Принцип гласности. 
Правоохранительные органы

Государство и общество должны быть информированы о состоянии законности в стране и о деятельности прокуратуры как одного из государственных органов. Именно поэтому деятельность прокуратуры построена иа основе принципа гласности.

Принцип гласности закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В соответствии с п. 2 данной статьи работники прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Прокуратура информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Таким образом, гласность означает открытость в деятельности прокуратуры, доступность ее для граждан, должностных лиц, средств массовой информации.

Это необходимо для контроля за деятельностью прокуратуры со стороны общества. В частности, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе. Прокуроры субъектов РФ и нижестоящие прокуроры, в свою очередь, представляют доклады о состоянии законности органам власти на вверенной им территории.

В составе центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ создано структурное подразделение — Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через средства массовой информации общества о состоянии законности и мерах борьбы с преступностью.

Принцип деполитизации, или внепартийности означает, что при осуществлении прокурорской деятельности должно быть исключено влияние на нее политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Статья 13 Конституции РФ закрепляет многопартийность, идеологическое и политическое многообразие. Все общественные объединения равны перед законом. Ни одна идеология не может устанавливаться в качестве государственной. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

С целью не допустить втягивание прокуратуры в политическую деятельность в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре предусмотрена норма, в соответствии с которой прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

При принятии данной нормы законодатель исходил из того, что в политических партиях, движениях, общественных объединениях существует партийная и иная дисциплина, а решения руководящих органов партий, движений и объединений являются обязательными для их членов. Решения могут противоречить задачам, стоящим перед органами прокуратуры, поэтому прокурорские работники не должны быть ими связаны. Поскольку прокурорский работник не вправе состоять в такого рода партиях и объединениях, то тем более они не могут быть созданы в самой прокуратуре.

Недопустимость совмещения прокурорской деятельности с иной оплачиваемой работой

Данный принцип, также как и предыдущие, вытекает из ст. 4 Закона о прокуратуре. В соответствии, п. 5 ст. 4 этого Закона прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Это является одной из гарантий независимости и объективности в осуществлении прокурорской деятельности.

Указанный принцип также является выражением независимости прокурора от любых юридических и физических лиц, но уже не политической, а его независимости при принятии решения. Оплата труда прокурорского работника по совместительству ставит его в экономическую зависимость от работодателя. Безвозмездное сотрудничество с органами власти, управления, предприятиями, учреждениями и организациями также не исключает возникновение заинтересованности и зависимости прокурорского работника, поэтому также недопустимо. Исключением является научная, педагогическая и творческая деятельность, осуществляемая в соответствии с действующим законодательством. Она может быть как связана с юридической специальностью, так и не связана, но в любом случае не должна причинять ущерб при выполнении прокурорским работником своих служебных обязанностей.

Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре систему прокуратуры РФ образуют:

• 1. Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.
• 2. Являющиеся юридическими лицами научные и образовательные учреждения прокуратуры, редакции печатных изданий прокуратуры.
• 3. Прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Таким образом, систему прокуратуры образуют:

• — территориальные прокуратуры;
• — специализированные прокуратуры;
• — научные и образовательные учреждения прокуратуры;
• — редакции печатных изданий прокуратуры.

Вся система органов прокуратуры подчиняется Генеральной прокуратуре РФ. Она едина, централизована и действует на основании общей нормативной базы.

В основе организации территориальных прокуратур лежит административно-территориальное деление Российской Федерации. Таким образом, территориальные прокуратуры делятся на прокуратуры городов и районов, которые являются основным звеном прокурорской системы, и прокуратуры субъектов федерации, которые подчиняются Генеральной прокуратуре РФ.

В некоторых субъектах РФ прокуратуры нижнего звена отражают специфику их административно-территориального деления. Так, административно-территориальной единицей в Республике Саха (Якутии) является улус, в Тыве — кожжун. Прокуратуры созданы и действуют в этих административно-территориальных образованиях на правах районных.

В некоторых субъектах РФ созданы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют прокурорскую деятельность на территории нескольких районов. В Москве в соответствии с ее административно-территориальным делением образованы муниципальные районы и административные округа. Межрайонные прокуратуры выполняют свои функции на территории нескольких муниципальных районов, окружные, соответственно, — на территории округа. Межрайонным прокуратурам и прокуратурам округов придан статус прокуратур городов с районным делением.

