значения. Если в результате осуществления платежа за использование водных ресурсов рентабельность производства сельскохозяйственной продукции предприятия на орошаемых землях не опускается ниже нормативной величины, компенсация со стороны государства не предусматривается.

Водохозяйственная эксплуатационная организация (ВЭО) при подаче воды в точку выдела сельскохозяйственному предприятию несет определенные расходы, которые, как известно из экономической теории, условно можно разделить на две группы: условно постоянные и условно переменные затраты. Условно постоянные затраты включают в себя такие расходы ВЭО, величина которых не зависит от объема подачи воды в точку выдела сельскохозяйственному предприятию. К ним относятся: амортизационные отчисления на реновацию основных мелиоративных фондов, находящихся на балансе ВЭО, расходы на содержание управленческого персонала, расходы по уходу за лесонасаждениями, дорогами, линиями связи и электропередачи и другие. Величина условно переменных затрат водохозяйственной организации зависит от объема подаваемой воды в точку выдела сельскохозяйственному предприятию. К условно переменным затратам относятся: расходы на текущий ремонт и содержание гидротехнических сооружений, гидропостов, дамб и каналов, насосных станций, стоимость электроэнергии и горючесмазочных материалов и т. д.

Деление ежегодных затрат ВЭО, связанных с подачей воды, на условно переменные и условно постоянные позволит нам распределить эти затраты между сельскохозяйственными предприятиями, входящими в зону обслуживания водохозяйственной организации. В основу распределения условно постоянных затрат нами положена площадь орошения конкретного сельскохозяйственного предприятия, а условно переменных затрат — объем воды, подаваемый в точку выдела конкретному сельскохозяйственному предприятию.

Норматив ежегодных издержек водохозяйственной эксплуатационной организации, относящийся на конкретное сельскохозяйственное предприятие, определяется по следующему выражению.

(2.27).

где — норматив ежегодных издержек водохозяйственной эксплуатационной организации, относящихся на конкретное сельскохозяйственное предприятие, руб.; , — норматив соответственно суммарных условно постоянных и условно переменных затрат водохозяйственной эксплуатационной организации, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием межхозяйственной части оросительной системы руб.; - суммарная площадь орошения сельскохозяйственных предприятий, входящих в зону обслуживания водохозяйственной эксплуатационной организации, га; - площадь орошения сельскохозяйственного предприятия, для которого определяется норматив платы за использование водных ресурсов, га; Vсум — суммарный объем водных ресурсов, подаваемых в точку выдела сельскохозяйственным предприятиям, входящих в зону обслуживания водохозяйственной эксплуатационной организации, м3; - объем водных ресурсов, подаваемых в точку выдела сельскохозяйственного предприятия, м3.

Первое слагаемое формулы (2.27) представляет собой норматив условно постоянной части ежегодных издержек водохозяйственной эксплуатационной организации (), а вторая — норматив условно переменных затрат () по эксплуатации и техническому обслуживанию межхозяйственной части оросительной системы, отнесенные на конкретное сельскохозяйственное предприятие Учитывая то обстоятельство, что в настоящее время объем финансовых ресурсов, выделяемых государством на покрытие расходов ВЭО по эксплуатации и техническому обслуживанию межхозяйственной части оросительных систем, недостаточен для выполнения необходимого объема работ водохозяйственной организацией, в расчетах используются нормативные, а не фактические величины затрат.

Учет вероятностного характера изменения природно-климатических условий и стабильность экономической деятельности ВЭО предполагает применение двухставочной системы оплаты за использование водных ресурсов при производстве сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях: погектарной и покубометровой ставок. Погектарная ставка устанавливается на 1 га орошаемой площади сельскохозяйственного предприятия, обеспечивает возмещение норматива условно постоянных расходов водохозяйственной эксплуатационной организации () и определяется следующим образом.

(2.28).

где — погектарная ставка оплаты за использование водных ресурсов, руб./га.

Покубометровая ставка устанавливается на один кубометр воды, подаваемой сельскохозяйственному предприятию, обеспечивает возмещение норматива условно переменных затрат ВЭО, отнесенных на сельскохозяйственное предприятие (), и определяется по следующим формулам:

(2.29).

(2.30).

где — покубометровая ставка оплаты за использование водных ресурсов, руб /м; - объем воды, подаваемый ВЭО в точку выдела сельскохозяйственному предприятию (годовой лимит водопотребления), м; - оптимальная оросительная норма нетто j-й сельскохозяйственной культуры (определяется по формуле (2.23)), м/га; - доля площади в севообороте, занятая j-й сельскохозяйственной культурой; - коэффициент полезного действия оросительной сети.

