Межинституциональные связи института образования в рамках решения задач территориального развития

Образование, имея дело с людьми, достаточно жестко привязано к территориям их проживания. Его относительное обособление, о котором мы писали выше, усиливает эту связь. Обусловленная современным обществом обязательность дошкольного и школьного образования непосредственно обращена к «населению». Подготовка массовых профессий также идет скорее по территориальному принципу, нежели по привязке к отдельным производственным структурам, которые, в свою очередь, чаще всего имеют четкую территориальную привязку. Образование как абсолютная ценность в той или иной мере разделяется разными сообществами (культурными, этническими, социальными), которые также имеют определенную территориальную привязку.

Государственный интерес к образовательному уровню своих граждан также проявляется, прежде всего, в форме административно-территориального контроля и патернализма, которые в конечном счете привели к тому, что институт образования оказался непосредственно встроенным в административно-территориальную схему. При этом иерархическая структура образования, которая создается последовательностью образовательных процессов от низшего к высшему, оказалась очень хорошо адаптируемой к административно-территориальной иерархии. Иерархизированные сети образовательных учреждений были одними из первых, которые сформировались в качестве предмета административно-территориального управления, и сегодня органическая связь образовательной сферы и территориальной администрации представляется в качестве естественно-природной Эта история в отечественном варианте получила оформление в виде двойного подчинения учреждений образования — отраслевого и административно-территориального. .

Тип административно-территориального управления, естественно, не может не влиять на способы административного управления образовательными сетями. Социалистическая система сделала его предметом планового управления — управления производством и распределением кадров, которое было не менее жестким, чем управление промышленным производством. Однако и продвинутые рыночные системы в той мере, в какой образование становилось предметом государственного ведения, эксплуатировало близкие плановые и бюджетные модели. С этой точки зрения проблемы образования в двух разнящихся экономических системах, взятые с государственной точки зрения, имеют незначительные различия. Это объясняет, в частности, тот факт, что социалистическая система образования без труда переместилась в современный российский рынок — только потеряв в нем кое-что в силу всеобщих коллизий. И в этом контексте понятны голоса тех, кто призывает сохранить лучшую в мире советскую систему образования — ее пороки в значительной мере присущи и западным реалиям, а потому трактуются как приемлемые.

Требование трансформации административно-территориального управления образовательными сетями в России не вытекает, следовательно, из простого факта вхождения в рыночную систему, а порождено иными причинами. Можно утверждать, что, в конечном счете, они так или иначе обусловлены тотальным распространением инновационного подхода, а теперь уже и стиля общественной жизни. Таким образом, рассматривая проблемы инновационной модернизации образования, мы должны касаться не только данного института, а и учитывать проблемы инновационной модернизации системы административно-территориального управления в той его части, которая относится к образованию, его сетям.

Не рассматривая проблематику инновационной трансформации территориального управления в целом, резюмируем то, что может относиться к образованию.

Современная ситуация для территорий Мы будем использовать этот, в принципе, безличный термин как обозначение множества субъектов, занимающих определенную территорию и заинтересованных в ее процветании и развитии в целом. Предполагается, что территориальная администрация является одним из них (что, к сожалению, для ушедшей и настоящей России справедливо далеко не всегда). и их администраций характерна обострением конкуренции разного масштаба (межстранового, межрегионального, межпоселенческого вплоть до микролокального) на рынке инвестиций. Территория все чаще сталкивается с ситуацией, когда для того, чтобы выиграть на нем, т. е. получить инвестиции и далее оправдать их, она должна постоянно выбрасывать на этот рынок нечто новое и конкурентоспособное. Соответственно, в дополнение к традиционному комплексному (в социалистическом варианте — многоотраслевому) планированию территориального развития (которое сохраняет значение по мере сохранения тех задач, решение которых оно обеспечивает) приходит управление территориальным развитием по точкам роста. Суть этого механизма в том, что ищется и активно создается нечто, что, с одной стороны, может вызвать интерес межтерриториального инвестиционного рынка, а с другой — потянуть за собой другие области городской жизнедеятельности. Точками роста могут выступать самые разные территориальные процессы и организованности, в том числе связанные не только и даже не столько с производством, сколько с образованием, культурой и другими, так называемыми гуманитарными областями. Если в начальной стадии точка роста может иметь достаточно выраженную «отраслевую» окраску, то далее, по необходимости захватывая другие области деятельности и расширяясь за счет них, отраслевая данность становится неизбежно межотраслевой.

Заметим, что управление по точкам роста не отбрасывает комплексного подхода, в рамках которого разрабатываются концепции организации территориального пространства и стратегии его развития.