В связи с образованием в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» семи федеральных округов Генеральный прокурор РФ образовал в составе Генеральной прокуратуры РФ шесть управлений в федеральных округах. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» установлены их местонахождение и наименование, структура и штатная численность. Управления Генеральной прокуратуры РФ в округах не являются самостоятельным звеном прокурорской системы. В настоящее время они преобразованы в отделы и входят в состав Генеральной прокуратуры РФ.

Кроме территориальных прокуратур в систему органов прокуратуры входят и специализированные прокуратуры. Специализированные прокуратуры осуществляют прокурорскую деятельность (все функции прокуратуры) в отношении специальных объектов и в области специфических правоотношений. Создание, реорганизация и ликвидация специализированных прокуратур определяется экономическими, политическими, социальными, экологическими и иными причинами.

В настоящее время действуют следующие виды специализированных прокуратур: военные;

• — транспортные;
• — природоохранные;
• — прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в закрытых административно-территориальных образованиях и на режимных объектах (прокуратуры войсковых частей);
• — прокуратуры по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний.

Нижним звеном системы территориальных прокуратур являются прокуратуры городов и районов.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

Прокуратуру района возглавляет прокурор района, а прокуратуру города с районным делением, соответственно, возглавляет прокурор города. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров (ст. 16 Закона о прокуратуре). В прокуратуре работает и технический персонал (секретари, курьеры и пр.).

В основе распределения обязанностей между прокурорскими работниками лежат функции прокуратуры и виды прокурорской деятельности. Один сотрудник может выполнять обязанности в нескольких направлениях прокурорской деятельности, если объем работы по каждому направлению не велик, и, напротив, одна и та же функция или вид деятельности может осуществляться несколькими прокурорскими работниками.

Численный состав прокуратуры зависит от многих факторов: численности населения, величины административно-территориального образования, объема работы.

В любом случае оперативный состав прокуратуры, вне зависимости от его численности, обязан обеспечить выполнение работы по всем направлениям прокурорской деятельности.

Прокуратура субъекта РФ — прокуратура второго звена. К прокуратурам субъекта РФ относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, городов федерального значения (Москва и СанктПетербург), автономной области и автономных округов.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ.

Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. В прокуратуре субъекта РФ образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ.

Прокуратура второго звена состоит из управлений и отделов (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов РФ.

Прокуроры субъектов РФ (и приравненные к ним прокуроры) руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории РФ, и нормативных актов Генерального прокурора РФ. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, а также могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.

Прокуратуры имеют в своем составе управления и отделы, образуемые по отраслям надзора, иным направлениям и видам прокурорской деятельности.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Он имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Порядок деятельности коллегии Генеральной прокуратуры РФ предусмотрен Регламентом работы Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным самим Генеральным прокурором.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Специализированные прокуратуры созданы в целях повышения эффективности прокурорской деятельности применительно к специальным объектам и специальным правоотношениям. Так, военная прокуратура действует во всех направлениях и осуществляет все функции прокурорской деятельности в вооруженных силах РФ.

Во всех направлениях действует и все функции прокурорской деятельности осуществляет транспортная прокуратура, но только в отношении особых объектов — предприятий, учреждений и организаций железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта (в частности, надзор за исполнением законов в сфере безопасности движения, соблюдения прав и свобод гражданина, транспортными предприятиями и т. д.).

Природоохранная прокуратура распространяет свою деятельность на сферу экологии (особый круг правоотношений, связанных с защитой окружающей среды, экологических прав граждан и т. д.).

Деятельность специализированных прокуратур определяется спецификой поднадзорных объектов и не зависит от административно-территориального деления страны, поскольку поднадзорные объекты сформированы вне зависимости от указанного деления.

Так, в основе деятельности транспортных прокуратур лежит линейный принцип организации управления железными дорогами, принцип «порта приписки» на водном транспорте. Для прокуратуры по надзору за исполнением законов органами, исполняющими уголовные наказания, имеет значение наличие в конкретной местности исправительного учреждения.

Военная прокуратура построена в соответствии с военноадминистративным делением Вооруженных Сил РФ на округа, группы войск, флота, ракетные войска стратегического назначения, гарнизоны, объединения, соединения. Система военной прокуратуры в целом отражает такое деление.