Наличие в формуле (2.29) оросительных норм сельскохозяйственных культур, размер которых зависит от влажности года, свидетельствует о том, что покубометровую ставку оплаты за воду целесообразно определять для характерных лет по увлажнению: влажного, средневлажного, среднего, среднесухого и сухого годов.

Размер компенсации государством части затрат водохозяйственной эксплуатационной организации по эксплуатации и техническому обслуживанию, отнесенных на конкретное сельскохозяйственное предприятие, определяется по следующим формулам:

(2.31).

(2.32).

при условии.

(2.33).

(2.34).

где — выручка от выращивания и реализации сельскохозяйственной продукции j-го вида (определяется по формуле (2.5)), руб.; - ежегодные издержки на производство j-й сельскохозяйственной культуры на орошаемых землях (определяются по технологическим картам), руб.; - ежегодные затраты по эксплуатации внутрихозяйственной оросительной системы, руб.; - ежегодные затраты, связанные с осуществлением превентивных мер и направленные на поддержание плодородия почв и охрану водных ресурсов (включают расходы на восстановление плодородия почвы, на внесение мелиоранта с целью предотвращения процесса осолонцевания почв, платежи за сброс загрязненных вод в водные объекты, водный налог и определяются по формулам (2.14)…(2.21)), руб; - нормативный уровень рентабельности производства сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях, в относительных единицах; - размер погектарной ставки оплаты за использование водных ресурсов при которой уровень рентабельности производства продукции на орошаемых землях не опускается ниже нормативного значения (по этой ставке сельскохозяйственные предприятия оплачивают каждый гектар орошаемой площади), руб./га; - объем финансовых ресурсов, который выплачивает государство в виде компенсации части затрат водохозяйственной организации по эксплуатации техническому обслуживанию межхозяйственной оросительной системы, отнесенных на конкретное сельскохозяйственное предприятие, руб.

При соотношении компенсация со стороны государства по данному сельскохозяйственному предприятию не предусматривается.

Для оросительных систем, состоящих только из внутрихозяйственной сети, величина платы за использование водных ресурсов будет состоять лишь из покубометровой ставки, размер которой равен водному налогу (плате за использование водных объектов).

Итак, на первом этапе развития платного водопользования в нашей стране предлагается двухставочная система оплаты за использование водных ресурсов сельскохозяйственными предприятиями, предусматривающая полное возмещение нормативных ежегодных затрат водохозяйственной организации (для высокорентабельных предприятий) по подаче воды хозяйствам и частичное возмещение нормативных ежегодных затрат ВЭО (для низкорентабельных сельскохозяйственных предприятий с компенсацией части расходов государством. Механизм компенсации предусматривает возмещение части норматива условно постоянных затрат ВЭО, связанных с подачей поды в точку выдела сельскохозяйственному предприятию (норматив условно переменных затрат ВЭО покрывается сельскохозяйственным предприятием полностью), что тем самым обеспечит максимальную эффективность использования воды и, в конечном итоге, будет способствовать сокращению норматива условно переменных затрат за счет снижения водопотребления сельскохозяйственных культур, расходов на электроэнергию и негативной нагрузки на другие компоненты агроландшафта и т. д.

Предлагаемый подход к определению системы платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии позволяет увязать их с вероятностным характером изменения природно — климатических условий, хозяйственными и экономическими условиями (доходностью сельскохозяйственных культур, платежеспособностью) сельскохозяйственных предприятий и учитывает изменение состояния основных компонентов природной среды (почвы, биоты, поверхностных и подземных вод) в результате хозяйственной деятельности (орошения земель).

Помимо покубометровой (ТВ) и погектарной () ставок платы за использование водных ресурсов в производственной деятельности применяются льготные и штрафные тарифы за воду. Льготные тарифы устанавливаются за услуги по подаче воды сельскохозяйственным предприятиям для проведения влагозарядковых поливов, поливов в ночное время или промывки орошаемых земель с целью предотвращения их от засоления. Если покубометровая ставка оплаты за воду устанавливается на забор воды в пределах установленного лимита водопотребления (формула (2.30)), то по штрафному тарифу сельскохозяйственное предприятие оплачивает объем воды, превышающий лимит. Величины льготного и штрафного тарифов предлагается устанавливать на договорной основе.

На договорной основе предлагается устанавливать и размер ущерба, который должна возместить сельскохозяйственному предприятию водохозяйственная организация в случае нарушения графика и /или подачи объема воды в пределах лимита водопотребления.

Реализация Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008; 2012 гг. будет способствовать формированию эффективного и устойчивого агропромышленного производства, созданию объективных предпосылок для перехода на новый уровень экономических взаимоотношений между государством, водохозяйственными эксплуатационными организациями и сельскохозяйственными предприятиями.

