Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов

Обзор международного опыта применения оценивания для анализа качества и эффективности регулирующих актов

В странах Запада в 70-х годах XX века произошел переход от интервенционистского государства к государству регулирующему. Этот переход нашел отражение во введении в практику государственного управления целого ряда новых инструментов, таких, как приватизация государственной собственности и функций, либерализация рынков, учреждение органов мониторинга и коррекции «ошибок рынка». Одним из таких инструментов, возникших в результате реформы дерегулирования, стало оценивание регулирующих актов, призванное обеспечить необходимый уровень регулирования в условиях снижения регулирующего вмешательства государства.

Под оцениванием регулирующих актов (regulatory impact assessment, RIA) понимается проведение эмпирических исследований, направленных на прогнозирование либо оценку фактического воздействия предложенных регулирующих актов на целевую аудиторию, рынки, государственный сектор A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004. Сюда входит, в том числе, определение объемов, продолжительности и вероятности позитивных и негативных воздействий, пересчет позитивных и негативных эффектов в денежной форме.

Врезка 1. Определения оценивания регулирующих актов

Оценивание регулирующих актов является инструментом изучения эффектов предлагаемого регулирующего акта, оказывающего воздействие на бизнес, благотворительные организации либо сектор некоммерческих организаций и организации гражданского общества, в терминах издержек, выгод и рисков.

Источник: Cabinet Office, Good Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, UK.

«Оценивание эффекта регулирующих актов является анализом прогнозируемых издержек и прогнозируемых выгод от предлагаемого регулирующего акта. Целью подготовки такого анализа является содействие выявлению рисков, издержек и выгод предложенного регулирующего акта, а также идентификация сторон, интересы которых затронуты предложенным регулирующим актом.

Источник: Ministry of Labour and Human Resource Development, Thinking About Regulation? The Better Regulation Guide, Nairobi (Undated).

На сегодняшний день оценивание регулирующих актов является общепринятой практикой стран ОЭСР, в том числе — практически всех стран англосаксонской традиции. Оценивание регулирующих актов активно внедряют большинство восточноевропейских стран, а также государства Балтии в рамках пакетов структурных реформ ЕС. При этом уже на сегодняшний день они добились подчас более существенных успехов, чем некоторые «традиционные» государства ЕС (Италия). Общепринятой формой институционализации оценивания регулирующих актов на сегодняшний день является закрепление норм по проведению оценивания регулирующих актов законом и неукоснительное следование им органов исполнительной власти. Одним из наиболее актуальных представляется опыт реформы регулирования в Болгарии. См.: Pre-feasibility study of the establishment of a Better Regulation Unit in Bolgaria. Sofia, June 23, 2003; Legal and Regulatory Reform: Impacts on Private Sector Growth. USAID, 2000.

Оценивание регулирующих актов в странах с устоявшейся традицией оценивания политик и программ занимает определенное место как среди способов принятия политических решений, так и в единой процедуре разработки и принятия регулирующих актов. На сегодняшний день выделяются следующие способы принятия решений в политическом (policy) процессе OECD (1997) Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries, Paris: OECD.:

• 1. Экспертные: решение принимается экспертами, «которым доверяют»
• 2. Консенсуальные: решение принимается группой «стэйкхолдеров» (заинтересованных лиц), путем достижения общего баланса интересов
• 3. Политические: решения принимаются политическими репрезентантами, основаны на едином взаимном понимании тематики и целей политического процесса.
• 4. На основе бенчмаркинга: решение основано на импорте готовых моделей и результатов, в том числе международных модельных нормативных актов
• 5. Эмпирические: решение основано на изучении фактов и анализе, направленном на изучении эффектов интервенции в соответствии с заложенными критериями

Оценивание регулирующих актов является эмпирическим подходом к принятию решений. Проведение оценочного исследования дает возможность повысить качество и объективность анализа предложенного регулирующего акта за счет преодоления (предвзятого) экспертного знания путем сбора данных непосредственно среди референтных групп, затрагиваемых действием регулирующего акта. Одновременно, оценивание не понимается как инструмент прямого принятия решений, а скорее — как инструмент информационного обеспечения процессов разработки регулирующих актов на всех стадиях, в том числе — экспертных и публичных обсуждений в рамках данных процессов Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation. Как один из инструментов принятия решений, оценивание в передовых странах является с одной стороны одним из неотъемлемых этапов единого процесса разработки регулирующих актов, с другой стороны — проведения оценивание вне единого процесса разработки регулирующих актов невозможно. На сегодняшний день процесс разработки регулирующих актов включает в себя, как правило, следующие этапы:

