Концепция представительной власти в трудах идеологов нового российского либерализма (конец XIX — начало ХХ вв.)

Системная трансформация российского общества, смена идеологической парадигмы актуализировали изучение либеральной модели переустройства страны, сконструированной в начале прошлого века, ведь, как справедливо заметил В. В. Шелохаев, в либеральной модели в наиболее сублимированном и теоретически проработанном виде была отражена ведущая тенденция мирового общественного развития на ближайшую историческую перспективу, а также намечены оптимальные пути ее реализации. Одним из ключевых элементов либеральной модели была система представительства, ибо, по убеждению отечественных либеральных деятелей, именно представительная власть призвана была сыграть ведущую роль в создании нового правового пространства в России и тем самым выступить в качестве главного рычага системного реформирования страны. Разработка принципов формирования и функционирования российского парламента осуществлялась либералами на основе критического осмысления достижений западной государствоведческой науки, а также с учетом зарубежного политического опыта. Отсюда глубина теоретической проработки проблемы, что, несомненно, является существенным вкладом в развитие российской и мировой общественной мысли. Наряду с научно-теоретической значимостью, либеральная концепция представительной власти имеет и прикладную ценность, поскольку в условиях становления современного российского парламентаризма многие ее положения могут быть востребованы на практическом уровне.

Начавшийся в 90-е гг. качественно новый этап в изучении и осмыслении истории российского либерализма привел к появлению огромного пласта разноуровневых работ, в которых в той или иной мере получила освещение позиция либералов в отношении различных аспектов формирования и функционирования представительного органа власти. Во-первых, это исследования, посвященные анализу общественно-политических взглядов, государственно-правовых концепций видных деятелей либерального движения. Во-вторых, это работы, рассматривающие взгляды либеральных мыслителей в проблемной плоскости, прежде всего либеральную концепцию правового государства, а также исследования, в которых анализируются программные документы российского либерализма. Сюда же следует отнести работы, предметом исследования которых выступает законотворческая деятельность российских либералов в Государственной думе I-IV созывов. И, наконец, это исследования концептуального характера, предлагающие системный анализ либеральной модели переустройства России начала ХХ в., а также конституционализма как целостного явления мирового и российского исторического процесса. Однако, несмотря на внушительный массив работ, комплексного освещения в них либеральная концепция представительной власти по различного рода причинам не получила. Так, в персоналиях, а также в исследованиях, посвященных законотворческой деятельности либералов в Государственной думе, сам «жанр» либо тематика не предполагают постановку такой задачи. В упоминавшихся концептуальных работах по истории либерализма взгляды либералов в отношении формирования и функционирования представительства нашли достаточно полное, но объективно ограниченное форматом такого типа исследований отражение. Работы, посвященные анализу либеральной концепции правового государства, большинство из которых написано специалистами в области юриспруденции, характеризует недостаточная широта источниковой базы. Их авторами, как правило, используется весьма ограниченный круг трудов либеральных государствоведов, а главное, абсолютно не привлекаются в качестве объектов анализа либеральные конституционные проекты, чрезвычайно информативные объяснительные записки к ним, а также материалы по выработке программных положений из фондов либеральных партий. Подобный подход не позволяет реконструировать позицию отечественных либералов по проблеме организации и функционирования представительной власти в полном объеме.

В настоящей статье, исходя из историографической ситуации, предпринимается попытка комплексного анализа либеральной концепции представительной власти, что, в свою очередь, предполагает рассмотрение общетеоретических воззрений отечественных либеральных мыслителей в отношении генезиса института представительства, структуры, принципов формирования представительного органа власти, его роли и функций в политической системе, а также исследование модели представительной власти, сконструированной в конституционных либеральных проектах с учетом особенностей исторического пути и политических реалий России начала ХХ в.

Данными задачами обусловливается источниковая база работы. Это труды виднейших представителей российского либерализма по государственному праву; либеральные проекты Основного закона Российской империи и сопутствовавшие их разработке материалы; документы, относящиеся к программатике либеральных партий; мемуары и публицистические работы либеральных деятелей.

Осмысление института представительной власти как политического феномена, по мнению либералов, невозможно без исследования ее генезиса. Углубленно занимавшийся изучением данной проблемы на основе использования сравнительно-исторического метода М. М. Ковалевский пришел к выводу, что в западноевропейских странах корни представительных порядков следует «искать в оригинальной организации феодальной системы и в присущем ей договорном характере». Прообразом представительных органов здесь явились феодальные советы, существовавшие при каждом сюзерене, которые постепенно трансформировались в сословные представительства. Однако в дальнейшем, отмечал либерал, на фоне протекавших параллельно тенденций усиления сословной розни и, во многом за счет этого, укрепления королевской власти, сословная монархия уступила место абсолютизму. Возрождение представительных порядков, указывалось М. М. Ковалевским, произошло в европейских странах в Новое время, причем уже на качественно иной основе — с привлечением в парламент представителей различных слоев населения. Переход от сословного представительства к народному, по мнению либералов, был объективной политической потребностью. Как указывал С. А. Котляревский, он был связан с усложнением государственной жизни и неспособностью бюрократии справиться с разрешением новых государственных задач. «Не способная к законодательной работе, которая отражала бы общественные потребности, бюрократия, — писал либерал, — начинает заботиться об охране своей власти от посягательств со стороны общественных элементов». Действия власти все более приобретают характер насилия, но это не только не способствует повышению эффективности управления, а, напротив, вносит еще большую дезорганизацию и в центре, и на местах. В такой ситуации, по мнению С. А. Котляревского, единственным выходом является призыв народных представителей к законодательной работе, ибо вне тесного взаимодействия власти с обществом поступательный ход государственной жизни невозможен.