На втором этапе развития платного водопользования произойдет перераспределение финансовой нагрузки между участниками процесса подачи воды для производства сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях. Повышение экономического состояния сельскохозяйственных предприятий позволит возмещать водохозяйственной эксплуатационной организации с помощью системы платежей за воду не только величину нормативных затрат на подачу воды в точку выдела (условно постоянных и условно переменных), но и формировать размер прибыли ВЭО, обеспечивающий ей экономическую самостоятельность (образование необходимых фондов потребления и развития производства, выполнение налоговых обязательств перед государством). Следовательно, на втором этапе развития платного водопользования погектарная (ТП) и покубометровая (ТВ) ставки платы за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии будут определяться следующим образом:

(2.35).

(2.36).

где — часть суммарной прибыли, формирующейся соответственно за счет погектарной и покубометровой ставок, руб.

В основу определения размера прибыли водохозяйственной эксплуатационной организации положен подход, изложенный в работе [74], который учитывает экономические интересы водохозяйственной эксплуатационной организации и сельскохозяйственного предприятия. Суть подхода заключается в том, что деятельность сельскохозяйственного предприятие и водохозяйственной организации направлена на получение максимального прироста урожая от орошения и, как следствие, максимального прироста прибыли (при эффективном использовании всех видов ресурсов). По результатам года каждая из сторон, участвующая в процессе производства сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях, получает свою долю прибыли, размер которой определяется путем распределения суммарного прироста прибыли от орошения, пропорционально вложенного труда (ежегодным дополнительным затратам).

Величина прибыли водохозяйственной эксплуатационной организации, формируемая за счет погектарной и покубометровой ставок оплаты за использование водных ресурсов, определяется следующим образом:

(2.37).

; (2.38).

(2.39).

(2.40).

(2.41).

где — прирост суммарных ежегодных издержек по производству сельскохозяйственных культур на орошаемых землях, включающий расходы на подачу воды в точку выдела предприятию, руб.; - суммарный размер прироста прибыли, полученной предприятием и ВЭО в результате орошения сельскохозяйственных культур, руб.; - суммарный размер прибыли водохозяйственной эксплуатационной организации, руб.

Предложенный выше подход к определению нормативов платежей за использование водных ресурсов на втором этапе развития платного водопользования в орошаемом земледелии учитывает не только вероятностный характер изменения природно-климатических условий, экологические факторы (изменение состояния основных компонентов природной среды, качество водных ресурсов), но и, что не менее важно, хозяйственные и экономические условия как сельскохозяйственных предприятий, так и водохозяйственных эксплуатационных организаций. Деятельность ВЭО и сельскохозяйственных предприятий будет направлена на получение максимального объема производства сельскохозяйственной продукции за счет орошения при эффективном использовании всех видов ресурсов, что соответствует принципам устойчивого развития и природообустройства (см. раздел 1.2).

Необходимо отметить, что система платежей за использование водных ресурсов в орошаемом земледелии имеет вполне определенную область применения и не является универсальным средством, при помощи которого можно решить накопившиеся проблемы сельского и водного хозяйства. Переводу сельскохозяйственных предприятий на платное водопользование должно предшествовать решение многих вопросов, основными из которых являются: совершенствование системы управления водными ресурсами; оснащение оросительных систем водомерными устройствами, что потребует огромных инвестиций; утверждение соответствующими органами раздельного учета затрат на производство сельскохозяйственной продукции на орошаемых и богарных землях; диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию; совершенствование законодательной системы и нормативно-методической базы в области мелиорации и охраны окружающей среды (некоторые направления совершенствования были рассмотрены в разделе 1.2 монографии).

Ниже остановимся на некоторых вопросах совершенствования законодательной и нормативно — методической базы, касающейся платного водопользования в сельском хозяйстве. И, в первую очередь, это относится Налогового кодекса Российской Федерации (Ч. 2, глава 25.2. Водный налог) [102], в котором необходимо признать «…забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища)» объектом налогообложения. Кроме того, приведенные в этом документе размеры платежей за пользование водными объектами (водного налога), как правило, не позволяют ни экономить водные ресурсы, ни предотвращать (компенсировать) экологический ущерб природным системам, что приводит к негативным эколого-экономическим последствиям (см. раздел 1.1 монографии). Основной причиной тому является то, что в основу определения платы за пользование водными объектами положены средние фактические затраты на создание и эксплуатацию сооружений, устройств и оборудования, необходимых для использования водного объекта (затратный подход) и при этом не учитывается необходимость реализации перспективных водохозяйственных мероприятий [76]. К тому же, из-за остаточного принципа финансирования водного хозяйства фактические затраты на эксплуатацию и содержание водных объектов существенно ниже необходимой величины. Все это ведет к возникновению дефицита финансовых ресурсов для обеспечения даже простого воспроизводства водных ресурсов.