• · Формулирование социальной либо экономической проблемы
• · Обоснование необходимости государственной интервенции
• · Проведение исследования возможных форм интервенции, выявление наиболее эффективной
• · Определение целей регулирующего акта
• · Разработка проекта регулирующего акт
• · Проведение предварительного оценивания регулирующего акта
• · Проведение общественных консультаций
• · Корректировка регулирующего акта
• · Проведение полного оценивания регулирующего акта
• · Принятие и введение в действий регулирующего акта
• · Проведение оценивание фактических результатов действия регулирующего акта
• · Корректировка регулирующего акта

Наиболее очевидной целью проведения оценивания регулирующих актов является прогнозирование либо анализ фактических эффектов и выгод от действия регулирующего акта. Однако, этим перечень целей и выгод оценивания не исчерпывается:

• · Оценивание способствует пониманию механизма воздействия решений в области регулирования. Одной из целей оценивания регулирующих актов является достижение качественно более комплексного понимания деятельности, связанной с вопросами регулирования, обеспечение чистых общественных выгод при принятии регулирующих актов, достижение максимального общественного эффекта при минимизации издержек всех акторов. Одно из преимуществ постоянного оценивания регулирующих актов состоит в стимулировании политиков и управленцев всех уровней к более обдуманному и обоснованному способу принятия регулирующих решений, изменение таким образом культуры принятия регулирующих решений.
• · Оценивание способствует интеграции различных целей политики и регулирования. Любое регулирующее решение имеет множество экономических и социальных эффектов в различных сферах: экономика, уровень бедности, окружающая среда и т. д. Производя накопление и анализ мнений стейкхолдеров, а также общественные консультации, оценивание регулирующих актов добавляет эмпирическое измерение политическому обоснованию принимаемых решений и обеспечивает выбор наиболее эффективных возможностей.
• · Проведение оценивания обеспечивает открытость и отчетность процессов регулирующего нормотворчества, создает доступное для всех заинтересованных групп информационное поле
• · Практика проведения оценивания показывает, что формальные процедуры, проводимые при оценивании, позволяют государственным органам и субъектам бизнеса наладить гораздо более эффективную форму взаимодействия и коммуникации в процессе разработки регулирующих документов, тем самым значительно повысить качество регулирующих документов.

Наряду с выгодами, существуют и проблемы применения оценивания. Так, при проведении оценивания существует множество практических проблем, в силу которых возможно затягивание принятия регулирующих актов до 15 лет (по опыту США). При этом в таких экстремальных случаях инвестиции в разработку регулирующего акта уже вряд ли можно назвать оправданными. Кроме того, с проведением оценивания связан ряд практических проблем:

• · Недостаток необходимых данных;
• · Сложность и дороговизна аналитических методов;
• · Сложности монетизации неэкономических (например, символических) выгод;
• · Сложности выработки адекватных допущений об уровнях рисков;
• · Сложности оценки непрямых эффектов;
• · Вмешательство лоббистских групп; бюрократических процессов;
• · Как правило, присутствующие недостатки ресурсов и квалификации оценщиков;
• · Недостатки осуществления контроля за качества, ведущие к снижению выгод оценивания;

Практически на сегодняшний день существует относительно устоявшийся набор методом, применяемых в мировой практике для оценивания регулирующих актов. К основным методам относятся:

• · Анализ рисков;
• · Анализ издержек-выгод;
• · Анализ издержек-эффективности.

Анализ рисков включает в себя количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить. Данный подход сфокусирован на аспекте сокращения рисков и никак не связан ни с оценкой издержек, неизбежно возникающих в процессе этого сокращения, ни с общественными интересами. Проведение анализа случаев, в которых возрастают или снижаются конкретные риски в установленный временной период, проводится с использованием как качественных, так и количественных данных. Примером использования анализа рисков может служить исследование норм регулирования в США, показавшее, что в случае, если существующие нормы регулирования регулирование будут изменены в соответствии с принципом наименьших издержек спасения жизни, количество смертей, которые могли бы быть предотвращены, составит порядка 60 тыс. в течении без роста издержек регулирования.