Однако всегда ли сам народ готов к сознательному участию в государственных делах? Отвечая на этот вопрос отрицательно, российские либеральные деятели отмечали, что момент готовности наступает, «когда не отдельные лица, а целые группы, разнообразные по социальному положению, с разными, часто противоположными материальными интересами, из разных мест страны единогласно высказываются за то, что время настало. Нация, в своих сознательных частях желающая представительства, созрела для него». Либеральные мыслители были глубоко убеждены, что в России такая ситуация сложилась на рубеже XIX-ХХ вв.

Возникновение народного представительства расценивалось отечественными либералами как знаковое событие в политической жизни любого государства, как своеобразный показатель превращения государства абсолютистского в конституционное (правовое). Либералы признавали народное представительство самым существенным, «общим и необходимым элементом» правового государства. Именно этот властный орган, по мнению Ф. Ф. Кокошкина, выступал важнейшей гарантией правомерности государственной власти, поскольку, являясь высшим законодательным органом, обеспечивал соответствие создаваемого государством права (закона) первоисточнику всякого права — народному правосознанию. С. А. Котляревский характеризовал народное представительство как орган, в котором совершается политическое самоопределение нации, т. е. реализуется возможность народа активно влиять на ход политической жизни. Однако это вовсе не означало, что либералы считали даже самым демократическим образом сформированное народное представительство абсолютно адекватным выразителем народной воли. Никакое представительное собрание не сможет выразить волю народа так же, как сам народ, указывал П. И. Новгородцев, и, если подходить к оценке представительного правления с позиции его соответствия идее народного суверенитета, то представительную систему «можно было бы подвергнуть самой жесткой критике и отвергнуть ее правомерность». По убеждению мыслителя, нравственную силу народное представительство «черпает не в предположении точного воспроизведения народных желаний», а в том, что оно является органом, в котором «из совокупности разнородных и часто противоречивых» интересов различных социальных групп кристаллизуется общественное мнение. Только общественное мнение, с точки зрения П. И. Новгородцева, есть, с одной стороны, сила, способная заставить власть имущих вести действенный диалог с обществом, а, с другой, необходимое условие их сотрудничества, ведь для проведения политического курса на разрешение насущных общественных проблем власть, по меньшей мере, должна их ясно услышать. Помимо того, народное представительство рассматривалось либералами как единственная реальная гарантия соблюдения государством прав личности, ибо, отмечал, в частности С. А. Котляревский, иных гарантий неприкосновенности личных гражданских и политических прав исторический опыт не знает, «никогда самые просвещенные и нравственные бюрократии не могли их дать народам».

Иначе выстраивалась модель взаимоотношений народного представительства и власти, прежде всего в лице монарха, у Д. Н. Шипова. Считая народное представительство «необходимым условием живого единения государственной власти с населением», либерал настаивал, что плодотворное взаимодействие власти и народного представительства возможно лишь при моральной их солидарности, при сознании и выполнении обеими сторонами лежащего на них нравственного долга, т. е. при том условии, что в основе их взаимодействия будет лежать «не столько идея правовая, сколько идея этико-социальная». Для Д. Н. Шипова несомненно ошибочной была посылка о противоречии интересов власти и населения и вытекающее отсюда утверждение о постоянной борьбе монарха и народного представительства за расширение собственных прерогатив в ущерб другому субъекту власти. Отношения между ними, настаивал Д. Н. Шипов, должны создаваться «не во имя разделения их прав, а во имя сознания необходимости разделения и наилучшего выполнения лежащих на них обязанностей перед государством, в целях постепенного осуществления в жизни идеалов добра и правды». Только в этом случае, писал он, «народное представительство сможет явиться выразителем соборной совести народа и сосредоточить все свое внимание на уяснении и удовлетворении материальных и, что еще важнее, духовных потребностей населения». В размышлениях Д. Н. Шипова налицо идеализация как монархической, так и представительной власти, однако нравственное воздействие представительного образа правления на население признавалось всеми либералами. Так, по словам С. А. Котляревского, существование выборного народного представительства формирует у граждан чувство сопричастности происходящему в государстве, тем самым, продолжал С. А. Муромцев, в общественном сознании власть и государство в целом перестают рассматриваться как нечто чуждое и враждебное, становясь «предметом народного дела». Большинство населения начинает верить в государственность «как в оплот своих прав и в источник нелицемерных забот о народном благосостоянии». Участие граждан через народных представителей в решении государственных вопросов, отмечал С. А. Котляревский, воспитывает ответственность за судьбу страны, «приучает видеть в государственном интересе не нечто постороннее и чуждое, а высший принцип, перед которым должны склоняться все частные интересы». В итоге, указывал ученый, и формируется истинный патриотизм, который никогда «не взрастет там, где член общества чувствует себя иностранцем в собственной стране». Таким образом, либералы рассматривали народное представительство как один из важнейших факторов становления гражданского общества.

В целом же, по замыслу либералов, народное представительство призвано было способствовать созданию новой системы отношений общества и государства.