Что касается функций, направлений и видов деятельности специализированных прокуратур, то они являются теми же, что и у территориальных прокуратур. Например, функция уголовного преследования реализуется в деятельности всех специализированных прокуратур (прокуроры всех специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции надзирать за расследованием уголовных дел и поддерживать обвинение в суде). То же самое касается и функции надзора (например, прокуроры специализированных прокуратур, как и территориальные прокуроры, вправе опротестовать незаконный правовой акт).

Военная прокуратура — самая большая из специализированных прокуратур. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (независимо от командования и органов военного управления).

Систему органов военной прокуратуры согласно п. 1 ст. 46 Закона о прокуратуре образуют:

• — Главная военная прокуратура, входящая в качестве структурного подразделения в Генеральную прокуратуру РФ;
• — второе звено военной прокуратуры — прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ (второе звено военной прокуратуры);
• — нижнее звено — военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

В соответствии со ст. 50 Закона о прокуратуре финансовое обеспечение деятельности органов военной прокуратуры осуществляется соответственно Министерством обороны РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры, выделение им служебных помещений, транспорта, средств связи и других видов обеспечения и довольствия осуществляются соответственно Министерством обороны РФ, иными федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, по установленным нормам. Охрана служебных помещений органов военной прокуратуры осуществляется воинскими частями.

Система транспортных прокуратур сформировалась в 1970—1980 гг. Ее создание было вызвано необходимостью усиления прокурорского надзора на железнодорожном, воздушном, речном, морском и воздушном транспорте.

Органы управления на транспорте подчиняются Министерству транспорта РФ и дислоцируются по линейному принципу. В настоящее время транспортные прокуратуры созданы при отделениях железной дороги, действуют на правах районных прокуратур и подчиняются в своей деятельности прокуратурам второго звена (исключением является Московская транспортная прокуратура, действующая как прокуратура второго звена).

Объектами, поднадзорными транспортным прокуратурам, являются Министерство транспорта РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральная таможенная служба, а также подчиненные им структуры.

Природоохранные прокуратуры были образованы в 1980- 1990 гг. со статусом районных прокуратур и были подчинены прокуратурам второго звена. В настоящее время ряд природоохранных прокуратур действует на правах прокуратур второго звена, например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, Московская природоохранная прокуратура. Им подчинены соответствующие природоохранные прокуратуры нижнего звена, действующие на правах прокуратур городов и районов.

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, надзирают за расследованием экологических преступлений.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний действуют на правах районных прокуратур и подчиняются прокуратуре субъекта РФ. Они формируются в тех регионах, где имеются учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы и принудительные меры медицинского характера. На них возложен надзор за исполнением законов администрациями исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы.

Прокуратуры закрытых территориальных образований (ЗАТО) осуществляют прокурорские функции в закрытых территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специализированных воинских формированиях. Порядок осуществления надзора определен приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29 сентября 2011 г. № 320 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе» .

Система оборонно-промышленного комплекса может находиться в нескольких субъектах РФ, она не привязана к административно-территориальному устройству государства, поэтому требует функционирования специализированной прокуратуры, как впрочем, и органов МВД России и ФСБ России, которые, в свою очередь, также поднадзорны прокуратуре. Указанные прокуратуры образуются по месту дислокации оборонного комплекса, действуют на правах районных и подчиняются прокуратуре субъекта РФ по месту своего расположения.

В систему прокуратуры РФ также входит Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», в составе которой имеется Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации руководящих кадров и другие подразделения. Научно-исследовательский институт осуществляет научные исследования в области проблем борьбы с преступностью, прокурорского надзора и правоприменения в целом. Свои исследования указанный Институт осуществляет на основе проводимого обобщения следственной, судебной и прокурорской практики. Результатом исследований являются различные учебные и научнопрактические пособия, рекомендуемые для осуществления прокурорской деятельности, а также крупные теоретические исследования в области права. Специалисты Института участвуют в анализе действующего законодательства и законопроектов, дают заключения по законопроектам, подготовленным специалистами иных ведомств. Институты повышения квалификации прокурорских работников также занимаются научными исследованиями в области уголовного права, уголовного процесса, криминалистики и прокурорского надзора в различных его отраслях, главным образом для нужд обучения в системе повышения квалификации прокурорских кадров. Основной задачей данных учебных заведений является организация и проведение учебного процесса по повышению квалификации прокуроров.