Анализ издержек-выгод подразумевает выявление и перевод в денежную форму максимального количества издержек и выгод всех участников, возникновение которых связано с действием регулирующего акта. В рамках этого подхода сравнению подлежат все издержки и выгоды. В случае выявления положительного баланса Издержек и выгод предлагаемый регулирующий акт одобряется. Основное обоснование использования метода состоит в том, что в условиях ограничения ресурсов последние должны распределяться с учетом максимизации чистой общественной выгоды. Решения, которые принимаются по вопросам регулирования, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние, и проведение анализа издержек-выгод обеспечивает учет агрегированных общественных интересов. Существует множество примеров использования анализа издержек-выгод в оценивании регулирования. Так, в 1985 г. Природоохранное агентство США провело оценивание предлагаемых технических регламентов по снижению количества свинца в бензине. Было показано, что свинец, традиционно добавляющийся в бензин с целью поднятия октанового числа, оказывает негативное влияние на здоровье детей и их способность к обучению, а также вызывает проблемы кровообращения у взрослых. После проведения оценивания был сделан вывод, что первичные издержки будут формироваться за счет очищения бензина от свинца на очистительных заводах. Кроме того, было рассчитано, что эти издержки составят 3,6 млрд. долларов за период с 1985 по 1992 гг., в то время как неожидаемые до этого выгоды в области здравоохранения и топливной отрасли составят за тот же период 50 млрд. долларов.

Анализ издержки-эффективность при оценивании регулирования подразумевает расчет индекса прогнозируемых издержек достижения необходимого социального эффекта. Этот подход позволяет выбирать решения, минимизирующие издержки по устранению конкретных рисков. Положительный опыт применения этого метода был продемонстрирован в Сальвадоре. Анализ издержки-эффективность был проведен с целью сравнения результативности реформы образования и переподготовки учителей с эффектом от внедрения образовательного телевидения для значительной части детей младшего школьного возраста. Было подсчитано, что средняя стоимость использования телевидения для изучения математики составляла 22 доллара для каждого школьника, а средний балл после прохождения математического теста составил 3,7, соответственно, соотношение издержек эффективности равное 5,9 (=22/3,7).

Кроме того, все вышеописанные методы зачастую применяются комбинированно. К примеру, в рамках исследования, проведенного в западной Австралии с целью оценки экономических влияний реформы электроиндустрии, был применен анализ издержек-выгод и анализ рисков, и было показано, что реформа скорее повысит выгоды, нежели дополнительные административные издержки и издержки реализации, а розничные цены для потребителей электроэнергии будут снижены на 5−8,5%.

Таблица 1: Перечень направлений оценивания и методов, применяемых при оценивании регулирующих актов

Наряду с консенсусом относительно методом, существует также относительно устоявшийся стандарт в части содержания оценочного заключения. Так, по стандартам Великобритании оценочное заключение должно содержать следующие составные части:

• · Цель и предполагаемые эффекты: Идентификация объектов предлагаемого регулирования;
• · Риски: Оценивание рисков, которые может вызвать предлагаемое регулирование;
• · Выгоды: Оценивание выгод каждой альтернативы, включая альтернативу бездействия;
• · Издержки: Выявление все, включая непрямые, издержки;
• · Согласие сторон: Идентификация возможностей для действия;
• · Влияние на малый бизнес: Использование консультации Службы малого бизнеса;
• · Общественные консультации: Использование мнений стороны, на которую будет оказывать влияние (при четких дискуссионных допущениях);
• · Мониторинг и оценивание: Установка критерия для мониторинга и оценивания;
• · Рекомендации: Суммирование, доклад министрам с учетом результатов общественных консультаций.

По стандартам США, оценочное заключение должно минимально содержать (но, как правило, содержит значительно больше):

• · Цель и обоснование необходимости государственной интервенции;
• · Анализ всех альтернативных форм достижение цели (кроме интервенции);
• · Предложение по формам интервенции;
• · Результаты анализа издержек-выгод, проведенного для каждой возможной формы интервенции, в том числе в сравнении сохранением статус-кво, выраженные насколько возможно в денежной форме;
• · Анализ дистрибутивных эффектов.