Однако успешность выполнения представительным органом власти столь значительной миссии, с точки зрения либеральных мыслителей, напрямую зависела от степени демократичности его формирования, а также от широты реально предоставленных ему властных полномочий.

Анализируя европейский политический опыт, отечественные либеральные государствоведы отмечали устойчивую тенденцию к расширению избирательного права, а, следовательно, вовлечению в процесс формирования представительного органа все более широких слоев населения. Но, как указывали либералы, это касалось прежде всего нижних палат парламентов, которые постепенно таким образом превращались в действительно народные представительства, тогда как ситуация в отношении верхних палат выглядела гораздо сложнее и вариативнее.

Проблема формирования верхних палат занимала в либеральной концепции представительной власти одно из ключевых мест, поскольку в условиях абсолютного преобладания в западных странах двухпалатной системы зачастую именно от верхней палаты зависела политическая роль парламента.

Один из признанных специалистов в области теории двухпалатной системы В. М. Гессен по способу формирования делил верхние палаты на выборные и невыборные. К последним он относил палаты наследственные и палаты, места в которых замещались по должности либо по назначению монарха. Первые, по мнению либерала, имели сословно-аристократический характер, а вторые — бюрократический. Однако, замечал ученый, нередко невыборные палаты являли собой эклектичное сочетание нескольких принципов организации. Выборные верхние палаты В. М. Гессен подразделял на три категории: федеральные (из представителей субъектов федерации), палаты реального представительства (из представителей социальных групп, групп интересов, территориальных союзов) и народные (из представителей населения в целом). По прогнозу либерала, под влиянием общей тенденции демократизации политической жизни все больше верхних палат будет приобретать выборный характер, хотя и не на основе 4-хвостки.

Оценка роли верхних палат российскими либералами иллюстрирует свойственное последним стремление к разностороннему анализу политических явлений, что на практике могло послужить теоретической основой для политического компромисса. Отмечая, что невыборные верхние палаты не расширяют «объема, в котором совершается национальное самоуправление», либералы тем не менее не исключали того, что в определенных исторических ситуациях, когда «народное представительство находится под сильным давлением правительства, которое умеет устраивать благоприятные для него выборы, или когда оно действует среди нации, политически совершенно не воспитанной», даже такие верхние палаты могут ослаблять всемогущество бюрократии.

Какова же, с точки зрения либеральных государствоведов, политическая роль верхних палат, основанных на выборном начале? По единодушному убеждению либералов, верхняя палата является действенным средством предотвращения чрезмерного усиления законодательной власти, занимающей в иерархии властей высшую ступень. Разделение законодательной власти между двумя палатами, отмечалось либералами, формирует своеобразный сдерживающий механизм внутри самого парламента, что, указывал Ф. Ф. Кокошкин, служит одним из условий реализации важнейшего принципа правового государства — разделения властей, «исходящего из мысли, что сосредоточение всей государственной власти в руках одного органа, единоличного или коллегиального, создает опасность для личной и общественной свободы». Кроме того, с точки зрения государствоведов, верхняя палата призвана играть роль посредника в конфликтах, возникающих между нижней палатой и правительством, содействуя их мирному разрешению. Ведь, как замечал Ф. Ф. Кокошкин, «политическая история Западной Европы… показывает, что когда поставлены лицом к лицу единое демократическое собрание и независимая от него правительственная власть, неизбежные конфликты между ними приобретают непримиримый характер, ведущий иногда к государственным переворотам». Стабилизирующая роль верхней палаты виделась либералам и в том, что последняя придавала процессу законотворчества бульшую осознанность, взвешенность, предупреждала принятие поспешных решений, которые могли исходить от нижней палаты вследствие случайно образовавшегося большинства либо на почве увлечения народных представителей политической риторикой. Наличие верхней палаты, хотя и замедляет законодательную деятельность, но, с точки зрения либералов, существенно повышает ее качество, что имеет особое значение в связи с усложнением государственной жизни.

В целом же, в выборной верхней палате либералы видели один из факторов укрепления авторитета представительного органа власти, а значит, и государственной стабильности.

На основе обобщения зарубежного опыта, наиболее целесообразным способом формирования верхней палаты российские государствоведы признали реальное представительство. Однако по вопросу о принципе выделения социальных групп, получающих право направлять своих представителей в верхнюю палату, их мнения разошлись. Абсолютное большинство либералов отдавало предпочтение идее представительства территориальных союзов. Отстаивая ее, С. А. Котляревский писал: «…существует двойственность общественно-государственных интересов, имеющих равное право на политическое выражение; это — интересы государства в его целом — с одной стороны, и интересы отдельных местностей, его частей, с другой. Различие это не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами; оно связано лишь с принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному». Дуализм интересов, по мнению либерала, свое естественное выражение находит в системе двух палат, одна из которых — нижняя — избирается всеобщим голосованием и отстаивает общегосударственные интересы, а другая — верхняя — местными учреждениями и является оплотом региональных интересов. «Представительство местностей, как таковых, — отмечал С. А. Котляревский, — представительство момента многообразия частей государства, в противоположность моменту его единства, не ослабляет, а усиливает политическое самоопределение нации».

