Методы исследования. 
Объективные факторы необходимости повышения роли государственного землеустройства в России

В процессе исследования применялись абстрактно-логический, индукции, дедукции, исторического анализа и синтеза, аналогии, статистический, монографический и другие методы. В основу научного поиска положены разработки ученых Российской Федерации по совершенствованию организации использования сельскохозяйственных угодий и земель с повышенной инвестиционной привлекательностью, мнения специалистов и личные наблюдения автора, основанные на многолетнем опыте работы в специализированных организациях Москвы, земельно-кадастровые, статистические и архивные материалы по использованию земель.

Основная часть

С 1 марта 2010 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2]. Основные нововведения коснулись вопросов упрощения процессов регистрации недвижимости для граждан, правообладателей и объединения двух систем — государственной регистрации прав на недвижимость и ее кадастрового учета. Все полномочия по вопросам кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии — Росреестру. В его составе около сорока различных управлений и только одно из них относительно небольшое — Управление государственного земельного контроля, землеустройства и мониторинга земель. К работам в сфере землеустройства привлекается все большее количество «кадастровых инженеров», не имеющих должного базового образования и опыта.

Таким образом, землеустройство как система государственных мероприятий продолжает трансформироваться не лучшим образом и при имеющихся тенденциях может быть недальновидно сведено лишь к процедурам межевания земель, сопутствующим оформительским действиям при формальной регистрации задекларированных заявителем его прав на землю.

Земля у законопослушных граждан России теперь все более ассоциируется с недвижимым имуществом, отличающимся всегда большой стоимостью и невосполнимостью.

В рамках «дачной амнистии» кадастровый учет в России за последнее время уже прошли более 1,5 млн. земельных участков, в основном те, чьи права приобретены до 2001 г. Но еще около 70% участков не имеют должной документации. Многие не успели приватизировать участки, застроенные с нарушениями, в запретных и охранных зонах.

Следовательно, если федеральная исполнительная власть и Российский земельный союз, Росреестр, прокуратура будут заинтересованы в действительно высокоэффективной, высокодоходной деятельности земельно-имущественных органов, то необходимо повсеместно признать, срочно пресечь и установить методы и правила борьбы с множеством разновидностей «разбазаривания» сельскохозяйственных угодий, «самозахватов», вариантов и способов самоуправного занятия земель (с признаками экологических нарушений, по сути — хищения, присвоения чужого имущества, причинения имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием, преступлений с проявлениями мошенничества).

К сожалению, за последние 15 лет о приоритете действительно государственных интересов при управлении земельными ресурсами, необходимости высокого профессионализма соответствующих кадров при реорганизациях федерального земельно-имущественного органа постепенно как-то забывают, а кадастровая система формально оказалась за рамками Росреестра. Теперь эту деятельность — учет и техническую инвентаризацию жилищного фонда, учет и техническую инвентаризацию нежилого фонда; составление и ведение земельных кадастров и балансов земель — осуществляют «кадастровые инженеры», которые не являются государственными служащими и во многих случаях даже не являются и профессиональными специалистами в землеустройстве, а прошли лишь кратковременное обучение, не имеют опыта работы, связанного с обоснованиями и процедурами предоставления земель.

При таком кадровом обеспечении, если же и впредь всегда и везде в деятельности «кадастровых инженеров» и государственных служащих Росреестра будут применяться только подходы амнестирования нарушений, то могут быть окончательно утрачены действенные рычаги государственного контроля за рациональностью и эффективностью использования высокоценных земель, лесов, рек, приоритеты интересов государства. Весьма вероятно, что все это приведет также и к ошибкам, недополучению весьма значительных средств в бюджет государства.

Если со стороны государства своевременно не принять дополнительные меры, то на местах при вышеизложенных обстоятельствах традиционно больше внимания уделят вопросам формальной регистрации объектов недвижимости для целей налогообложения и увеличения поступлений в бюджет страны и все меньше — профессиональному выявлению степени законности оснований для постановки на кадастровый учет ряда земельных участков (в том числе «самозахватных»); роли и значению государственного землеустройства, государственным мероприятиям по организации наиболее полного рационального и эффективного использования и охраны всех категорий земель.