Институционально оценивание регулирующих актов построено различно в различных странах:

• 1) В Великобритании оценивание регулирующих актов стало неотъемлемой частью политического цикла в 1998 г. Был создан специальный орган при Кабинете министров — Бюро оценивания регулирующих актов (Regulatory Impact Unit Под разными названиями этот орган существовал в Соединенном Королевстве с 1986 г., современное же свое название он получил в 1999 г.). Аппарат Бюро оценивания регулирующих актов включает государственных служащих и нескольких экспертных групп:
• 1. Экономическую группу;
• 2. Группу проведения исследований, включающую экспертов в области государственной политики из государственных органов и частного сектора;
• 3. Группу бизнес-регулирования, задачей которой является организация прямого диалога с бизнесом;
• 4. Группу государственного сектора, включающую экспертов частного и государственного секторов экономики, целью которой является устранение излишнего государственного вмешательства в экономику, а также мониторинг регулирующей нормативно-правовой базы (законодательство, технологические стандарты, методические рекомендации и т. д.);
• 5. Группу реформы дерегулирования, в задачи которой входит методическое обеспечение процессов оценивания регулирующих актов, а также обеспечении надлежащего обучения служащих.
• 2) В США специальным органом, который был создан для координации процессов технического регулирования, стала Служба по информации и регулированию, Office of Information and Regulatory Affairs. являющаяся департаментом Административно-бюджетного управления США. Штат Службы информации и регулирования состоит из 50 госслужащих — экспертов в области политического анализа, юриспруденции, экономики, статистики и информационных технологий, а также специалистов в отдельных отраслях, таких как здравоохранение, токсикология и т. д.

Проведение оценивания регулирующих актов является обязательным для всех органов исполнительной власти федерального уровня США. Существует формализованный процесс оценивания регулирующих актов, включающий следующие этапы:

• 1. Подготовка органами исполнительной власти проектов регулирующих документов, направление в Службу управления и Бюджета;
• 2. Рассылка Административно-Бюджетным управлением проектов регулирующих актов по заинтересованным акторам, включая: органы исполнительной власти, бизнес, некоммерческие организации, научно-аналитические организации;
• 3. Увязка проектов регулирующих документов с приоритетами президентской программы, различными стратегиями развития и прочими программными документами США;
• 4. Проведение консультаций с представителями общественных движений и региональных администраций;
• 5. Проведение органом исполнительной власти — инициатором оценивания регулирующего акта. Обязательно для всех регулирующих актов, имеющих экономическое значение (годовой отраслевой эффект) от $ 100 млн. в год;
• 6. По итогам исследования Административно-бюджетное управление принимает либо отправляет на доработку проект регулирующего акта;
• 7. Подаваться как законопроект может любой из одобренных Административно-бюджетным управлением проектов;
• 8. Административно-Бюджетное управление ежегодно представляет в Конгресс США доклад о регулирующих актах, который содержит информацию о совокупных издержка и выгодах рассмотренных проектов регулирующих актов.
• 3) В Швеции ответственность за политику в области регулирования несет кабинет министров. Процесс оценивания регулирующих актов инициируется и контролируется специальной группой (SimpLex team), функционирующей в рамках Министерства промышленности, труда и коммуникаций. Одновременно, контроль юридического качества предлагаемых регулирующих актов осуществляется отделением лингвистической и юридической ревизии разработок Министерства юстиции. Кроме того, в каждом из министерств существует специальное подразделение, в ведении которого находится контроль качества разрабатываемых министерством регулирующих актов.

Оценивание регулирующих актов производится на всех трех этапах разработки, предусмотренных шведской системой законодательства:

• 1. Правительство формирует комиссию по предварительному анализу проблемы и вырабатывает варианты решений в области регулирования; При этом председатель комиссии проводит консультации со всеми заинтересованными сторонами;
• 2. По результатам работы в течении трех месяцев Комиссия предоставляет итоговый отчет, содержащий результаты анализа и проект текста регулирующего акта;
• 3. Проект представляется на рассмотрение парламента;
• 4. В случае принятия предлагаемого регулирующего акта и введения его в действие оценка фактического воздействия производится специальными агентствами, несущими таким образом функцию независимой оценки регулирующих актов.

Отбор предложения регулирующих актов, подлежащих оцениванию, осуществляется специальной внутриминистерской группой SimpLex, эксперты которой могут исследовать 1−2 проекта в день (количество оцениваний за 2003 год составило 53). Данная группа играет центральную роль в оценивании: прежде, чем проект передается в парламент, группа проводит еще раз контрольное оценивание, и имеет право отправить его на доработку. К работе группы привлекаются независимые эксперты и аналитические центры. Оценивание действующих технических регламентов в Швеции не допускается.