Представительство местностей рассматривалось С. А. Котляревским как гарантия местных интересов от чрезмерной централизации. Эту же мысль последовательно проводил Ф. Ф. Кокошкин. Во-первых, указывал он, при отсутствии возможности отстаивать местные интересы весьма вероятно принятие законов, не согласованных с местными нуждами, поскольку в руках центральной власти всегда остаются функции, затрагивающие местные интересы, ведь абсолютно четкую границу между ними и интересами общегосударственными провести нельзя. А, во-вторых, не будут гарантированы права региональных органов власти, ибо в случае противодействия последних высшему законодательному органу эти права могут быть урезаны либо и вовсе отняты.

По мнению большинства либералов, представительство местных интересов абсолютно необходимо в федеративных государствах, где оно служит важнейшей гарантией самостоятельности субъектов федерации, а также политически целесообразно и в простых (по современной терминологии, унитарных) государствах. Категорически возражал против последнего утверждения В. М. Гессен. В простых государствах, указывал он, существует «резкое разграничение общеполитических и местных интересов. Привнесение местных мотивов в разрешение национальных вопросов так же противоречит природе простого государства, как привнесение мотивов общеполитических в решение местных вопросов». Таким образом, либерал, допуская верхнюю палату на основе территориального представительства для федеративных государств, считал ее нецелесообразной для государств простых.

Анализируя другой вариант реализации принципа реального представительства — представительство групп, сформированных по различным признакам (научному, религиозному, семейному и т. д.), отечественные либеральные деятели указывали на его теоретическую ошибочность и практическую неосуществимость. Хотя нация есть не только совокупность индивидов, но и совокупность социальных групп, писал, в частности, В. М. Гессен, «парламент не может быть „зеркалом“ общественной группировки страны, — не только потому, что в современном атомизированном обществе существенно важные коллективные интересы нередко лишены какой-либо организации, но и потому, что никакое „политическое искусство“ не в состоянии придумать системы равномерно-справедливого представительства разнообразных общественных групп».

Стремление к сочетанию глубоко теоретически осмысленного опыта западных стран в плане формирования и структуры представительного органа власти с российской спецификой прослеживается в либеральных конституционных проектах, разработанных в 1904;1905 гг. В их число прежде всего входят «Проект Геллерта», «финляндский», «освобожденческий» («парижский», «проект Струве») «муромцевский» (конституция Муромцева), «герценштейновский» проекты.

Организация представительной власти является важнейшим содержательным компонентом всех упомянутых конституционных проектов, однако в наиболее объемном и детализированном виде этот раздел представлен в «конституции Муромцева». Здесь, как справедливо отмечает А. Н. Медушевский, по сути, совмещено два документа — собственно конституционное закрепление места Думы в политической системе и «Положения о Государственной думе», регламентирующего ее деятельность как государственного института. Следует согласиться с аргументацией Д. В. Аронова, связывающего преувеличенное внимание авторов «муромцевского» проекта к проблеме организации представительной власти с двумя основными обстоятельствами. Во-первых, это научно-практический интерес самого С. А. Муромцева к организации парламентской деятельности. А, во-вторых, стремление либералов в максимальной степени защитить путем тщательной правовой регламентации новую ветвь власти. Можно также вслед за А. Н. Медушевским утверждать, что столь объемная регламентация деятельности представительного органа при одновременном отсутствии особого раздела о монархе должна была подчеркнуть роль еще не созданного парламента в противовес существующему самодержавному режиму.

Анализ либеральных конституционных проектов позволяет констатировать сходство во всех них основных принципов организации представительной власти. Базовым тезисом является двухпалатный характер предполагаемого парламента, в котором верхняя палата избирается представителями территорий, а нижняя — на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Под представительством территорий понималось представительство губернских земств и городских дум, поэтому в большинстве проектов верхняя палата названа Земской.

Предупреждая возможные возражения по поводу сохранения верхней палаты со стороны более радикально настроенных либералов — сторонников однопалатной системы на основе 4-хвостки, авторы законопроектов предложили развернутое обоснование своей позиции. Так, во введении к «освобожденческому» проекту особо подчеркивалось, что его разработчикам глубоко чужда мысль об учреждении под именем Земской палаты аристократического органа. Аристократическая верхняя палата, отмечалось здесь, противоречила бы демократическому характеру русского общества, в котором сам ход истории не позволил сформироваться особому классу, сильному политическими заслугами и/или богатством. Далее приводился ряд контраргументов против попыток объявить такой силой дворянство. Во-первых, «дворянство имело по преимуществу характер служилого сословия, — говорилось во введении, — и у него не образовалось даже традиции защищать свою политическую самостоятельность от бюрократии». А, во-вторых, дворянство никогда не стремилось обеспечить себе «правомерное участие в государственной жизни», что доказывает узкосословный характер дворянских собраний, за рамки которого они выходить не желают.

Помимо того, аристократическая верхняя палата, по убеждению либералов, противоречила бы и основным принципам русского освободительного движения, для которого «демократия есть не только факт, но и морально-политический постулат». В идеологии освободительного движения, указывали либеральные мыслители, выше исторического оправдания для всякой общественной формы всегда ставилось оправдание нравственное, а потому создание привилегированной корпорации в минуту, которая освящает торжество общего и равного для всех права, по меньшей мере, несвоевременно.