Признано, что наилучшим способом развития точек роста является создание так называемых партнерств. Обычно говорят о партнерстве власти, бизнеса и населения, и если это партнерство территориальное, то оно создается в интересах как отдельных участников, так и территории в целом (ее развития, роста потенциала, конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и т. д.). Дееспособность партнеров определяется наличием реальных ресурсов, которые они несут с собой и готовы обобществить ради общетерриториальных интересов. Понятие ресурса при этом задается функционально и оказывается по материалу очень широким, точнее, открытым. Ресурс это все то, чем владеет партнер (иначе — территориальный субъект) и что он может использовать в интересах территории Важно, что речь идет не о распределении или перераспределении наличного ресурса, а о постоянном росте его за счет креативной и в том числе инновационной деятельности партнеров. В территориальном партнерстве участие власти является обязательным и принципиальным, поскольку она делает легитимным само партнерство и, что очень важно, делегирует часть своих полномочий другим партнерам в качестве их ресурса (властного, финансового, организационного). Это особенно важно для так называемого населения, которое обладает такими ресурсами как активность, профессиональные знания и опыт, но чаще всего не имеет институциональных средств для их актуализации. Вопрос о ресурсах, которыми располагает бизнес, как правило, не возникает, хотя, если учесть открытость ресурса, то это — вопрос, и решается он в зависимости от креативности данного партнера.

Модели формирования и функционирования территориальных партнерств хорошо описаны и апробированы на Западе и начали распространяться у нас [1]. Однако, как показывает отечественный опыт, в данных моделях опущена существенная проблема, свойственная работе территориальных администраций, и ради решения которой, в том числе, необходимо создавать партнерства. Это пресловутая проблема межотраслевого взаимодействия, которая была камнем преткновения для советской экономики с ее, казалось бы, максимальной рациональностью и управляемостью по отношению к своим объектам. То, что это внутренняя проблема для социалистического управления, было очевидно, поскольку никакого другого управления не существовало. Но и сегодня, несмотря на резкое сужение пространства государственного управления, она остается вполне актуальной внутри этого пространства, что демонстрирует сохранение отраслевого принципа в организации ее работы. Практика показывает, что разрабатываемые территориальной администрацией комплексные программы (выходящие за рамки одного ведомства) порождают для нее серьезные трудности методологического, организационного, правового, финансового и кадрового характера, которые возникают на межотраслевых стыках.

Точка роста и партнерство как ее механизм, в числе прочего, всегда представлены определенной комплексной программой. Но, в отличие от распространенной практики административного порождения программы как документа, за этой программой, точнее, до нее всегда стоят конкретные территориальные субъекты, которые объединились ради решения определенной территориальной проблемы, т. е. сумели ее понять как общую, создали или поддержали некоторую инновационную идею в контексте маркетинговых исследований и разработок, разработали программу ее реализации и объединили свои ресурсы и усилия в процессе решения Вовлечение в партнерство тех, чей интерес затрагивается на последовательных этапах программирующей деятельности, а также опора на профессионалов являются непременными действиями. Субъекты разрабатывают для себя и меняют (развивают), исходя из динамики конкретных ситуаций и участвующих сторон, программы как инструмент достижения совместных целей. Административная практика определяет проблему, готовит документ под названием «программа» и назначает ее исполнителей. В качестве первого следствия такой практики появляются проблемы межотраслевого взаимодействия уже внутри самой администрации.

Обращаясь к проблемам модернизации образования, мы должны выбрать стратегию работы на территориях: либо считать, что это, прежде всего, отраслевая, внутри институциональная проблема, разрешаемая совокупностью отраслевых программ, либо рассматривать модернизацию в качестве точки роста, сразу ориентируясь на «экспансию» образования на смежные области деятельности, но это значит, что придется в явной форме и ответственно учитывать интересы тех субъектов, чье пространство ассимилируется.

Если придерживаться стратегии развития территории по точкам роста, то приходится признать и обратный тип связи: точка роста из смежной области осуществляет экспансию на образовательную институцию и ассимилирует ее в собственных интересах, а в конечном счете — интересах всей территории. При этом ассимилируемое образование выступает в качестве самостоятельного субъекта территории со своими интересами и равноправным положением в партнерстве.

В принципе, очевидно, что любая точка роста так или иначе затрагивает сферу образования, обеспечивая ее становление и развитие. При этом трансформируется само понятие образование — из машины по передаче готовых знаний оно должно стать инструментом выращивания новых решений и людей, способных реализовывать такие решения. Образование должно успевать за инноваторами и в оперативном режиме служить им. Такая постановка вопроса является новой для института образования, построенного на длительных циклах воспроизводства людей для нужд производственных систем.

Вопрос в том, в какой мере образование в его сложившихся организационных структурах готово для такого рода деятельности. Как мы уже отметили, внутри территориально-административного управления, а тем более внутри его образовательной отраслевой составляющей современные управленческие стратегии не реализуемы. В более общей постановке тезис звучит следующим образом: к этому не готовы не только образовательная отрасль, но и все другие отраслевые элементы в структуре административно-территориального управления, а также оно в целом. Но именно партнерства могут служить тем пространством деятельности, которое позволит данному управлению сделать шаг вперед. В партнерствах на первый план выступают интересы субъектов территории, которые они представляют и защищают сами, а не администрация от их лица. Поэтому все отраслевые структуры администрации оказываются сервисом по отношению к этим субъектам (сохраняя в то же время свою частную субъектность власти, свое особое место и свои функции в партнерстве). В такой позиции выяснению межотраслевых отношений внутри управленческой структуры не остается места. Хотя, как уже было отмечено, заново ставятся и должны решаться вопросы методологического, организационного, правового, финансового и кадрового характера применительно к таким партнерствам Методологические решения такого рода проблем были намечены еще в советское время, для которого они были особенно болезненны в силу тотальности государственных механизмов управления, и адаптированы к настоящему времени [2]. .