4) В Германии оценивание регулирующих актов возложено на отраслевые министерства-разработчики. Оценивание проводится на начальном этапе до представления проекта на рассмотрение федерального правительства. Качество и полнота проведенного оценивания контролируется министерством внутренних дел (Innenministerium). Кроме того, контроль в части оценки влияния на издержки и доходы бюджета осуществляет министерство финансов (Finanzministerium), в части влияние на уровень издержек и доходов отдельных отраслей, уровень цен, уровень потребления и т. д. — министерство экономики и труда (Wirtschaftsund Arbeitsministerium).

Длительность оценочного исследования составляет в Германии от четырех недель до одного года в зависимости от сложности исходной проблемы и длительности необходимых консультаций с представителями бизнеса и некоммерческих организаций.

В Российской Федерации на данный момент производится замены системы обязательной стандартизации времен СССР на систему технических регламентов. Технический регламент является частью норм регулирования; в международном опыте технические регламенты, как и прочие регулирующие акты, подвергаются оцениванию на основе описанных выше подходов и методов. В более широком плане перед Россией стоит задача, схожая с задачей западных стран в начале реформы дерегулирования: повышение качества регулирования при снижении объема обязательных требований (отказ от стандартов), изменение культуры принятия регулирующих решений, расширение ее за счет научных методов. В связи с этим, представляется целесообразным одновременно с переходом на систему технических регламентов осуществлять внедрение системы прогнозного и фактического оценивания технических регламентов.

Исходя из имеющегося опыта, представляется целесообразным проводить предварительное оценивание — одновременно с подачей экспертного заключения по техническому регламенту в Правительство РФ и сопровождающее оценивание — через какое-то время после введения технического регламента в действие. При этом, задачами проведения прогнозного оценивания технических регламентов следует считать:

• · Сформулировать цели принятия технического регламента, идентифицировать применяемые юридические инструменты;
• · Дать прогноз полного спектра влияний технического регламента на производителей;
• · Дать перечень альтернативных способов достижения поставленных целей, включая оценку их потенциального воздействия;
• · Оценить совокупное соотношение издержек/выгод, обеспечить предложение наиболее эффективного способа достижения поставленной цели;
• · Оценить возникающие с предлагаемым актом искажения свободной рыночной конкуренции;
• · Обеспечить максимально подробное информирование заинтересованных сторон.

Задачами проведения сопровождающего оценивания технических регламентов следует считать:

• · Выявление фактических эффектов и издержек и выгод от действия технического регламента;
• · Разработка конкретных предложений по повышение эффективности технического регламента.

Исходя из имеющейся на данный момент и отраженной в настоящем обзоре лучшей практике, представляется целесообразным следующий общий подход к внедрению практики оценивания:

• 1. Фиксация требований по проведению оценивания регулирующих актов законом (минимально постановлением Правительства);
• 2. Распределение необходимых ресурсов, в особенности — привлечение экспертов, проведение обучения персонала органов государственной власти и т. д.;
• 3. Создание центрального органа по методическому сопровождению и контроль качества оценивания регулирующих актов;
• 4. Развертывание информационной кампании по популяризации оценивания регулирующих актов;
• 5. Проведение пилотного оценивания;
• 6. Разработка и введение в действие нормативно-правовой базы оценивания, включающей поощрения и санкции для органов государственной власти в сфере оценивания регулирующих актов;
• 7. В случае, если это не сделано ранее — фиксация требований законом по обязательному проведению прогнозного оценивания;
• 8. C этого момента — обязательное проведение оценивания для всех регулирующих актов
• 9. Возникновение профессионального сообщества специалистов по оцениванию, которые бы производили обмен опытом, методиками, техниками и аналитическими инструментами; со временем это приведет к созданию руководств для работы с «тяжелыми случаями».

Итак, оценивание технических регламентов представляет собой одно из основных направлений оценивания регулирующих актов. Внедрение и институционализация оценивания технических регламентов стали теми следствиями реформы дерегулирования, которые в существенной мере позволили оптимизировать регулятивный аспект отношений государства и бизнеса в странах ОЭСР и повысить совокупную эффективность государства и бизнеса. Представляется, что заимствование данного опыта позволит России — в особенности на начальных стадиях, где минимальные улучшения дают максимальный эффект — совершить существенный скачок в повышении эффективности национальной экономики.