Отстаивая земское начало в организации верхней палаты в России, авторы либеральных конституций руководствовались рядом соображений. Как отмечал Ф. Ф. Кокошкин, только представительство учреждений местного самоуправления в парламенте может служить действенной гарантией учета местных интересов в законодательной деятельности, а также при принятии государственных решений. Более того, Земская палата, по мнению либерала, посредством защиты интересов отдельных местностей, особенно национальных окраин, объективно будет способствовать защите интересов отдельных народностей, тем самым смягчая остроту межнациональных противоречий и укрепляя государственное единство. Таким образом, Земская палата представлялась Ф. Ф. Кокошкину своеобразным связующим звеном между местными и центральными органами власти, позволяющим своевременно разрешать конфликты между ними.

Но еще более важной функцией Земской палаты либералы считали противодействие излишней централизации власти. «Одна из главных опасностей, угрожающих всякому политическому порядку в России, — отмечалось авторами „освобожденческого“ проекта, — это превращение его в режим якобинской централизации». В российской истории глубоко укоренилась «пагубная мания управлять всем из Петербурга», а потому у центральной власти всегда есть соблазн последовать этой традиции, ограничивая либо вообще подавляя местную самодеятельность. Решение проблемы усматривалось либеральными мыслителями в последовательной децентрализации политической системы путем расширения компетенции органов местного самоуправления — предоставления губернским земствам прав самоуправляющейся единицы. «Все, что может быть выполнено местными силами, должно быть поручено им», — настаивали авторы проекта. А Земская палата будет способствовать ограждению местной самодеятельности от посягательств из центра и тем самым станет важнейшей гарантией «действительного усвоения начал политической свободы».

Кроме того, формирование верхней палаты из представителей земских учреждений, с точки зрения Ф. Ф. Кокошкина, позволяло использовать в законодательной работе лиц, прошедших школу местного самоуправления, а, значит, обладающих определенным общественно-политическим опытом, что было особенно ценно в стране, где большинство населения вообще не обладало какими-либо навыками планомерного участия в политической жизни.

Обосновывая необходимость института верхней палаты для России в принципе, либеральные мыслители акцентировали внимание на сдерживающей функции этого органа. В верхней палате они видели реальный способ минимизировать митинговость и непрофессионализм, которыми неизбежно будет страдать нижняя палата, избираемая на основе всеобщего голосования в стране без устоявшихся демократических традиций и с низким уровнем политической культуры. Не случайно в некоторых конституционных проектах предлагалось наряду с представителями земских учреждений и городских дум ввести в верхнюю палату представителей университетов («Проект Геллерта») или представителей от судебных палат, Сената и университетов («финляндский» проект).

На верхнюю палату либералами возлагалась еще одна трудная задача — обеспечение взаимодействия законодательной и исполнительной власти в лице монарха, привыкшего к неограниченности компетенции. Разумная подконтрольность исполнительной власти парламенту, предоставляющая ей достаточную для эффективной реализации своих функций свободу действия, отмечали идеологи российского либерализма, позволит значительно поднять степень общественного доверия к исполнительной власти в России, что, в свою очередь, явится важнейшим фактором устойчивого поступательного развития страны.

В целом же, предложенная в либеральных проектах структура парламента имела своей целью совмещение земского и общенационального представительства, что обеспечивало преемственность традиций земских съездов и единство центрального и местного управления. Следует согласиться с утверждением А. Н. Медушевского об оригинальности данной двухпалатной модели. Как указывает исследователь, если нижняя палата (палата народных представителей) соответствует аналогичным палатам западных конституций, то верхняя (земская) — принципиально отличается от них. Она является представительством общественных союзов (земств и городов), а не феодальной аристократии (как палата лордов) или правящей бюрократии, зависимой от монарха (как Государственный совет последующего времени или его аналоги в других конституционно-монархических государствах).

Однако позиция авторов рассматриваемых конституционных проектов, отражавшая взгляды умеренного крыла либеральной оппозиции, не нашла поддержки у либералов-консерваторов во главе с Д. Н. Шиповым. Еще в период обсуждения либерального проекта Основного закона на земских съездах Д. Н. Шипов с группой единомышленников (кн. П. Н. Трубецкой, кн. В. М. Голицын, кн. Г. Г. Гагарин, М. А. Стахович, В. И. Герье, Н. А. Хомяков, О.П. Герасимов) предложили собственную программу политической реформы в России, обнародовав ее в брошюре «К мнению меньшинства частного совещания земских деятелей 6−8 ноября 1904 года». Авторы программы исходили из того, что целью преобразований должна стать не замена непригодного политического строя придуманным, чего, с их точки зрения, добиваются создатели проекта, а устранение в старом строе того, что делает его непригодным, а именно: обособленности монарха от народа, искусственно созданной бюрократией. Порочная традиция неограниченного самовластия царя с бюрократией, отмечал Д. Н. Шипов, закрепилась в России с воцарением Петра I, а потому, заключал либерал, историческая задача, стоящая перед Россией, состоит в восстановлении «взаимодействия государственной власти с населением и в привлечении народного представительства к участию в государственном управлении». При этом Д. Н. Шипов и его единомышленники исходили из того, что «народное представительство не должно иметь характера парламентарного, с целью ограничения царской власти, но должно служить органом выражения народного мнения, для создания и сохранения всегда тесного единения и живого общения царя с народом». Либералы-консерваторы считали, что для успешного выполнения этой миссии народное представительство — Государственный земский совет — должно состоять из обладающих необходимым опытом представителей учреждений местного самоуправления — земств, формируемых, в свою очередь, на основе цензового и непрямого избирательного права. Таким образом, часть либерального политического спектра отстаивала узкоцензовую однопалатную систему организации представительной власти, как якобы исторически обусловленную в России, в противовес чуждой, западной двухпалатной системе.