Полагаем, что во взаимных интересах России и законопослушных граждан должно быть законодательно и четко обозначено, что не в каждом и любом случае права «Заявителя» на землю будут обязательно подтверждаться и (или) устанавливаться. Нельзя допускать дальнейшее бездумное применение «амнистирования»: потери и убытки государства станут еще более крупными.

Поэтому особенно важно свести проявившиеся просчеты к минимуму в процессе двухлетнего становления деятельности служб Росреестра до принятия «Единого закона, регулирующего осуществление кадастрового учета и регистрации прав».

В ближайшее же время считаем необходимым установление нормативно-правовыми актами Российской Федерации более жесткого порядка предоставления земель, процедур перепроверок правильности получения, регулярного контроля за использованием земель под дачи и различные строения в охранных и запретных зонах; правил и процедур применения порядка существенного повышения параметров налогообложения и штрафования нарушителей, привлечения «самозахватчиков» и допустивших нарушения земельного законодательства чиновников к уголовной и иной ответственности.

При злостных нарушениях предлагается применение дифференцированной, многократно повышаемой из года в год оплаты за самовольно занимаемые земельные участки, как то:

• — один из методов воздействия на нарушителей и своеобразной компенсации за уже допущенные самоуправства, нарушения порядка принятия решений о предоставлении земельных участков с повышенной инвестиционной привлекательностью;
• — некую разновидность штрафа и наказания за незаконное использование либо присвоение участков земли с повышенной инвестиционной привлекательностью, являющихся собственностью государства, территориальным базисом и важнейшей составной частью окружающей природной среды, фактически очень ценных земельно-имущественных объектов, которыми в интересах российского государства следует впредь управлять более рачительно.

В отдельных случаях, как исключение (если самовольно проведенное изменение целевого назначения земель не очень противоречит требованиям экологии, то отдельные участки территорий с повышенной инвестиционной привлекательностью), можно было бы предлагать «самозахватчикам», самовольным застройщикам, не имеющим еще прав на уже фактически используемую ими землю, но все еще желающим оформить на нее права, предлагать «узаконить» права собственности после оплаты государству крупного штрафа и коммерческой, реальной рыночной цены самовольно занятого ими участка (не ниже сложившихся рыночных цен земель под застройку в элитных коттеджных поселках ближнего Подмосковья). Либо при особо больших ущербах, нанесенных «самозахватами» экологии, развитию сельского и лесного хозяйства, следовало бы применять и более жесткие меры: в ускоренном судебном порядке рассмотрения серьезно штрафовать нарушителей и безвозмездно изымать земельные участки вместе с самовольно возведенными на них объектами недвижимости. Приводить территории в состояние не хуже изначального. Либо предоставлять иным гражданам или организациям на платной конкурсной основе, с проведением открытых торгов и аукционов.

Вероятно, что в сложившейся обстановке только многократное повышение ежегодных базовых платежей за фактическое использование земель с повышенной инвестиционной привлекательностью, наложение крупных штрафов и компенсаций за нанесенный ущерб природе и сельскохозяйственному производству (причем за все годы самовольного использования «самозахватчиками» земель) может стать одним из действенных и самым массовым, наиболее просто осуществимым механизмом влияния государства на ситуацию и предотвращения дальнейших нарушений земельного законодательства.

Совершенствование процессов регистрации недвижимости для граждан, правообладателей, оформление прав на землю и строения по «дачной амнистии» необходимо проводить в первую очередь исходя из государственных интересов сохранения здоровой среды обитания, опыта государственного землеустройства, всесторонней оценки результатов и последствий «самозахватов», охраны земель, водных источников и лесонасаждений на всех территориях и по всем категориям земель. Более подробно ситуация и предлагаемые меры автором изложены в статье [11−17].

