На протяжении XVII в. организация власти и управления в России пережила значительные изменения. Ушли в прошлое Земские соборы, сложилась разветвлённая система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых из центра воевод. Светская власть окончательно восторжествовала над церковной.
Система управления оставалась во многом архаичной. Функции разных приказов переплетались. Сосуществовали отраслевые и территориальные приказы. Нередко один и тот же приказ ведал и управлением, и судом, и сбором налогов. Методы работы в приказах и других органах управления оставались патриархальными, делопроизводство неразвитым. 12 января 1682 года было отменено местничество, но карьера служилого человека по-прежнему определялась его происхождением. Главный орган управления — Боярская дума — формировался на основе родовитости, вследствие чего работоспособность его была зачастую невысока.
Старая система управления была не в состоянии справиться с обширными новыми задачами, поставленными Северной войной, требовавшей решительности и оперативности. Это побудило Петра I провести её реформу, которая проходила на протяжении ряда лет. Новые органы управления поначалу встраивались в прежнюю систему и сосуществовали со старыми. Лишь к завершению царствования Петра I новая система сложилась окончательно.
Пётр не имел заранее строгого плана преобразований, однако, несомненно, руководствовался популярными в то время теориями государства — теорией камерализма. Камерализм требовал разделения функций отдельных звеньев управленческого аппарата, четкого определения круга обязанностей чиновников, персональной ответственности, учёта документации.
Пётр I считал, что он один знает, в чём состоит благо государства, а сопротивление его воле проистекает лишь от неразумия и лени. Для принуждения подданных к исполнению благодетельной монаршей воли и требовался мощный аппарат управления.
Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государством. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превратившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально нору-чал ведение всех государственных дел во время многочисленных своих «отлучек» .