Разногласия в либеральной среде в отношении организации представительной власти нашли отражение в программах либеральных партий. Наибольшим демократизмом отличалась программа конституционно-демократической партии. Во имя сохранения единства партийных рядов, здесь отмечалось, что «партия допускает в своей среде различие мнений по вопросу об организации народного представительства, в виде одной или двух палат». Во втором случае нижняя палата избиралась всеобщим голосованием, а верхняя должна была «состоять из представителей от органов местного самоуправления, реорганизованных на началах всеобщего голосования и распространенных на всю Россию». Налицо сходство данного положения программы с соответствующими позициями либеральных конституционных проектов. Вместе с тем, как справедливо заметил В. В. Шелохаев, из контекста программы партии все же следовало, что кадетское руководство отдавало предпочтение однопалатному народному представительству, сформированному на основе всеобщего избирательного права. политический либерализм представительный конституционный Аналогичная кадетской двухпалатная система была закреплена в программах Партии демократических реформ и Партии мирного обновления с той лишь разницей, что в них несколько отличались характеристики избирательного права.

В редакции программы «Союза 17 октября», утвержденной в 1906 г., в декларативной форме говорилось о необходимости созыва Государственной думы. В процессе конкретизации программы в рамках работы комиссии при Московском ЦК появилось несколько проектов организации представительного органа власти (проекты Л. А. Камаровского, П. М. Богаевского, Д.Н. Шипова). В итоге, на II съезде «Союза 17 октября» в программу было внесено требование двухпалатного представительства, нижняя палата которого — Государственная дума — формировалась на основе цензовых выборов, прямых в городах и двухстепенных в остальных местностях, а верхняя палата — Государственный совет — являла собой узкоцензовый орган. Одна часть членов Госсовета (но не более половины) назначалась монархом, а другая формировалась «по избранию от органов местного самоуправления в каждой из губерний и областей империи и от органов самоуправления в городах, имеющих особых представителей в Г. Думе, по избранию от духовенства различных вероисповеданий, от учреждений промышленности и торговли и от высших учебных заведений». Причем в программных проектах октябристов для выборных членов Госсовета предусматривался образовательный ценз — наличие высшего образования, который в условиях низкого образовательного уровня большинства населения резко ограничивал пассивное избирательное право.

Наряду с принципами формирования и структурой, важнейшим фактором, обусловливающим роль представительного органа власти в политической жизни, либеральные государствоведы считали возложенные на него функции, основной из которых признавалась разработка законодательства. По мнению либералов, необходимость наделения парламента законодательными, а не законосовещательными функциями предопределялась самим масштабом задач, стоящих перед современным государством. Более того, либеральные мыслители констатировали неуклонное возрастание значимости законодательной функции парламента в связи с расширением области законодательного воздействия государства. Последнее происходило за счет распространения государственной регламентации на социально-экономическую сферу, а также в результате стремления большинства государств к сокращению области правительственного усмотрения с целью обеспечения верховенства закона. Время подтвердило справедливость данного наблюдения. Кроме того, участие народных представителей в разработке законов, с точки зрения либералов, значительно повышало авторитет правовых норм, тем самым способствуя формированию и/или укреплению в широких слоях населения правового сознания.

Эти общетеоретические размышления получили конкретизацию применительно к российским реалиям начала ХХ в. в период кристаллизации программы либерального движения и противостояния либералов — сторонников законодательного представительства попыткам правящих кругов ограничиться приданием Государственной думе совещательных функций. В частности, С. А. Котляревский подверг анализу идею введения совещательного представительства с позиции политической целесообразности и нравственного воздействия на общественное сознание. Рассматривая политическую целесообразность существования совещательной Государственной думы, С. А. Котляревский указывал, что простое информирование власти о народных нуждах вряд ли само по себе будет способствовать их удовлетворению. История, особенно российская, отмечал либерал, знает немало примеров того, как и при достаточной осведомленности верхов относительно общественных проблем «законодательная деятельность бюрократии шла вразрез и с желаниями страны, и с требованиями жизни». Имманентно присущее российской бюрократии недоверие к общественным силам, утверждал либерал, и впредь будет побуждать ее не считаться с общественным мнением, если только бюрократия не будет вынуждена это делать. Как указывал С. А. Котляревский, вместо ожидаемого умиротворения, снятия напряженности во взаимоотношениях власти и общества совещательное представительство, напротив, будет разжигать их противостояние, ибо, не имея реальной возможности что-либо изменить, т. е. заниматься созиданием, парламент фактически будет обречен на разрушительную деятельность: на критику существующего режима. На фоне недееспособности парламента критика эта, предостерегал С. А. Котляревский, может принять самые разнузданные формы, что, с одной стороны, усугубит пропасть между властью и обществом, а, с другой, окажет пагубное нравственное воздействие на общественное сознание, внедряя в него мысль о тождественности свободы и безответственности. Тем самым будет нанесен огромный вред делу политического воспитания нации.