Полагаем, что совершенствование процессов регистрации недвижимости для граждан, правообладателей, оформление прав на землю и строения по «дачной амнистии» необходимо проводить в первую очередь исходя из государственных интересов сохранения здоровой среды обитания, положительного опыта государственного землеустройства, всесторонней оценки результатов и последствий «самозахватов», охраны земель, водных источников и лесонасаждений на всех территориях и по всем категориям земель, не допуская самовольного изменения целевого назначения земель, использование под застройку массивов лесов и сельскохозяйственных угодий.

В настоящее время в НПИ и Консалтинговом центре «Земинформ» ФГОУ ВПО Государственного университета по землеустройству отрабатываются концептуальные подходы к созданию информационно-аналитической системы комплексного экологического мониторинга Московской области, проводятся работы по созданию и развитию инфраструктуры пространственных данных для системы управления территориями. И, как было уже сообщено 23 сентября 2010 года участниками проходившей в Москве межрегиональной научно-практической конференции «Система управления земельными ресурсами — ключевое звено системы управления административными территориями», в успешных коммерческих структурах все шире применяются современные технологии сбора и обработки пространственной информации с целью эффективного управления земельными ресурсами, а высокоэффективное управление объектами земельно-имущественного комплекса уже может, например, проводиться с использованием апробированной автоматизированной информационной системы СУОЗИК [16, 17].

Концептуальные проработки и технические возможности уже почти имеются для того, чтобы структуры Росреестра (наряду с общеизвестными видами их работ) стали проводить с использованием современных методов некое «отслеживание» фактов и разновидностей «самозахватов» земель и на этой основе начали принимать серьезные меры, налагать крупные штрафы на нарушителей, способствовать наведению цивилизованного порядка землепользования и серьезному дополнительному наполнению бюджета страны.

Но для этого необходимо срочно внести изменения в земельное законодательство России и не только продекларировать намерения навести порядок в использовании земельных ресурсов, но и принять конкретные меры, уточнить полномочия и функции организаций.

В любом случае, по нашему мнению, дальнейшее шаблонное применение процедур «дачной амнистии» структурами Росреестра должно быть существенно ограничено и применяться не более как в порядке исключения либо после серьезных штрафов за самовольное использование земель за весь предшествующий период и оплаты нарушителем выкупа государству за самовольно занятые участки по их реальной коммерческой стоимости. Ведь иначе система управления земельными ресурсами, управление административными территориями и впредь будут иметь «слабое звено».

Амнистирование же и дальнейшее замалчивание происходящих процессов «самозахватов» высокоценных земель под застройку коттеджами, дачами, коммерческими объектами, особенно в охранных и запретных зонах, кроме всего прочего, чревато техногенными авариями и экологическими катастрофами, вызовут широкий общественный резонанс.

Дополнительный приток денежных средств в бюджет государства пока еще может быть существенно обеспечен также и результатами совершенствования земельной политики государства в отношении «самозахватов» земельных участков, процедур «дачной амнистии»; установлением объективных методик взимания платежей за землю и возведенные на ней строения, строгих и прозрачных процедур инспектирования земель, кадастрового учета и регистрации; более качественной подготовки и проведения квалификационных экзаменов, переаттестации «кадастровых инженеров»; качества администрирования кадастровой деятельности и ведения кадастра.

Нужны жесткие меры, строгие и прозрачные процедуры, более совершенное земельное законодательство, придание государственному землеустройству ведущей роли и более существенных полномочий. Иначе процессы самовольного использования земель будут продолжаться и станут необратимыми; в бюджет государства не поступят миллиарды рублей; в долголетние судебные тяжбы будут вовлечены многие физические и юридические лица.

Поскольку бюджет Российской Федерации нуждается в серьезных долговременных стабильных налоговых поступлениях, то автор продолжает надеяться на своевременное принятие профессиональных полноценных и социально ориентированных решений; что проблемы земельно-имущественного комплекса будут справедливо решены к 2013 г. в интересах государства и общества.