Отсутствие научно обоснованного подхода к определению экономической оценки водных ресурсов не позволяет установить реальные цены на использование водных объектов, отражающие общественно необходимые затраты на воспроизводство водных ресурсов.

Система платежей за пользование водными объектами должна включать [76, 165]:

платежи за право пользования водными объектами;

платежей на восстановление и охрану водных объектов.

Платежи за право пользования водными объектами является формой реализации права собственности государства на водные объекты, их водные ресурсы и биоту. Вот почему является неправомерным использование понятия «водный налог» в качестве синонима платы за право пользования водными объектами, так как любые доходы от использования собственности относятся к неналоговым доходам [124]. Нельзя их отождествлять и с так называемой водной рентой. По своей экономической природе рынок услуг по подаче воды потребителю соответствует естественной монополии, а в соответствии с действующим законодательством тарифы на подобных рынках являются предметом государственного регулирования. Появление ренты в структуре тарифа на услуги естественных монополий может быть обусловлено либо не прозрачностью его формирования либо низким качеством государственного регулирования. Государство, как собственник водных ресурсов, устанавливает размер платы за право пользованием водного объекта, а контроль за использованием водными ресурсами не входит в его компетенцию. К тому же, очень тяжело отследить область их применения. Имеются и другие причины, по которым не следует отождествлять платежи за пользование водными объектами с так называемой водной рентой [76]:

плата за право пользования водными объектами вносится всеми водопользователями и учитывается в составе расходов на производство и реализацию продукции, а рентные платежи являются дифференцированными по категориям плательщиков в зависимости от размера сверхприбыли, получаемой за счет использования водных ресурсов;

практически невозможно определить ту часть прибыли, которая формируется только за счет использования водных ресурсов;

предприятия — водопользователи будут завышать размер затрат и тем самым снижать реальный размер прибыли;

на сегодняшний день в действующем законодательстве РФ по вопросам использования природных ресурсов по существу отсутствуют положения, связанные с регулированием рентных отношений, а статья 583 ГК РФ лишь применяет понятие «рента» к праву собственности граждан на имущество, и не более того.

В мировой практике размер платежей за пользование водными объектами определяется в зависимости от стоимости (ценности) водных ресурсов и составляет 4…8% их стоимости, не является целевым и должен поступать в бюджетную систему Российской Федерации по аналогии с другими неналоговыми доходами, получаемыми государством от использования принадлежащей ему собственности.

Платежи на восстановление и охрану водных объектов устанавливаются за изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита. В основу их определения могут быть положены замыкающие затраты, представляющие собой допустимые общественно необходимые затраты на прирост располагаемых водных ресурсов и определяемые по водохозяйственному мероприятию «замыкающему» водохозяйственный баланс в рассматриваемом речном бассейне с учетом перспективного прогноза водопотребления [76, 112, 163]. В качестве замыкающих водохозяйственных мероприятий и объектов могут выступать водохранилища и гидроузлы для регулирования речного стока, объекты территориального распределения речного стока, мероприятия по экономии водных ресурсов и т. д.

Следует отметить, что предложенный способ расчета платежей на восстановление и охрану водных объектов устраняет недостатки затратного метода, учитывает качество и дефицитность водных ресурсов, а также инвестиционную составляющую.

Требует дальнейшего совершенствования и существующая система платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В основу их определения положена система предельно допустимой концентрации (ПДК), которая имеет ряд существенных недостатков [18]. К тому же низкий уровень платежей привел к тому, что предприятиям стало гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду и вносить за это плату, чем осуществлять природоохранные мероприятия. Нам представляется, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду будут способствовать внедрению ресурсосберегающих технологий в том случае, если их размер будет установлен на уровне себестоимости очистки тонны загрязняющих веществ.

Платежи за негативное воздействие на окружающую среду вместе с платежами на воспроизводство и охрану водных объектов должны поступать в целевой бюджетный фонд развития водного хозяйства (статья 17 Бюджетного кодекса РФ), образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, и полностью направляться на финансирование водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Рассмотренные выше предложения по совершенствованию системы платежей за использование водных объектов и негативное воздействие на окружающую среду должны найти отражение в изложенных выше подходах к обоснованию лимитов водопотребления (оросительных норм сельскохозяйственных культур) и платежей за использование водных ресурсов при производстве сельскохозяйственной продукции на орошаемых землях.

Основным направлением государственного регулирования природопользованием в сельском хозяйстве является создание эффективного механизма платного землепользования. Однако существующий механизм оценки земель сельскохозяйственного назначения не обеспечивает эффективного их использования (см. раздел 1.1) и требует дальнейшего совершенствования. Разработке предложений по совершенствованию методики определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения и будет посвящен следующий раздел монографии.