Нормативно-правовая база землеустройства

Регулирование земельных отношений находится в эпицентре внимания самых разных слоёв российского общества.

Земля — важнейший фактор производства, основа реальной экономики. Эффективное использование земельных ресурсов представляет собой гарантию устойчивого экономического развития. Возвращение земельных ресурсов в гражданский оборот обусловило повышенный интерес к правовому регулированию землеустройства. Интерес к этому вопросу возрастает также в связи с запуском национальных проектов, два из которых «Сельское хозяйство» и «Доступное жильё» непосредственным образом связаны земельными ресурсами и землеустройством.

В Федеральном законе «О землеустройстве» (далее — Закон о землеустройстве) определена система источников права, регулирующая отношения по землеустройству. Иначе говоря, в ней названы правовые акты, содержащие нормы (общеобязательные правила), регламентирующие соответствующие отношения.

Статья 2 Федерального закона о землеустройстве корреспондирует п. 7 ст. 69 Земельного кодекса РФ. При этом, формулировка, содержащаяся в Законе о землеустройстве, является более точной, поскольку соответствующая норма Земельного кодекса РФ не включает в круг источников правового регулирования отношений по проведению землеустройства подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне Президентом РФ, Правительством РФ и Минэкономразвития России: «Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 69 Земельного кодекса РФ).

Система источников включает в себя два уровня — федеральный и региональный (субъекта Российской Федерации). Такая структура предопределена конституционной нормой, в соответствии с которой земельное законодательство отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

• 1. Федеральный уровень правового регулирования включает в себя два блока: законодательный (федеральные законы, в том числе кодексы) и подзаконный (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти).
• 1.1. Федеральные законы. Особенностью законодательного регулирования отношений по землеустройству является практика «нормативного дублирования»: схожие, а иногда и практически совпадающие нормы содержатся в нескольких законодательных актах (например, определение землеустройства приводится в ст. 1 Федерального закона о землеустройстве и воспроизводится в ст. 68 Земельного кодекса РФ).

Базовым законом, принятым специально для регулирования всего комплекса отношений по землеустройству, является Федеральный закон о землеустройстве. В нём закреплены основные начала (принципы) и цели проведения землеустройства, соответствующая нормативно-правовая база, механизм государственного регулирования проведения землеустройства, процедурные вопросы проведения землеустроительных мероприятий, система землеустроительной документации, а также обозначены вопросы ответственности за нарушение законодательства о землеустройстве.

Федеральный закон о землеустройстве содержит ряд бланкетных, отсылочных норм и предполагает обращение к другим источникам правового регулирования отношений по проведению землеустройства. В отдельных случаях Закон о землеустройстве предписывает органам исполнительной власти (Правительству РФ) принятие подзаконного акта по конкретному вопросу проведения землеустройства.

Наряду с Федеральным законом о землеустройстве, нормы, регламентирующие отдельные аспекты проведения землеустройства, могут содержаться и в других актах земельного законодательства, а также в «непрофильных» законах (т.е. законах, принятых для регулирования иных, чем земельные отношения).

Среди актов земельного законодательства РФ в этой связи следует выделить:

• — Земельный кодекс РФ (гл. 11 «Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд» содержит, например, ст. 68 «Землеустройство», ст. 69 «Организация и порядок проведения землеустройства» и др.);
• — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 4 «Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» и др.);
• — Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (ст. 4 «Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую» и др.);
• — Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 15 «Государственный учёт показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ст. 16 «Мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.).

Нормы, регулирующие те или иные аспекты землеустроительного процесса, содержатся, помимо Земельного кодекса РФ, в ряде других кодифицированных актов:

— Градостроительном кодексе РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (гл. 5 «Планировка территории» и др.);

— Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ст. 20 «Проектирование лесных участков» и др.).

Особое место в системе источников права занимает Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», с принятием которого был установлен единый порядок формирования объектов недвижимости, в том числе земельных участков, проведения их учёта, а также ведения единого кадастра недвижимости. Создание государственного кадастра недвижимости приведёт к тому, что все строения будут неразрывно связаны с земельными участками, на которых они располагаются.

Нормы, регулирующие производство землеустройства, часто встречаются в законодательных источниках экологического права — в Федеральных законах от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и др.

Отдельные законодательные нормы, регулирующие отношения, которые прямо или опосредованно касаются производства землеустройства, рассредоточены по большому количеству «непрофильных» законов. Так, например, вопросы организации и проведения работ по землеустройству становятся предметом регулирования в Федеральных законах от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 26 декабря 2005 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии», от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации», от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и др.

До сих пор продолжают действовать немногочисленные законодательные нормы, касающиеся землеустройства и содержащиеся в законодательстве СССР (например, Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-Х! (в ред. от 15 апреля 1998 г.) «О кооперации»).

1.2. Подзаконные акты, принимаемые на федеральном уровне. Это — нормативные правовые акты, принимаемые в развитие и во исполнение федеральных законов Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти.

После принятия Земельного кодекса РФ и иных актов земельного законодательства Указы Президента РФ перестали играть ту роль, которая им отводилась на начальном этапе земельной реформы. Они уже больше не выполняют функцию заполнения нормативно-правового вакуума в условиях отсутствия законодательных предписаний по вопросам земельных отношений. В то же время следует отметить, что они остаются источником земельного права, о чём свидетельствует п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ: «Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам». Среди указов Президента РФ, принятых в последнее время и касающихся землеустроительной проблематики, следует упомянуть, например, Указ от 4 марта 2008 г. № 312 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости».

На подзаконном уровне эффективным регулятором отношений по производству землеустройства становится Правительство РФ, которое принимает постановления в силу предписания законодательного акта или исходя из необходимости более детального регламентирования данной сферы общественных отношений (Постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 456 «О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости», от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства», от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам» и др.).