Для консервативного крыла российского либерализма данная аргументация представлялась ошибочной, поскольку строилась на неверной посылке о противоречии интересов бюрократии и народного представительства. Отталкиваясь от идеи моральной солидарности власть имущих и представителей населения, либералы-консерваторы считали, что совещательный характер народного представительства гораздо предпочтительнее, нежели законодательный, для реализации представительством его главного предназначения — установления живой связи «верхов» и «низов». А Д. Н. Шипов утверждал, что вообще безразлично, решающий или совещательный голос будет у народного представительства, поскольку, по мнению либерала, и так невероятно, чтобы при наличии постоянно действующего народного представительства власть предприняла какие-либо меры вопреки ему, ведь тогда она потеряет доверие общества. Ход событий показал утопичность позиции Д. Н. Шипова и его сторонников, и в программы либеральных партий вошло требование законодательного народного представительства.

Другой важнейшей функцией народного представительства либералы считали утверждение государственного бюджета. Бюджетное право, указывал М. М. Ковалевский, выросло из сложившейся в средние века традиции, согласно которой монарх советовался с представителями сословий по поводу введения новых налогов.

В бюджетном праве либеральные деятели видели не только способ контроля парламента за целесообразностью расходования народных средств, но и орудие воздействия власти представительной на исполнительную власть, ведь для осуществления любого государственного мероприятия необходимы финансы. Однако, как отмечали либералы, степень этого влияния варьировалась в зависимости от ряда факторов: процедуры принятия бюджета и срока его действия, а также регламентации финансовых операций государства в случае непринятия бюджета в установленные законом сроки. В механизме принятия бюджета для либералов принципиальным был вопрос о распределении финансовой компетенции между палатами. Равенство компетенции палат либеральные мыслители признавали условием, объективно усиливающим роль народного представительства, только в том случае, если обе палаты выражали интересы населения в целом, хотя бы и избираясь на разной основе. Большую роль, с точки зрения либералов, играла и степень полноты перечня подконтрольных палатам статей доходов и расходов. Как ограничение финансовой компетенции парламента С. А. Котляревский расценивал вотирование бюджета не на годичный, а на более длительный срок. И, наконец, серьезного внимания, с точки зрения либерала, заслуживал вопрос о порядке финансирования государственных мероприятий в случае неутверждения бюджета к началу сметного года. Отказ в утверждении бюджета народным представительством к положенному сроку российские ученые считали действенным, но крайним средством в политической борьбе, провоцирующим исполнительную власть на конфликт, и потому уместным только в безвыходной для парламента ситуации. Избегая дальнейшей детализации, следует отметить, что данные теоретические установки легли в основу соответствующих разделов либеральных конституционных проектов и программ либеральных партий, хотя предложенные в них конкретные механизмы реализации бюджетного права несколько разнятся.

К третьей присущей народному представительству функции российские государствоведы относили контроль за органами управления. Это направление парламентской деятельности, указывал Н. И. Лазаревский, сложилось из потребностей политической практики, поскольку конституционная теория, воспринявшая идею разделения властей, долгое время рассматривала народное представительство исключительно как законодательный орган. Парламент, не являясь непосредственно органом управления, замечал С. А. Котляревский, оказывает косвенное влияние на исполнение законов и административную жизнь страны, причем оно «может быть огромным и даже руководящим». Утверждая последнее, либерал имел ввиду систему парламентаризма, в условиях которой министерство формировалось парламентским большинством. В перечень форм контроля народного представительства за исполнительной властью либеральны мыслители включали права вопроса и запроса (интерпелляции), а также институт ответственности министров. В отношении права запросов либералы указывали на необходимость его строгой регламентации, ибо в случае злоупотребления им, это право легко может парализовать работу и самого народного представительства, и министерства. Главным условием действенности института ответственности министров как средства контроля парламента за правительством либералы считали политическую ответственность министров, т. е. ответственность за целесообразность конкретных политических шагов, всего курса в целом, а также за бездействие, несвоевременное принятие необходимых мер. В той или иной форме данное требование присутствовало в программатике большинства либеральных сил.

Таким образом, в либеральной политической доктрине на представительную власть возлагались три основные функции: законодательная, бюджетная и контроль за администрацией. Однако содержательная сторона парламентских полномочий, как отмечали либералы, варьировалась в зависимости от закрепленной в Основных законах либо фактически принятой модели взаимодействия народного представительства и органов исполнительной власти. Наиболее широкими полномочиями представительный орган власти располагал при парламентарном режиме, тогда как в дуалистических государствах весьма значительной была роль монарха. Выбирая наиболее приемлемую для России модель взаимоотношений вновь создаваемого народного представительства и на протяжении длительного времени всесильной исполнительной власти, авторы либеральных конституционных проектов остановились на конституционной монархии германского типа, главная особенность которой состояла в стремлении совместить сильную исполнительную власть (сконцентрированную в монархе) и развитое народное представительство (как важнейший элемент социального контроля).

Анализ политико-правовых аспектов организации и функционирования народного представительства в целом ни в коей мере не заслонял для либеральных мыслителей вопросов, касающихся непосредственно народных представителей, и прежде всего статуса последних. В частности, В. В. Ивановский отмечал наличие двух подходов к определению статуса депутатов: юридического и социологического. Сторонники первого, рассматривая народ как некое целое, имеющее свою волю, видели в депутате своеобразный рупор для выражения этой воли. Сторонники социологического подхода, воспринимавшие народ как совокупность различных социальных групп, считали депутата представителем интересов какой-либо группы. Российские либералы единодушно признавали депутата представителем всего народа, обязанным в своей политической деятельности соотноситься с общественным мнением. Вместе с тем, либералы отстаивали право народных избранников при исполнении возложенных на них обязанностей действовать свободно, сообразно собственному разуму и совести. По мнению либеральных деятелей, депутат не может быть связан наказами избирателей, ибо, хотя он и носит звание народного представителя, его отношения с избирателями не являются отношениями представительства. Суть отношений представительства, пояснял Н. И. Лазаревский, состоит в том, что представитель может совершать лишь те действия, на которые правоспособен представляемый, т. е. имеет место перенос прав с одного лица на другое. Однако депутат обладает иными правами, нежели избиратель, и получает он их от закона, а выборы лишь указывают того, кто будет пользоваться данными правами. Отсюда, заключал Н. И. Лазаревский, юридическая независимость депутата по отношению к избирателям, у которых в случае недовольства депутатом есть только одно средство воздействия на него — отказ в переизбрании на новый срок. Таким образом, либералы выступали против права избирателей на досрочный отзыв депутата. Справедливость такой позиции для страны с низким уровнем политической культуры в полной мере доказали события 1917 г. Как отмечал Н. Ф. Езерский, после свержения монархии принцип народовластия был понят большинством населения как право народа «менять выборных, когда захочет, и требовать, чего хочет», в итоге, «хозяином государства оказывается всякая случайная толпа, которая криком и силой ставит своих у власти». Неизбежным следствием этого, констатировал либерал, становится падение авторитета народных избранников и власти в целом, что чревато государственным коллапсом. По убеждению Н. Ф. Езерского, выражавшего мнение всего либерального лагеря, народные представители ни в коем случае не могут рассматриваться как «приказчики и комиссары толпы», а олицетворяют государство как таковое. «И избранная народом власть, — писал либерал, — должна стоять высоко над ним, иметь право требовать от него беспрекословного повиновения».

В условиях становления представительной власти в России важной проблемой была защита народных избранников от давления «сверху». На это были направлены вошедшие в либеральные конституционные проекты положения о депутатской неприкосновенности, о запрете привлекать депутатов к ответственности за голосование и речи на заседаниях парламента, а также о получении депутатами денежного вознаграждения, отказываться от которого запрещалось. Однако размер последнего, по мнению Ф. Ф. Кокошкина, должен быть не очень большим, «чтобы не сделать из депутатской должности заманчивую синекуру».

Высокий общественный статус, с точки зрения либералов, налагал на народных избранников огромную ответственность. Отсюда строгие требования либеральных мыслителей к деловым и морально-этическим качествам депутатов. Например, А. А. Стахович необходимыми для депутата считал стойкость убеждений, умение их отстаивать, сознательное отношение к работе в Думе, честность. А Д. Н. Шипов, рисуя портрет народного избранника, акцентировал внимание на уровне интеллектуального развития и жизненном опыте. «Чем менее просвещен человек умственно и духовно, тем с большей самоуверенностью и легкомыслием готов он разрешать самые сложные проблемы жизни… Чем менее сведущ и опытен человек в жизни и в деле государственном, тем более он склонен к восприятию самых крайних политических и социальных увлечений», — писал либерал.

Нарисованный либералами «идеальный тип» народного представителя может послужить ориентиром и для современных парламентариев, неуклонно утверждая в качестве лейтмотива депутатской, как и любой общественно-политической деятельности стремление служения своей стране.

Анализ концепции представительной власти, предложенной идеологами российского либерализма в начале ХХ в., позволяет выявить в ней два взаимосвязанных проблемных блока. Во-первых, это общетеоретические воззрения, сложившиеся на основе синтезирования глубоко изученного исторического опыта и политической практики западных стран с критически осмысленными достижениями зарубежной государственно-правовой науки. А, во-вторых, это модель представительной власти, сконструированная с учетом российской специфики. Данная модель, как и либеральная модель общественного переустройства России в целом, характеризовалась вариативностью по ряду положений, прежде всего в отношении принципов формирования и структуры представительного органа власти. Однако приоритетные позиции здесь были закреплены за конституционными демократами, среди которых находились крупнейшие представители российской государственно-правовой науки. Разработанная ими модель организации отечественного парламента не только отличалась оригинальностью по сравнению с западными аналогами, но и являлась образцом демократического устройства представительного органа власти для своего времени.

Отечественными либеральными деятелями был точно обозначен ряд важнейших проблем функционирования народного представительства, не потерявших злободневности и по сей день. В частности, и для современного российского парламента актуальными остаются проблемы повышения качества законотворческой деятельности, налаживания эффективного механизма взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, депутатского корпуса и избирателей и т. д. И, несмотря на то, что сегодня эти проблемы стоят уже в новом качестве, некоторые подходы к их разрешению, намеченные либералами, могут быть востребованы.

Весьма актуальны для современной России размышления либералов о роли представительного органа власти в процессе построения правового государства и формирования гражданского общества. Особого внимания заслуживает утверждение либеральных деятелей о том, что одной из задач парламента является согласование интересов различных социальных слоев через законодательные механизмы и переговорный процесс.

И хотя представительной власти в либеральной модели отводилась приоритетная роль, ее создатели не склонны были рассматривать институт представительства как «венец развития и конечный политический идеал». Для них это скорее был неизбежный и необходимый этап общественного прогресса. Это путь, а не цель, отмечал П. И. Новгородцев, путь к освобождению личности и установлению высшего и более совершенного порядка.