Местное самоуправление в России в 90-е гг. XX-нач. 
XXI вв.: исторический опыт, теория и практика

Актуальность темы

исследования. Провозглашение Российской Федерации социальным государством означает, что приоритетной целью его политики является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно поэтому особую важность приобретает разработка новой стратегии социального развития общества. Общество и государство, продолжая двигаться по пути преобразований, объективно пришли к необходимости глубоких качественных изменений всех сторон экономической и социально-политической жизни. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999 г., в качестве одной из основных задач ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».1.

Актуальность разработки проблем местного самоуправления в Российской Федерации обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, системный кризис советского общества на рубеже 1980;1990;х гг. привел к необходимости демонтажа остова государственности. Не избежала этой участи и местная власть, оказавшаяся в организационном и идеологическом вакууме. Во-вторых, процесс становления гражданского общества предполагал не только формирование органов власти нового демократического государства, но и конституирование местного самоуправления.

В августе 1995 г. был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако практика претворения в жизнь положений данного закона показала, что невозможно решить проблему в исторически короткие сроки и быстро выйти на качественно более высокий уровень общественной самодеятельности. Выдающийся экономист Ф. А. Хайек отмечал, что «организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы.

1 Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. С, — 50- 51. общества и как можно меньше прибегать к принуждению".1 Выбор модели местного самоуправления должен осуществляться с учетом условий ее.

— 2 реализации и национальных и региональных традиции.

Традиционно выделяют два источника развития местного самоуправления: децентрализацию государственного управления, суть которого состоит в делегировании части властных функций на более низкие уровни, и объединение локальных сообществ в целях повышения эффективности управления посредством взаимодействия друг с другом. При этом система управления может быть и смешанной, когда одна ветвь городской власти избирается местным населением, а вторая назначается государственной властью. В первом случае местное самоуправление является продолжением государственной власти, а во втором — независимым (относительно) от государства институтом.

Основой идеологии реформ в Российской Федерации стала либеральная модель перехода к рынку, ориентированная на ослабление вмешательства государства в решение частных проблем граждан. При этом не было создано необходимого пространства для свободной самореализации, что привело к неспособности значительной части населения адекватно реагировать на произошедшие перемены.

Особое значение для России как федеративного государства имеет разработка механизма взаимодействия федерального центра и регионов по обеспечению социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе. Реформирование системы управления социальной сферой приводит к необходимости проведения политики децентрализации, перераспределению властных полномочий между центром и регионами, а внутри регионов — между региональным и муниципальным уровнем. Прежде всего, это проявилось в перераспределении бюджетных средств, в пользу региональных и местных властей. Так, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты финансируют около 80% расходов на мероприятия в области социальной политики. Основная тяжесть по недопущению резкого снижения.

1 Хайек Ф. А. Дорога к рабству. М., 1992. С. 20−21.

2 Воронин А. Назад к советам или вперед — к земствам? // Москва. 1995. № 6. С. 100−101. уровня жизни населения и финансовому обеспечению реализации основных социальных гарантий легла на местные (муниципальные), особенно городские, бюджеты. Для эффективного расходования имеющихся средств и поиска дополнительных источников финансирования очень важно создать наиболее оптимальную организацию управления социальной сферой города (района), такую систему социальной службы на местном уровне, которая будет ориентирована на оказание комплекса разнообразных целевых услуг различным социальным группам с учетом новых экономических и социальных реалий. Для того чтобы достичь реальной самостоятельности местное самоуправление должно наращивать финансовый потенциал путем развития малого и среднего бизнеса, разработать систему финансовой поддержки предприятий, сформировать схему управления финансовыми потоками на территории города. Реализация данных направлений позволит создать надежную финансовую основу города, направленную на социальноэкономическое развитие территории.

В связи с тем, что местное самоуправление выступает связующим звеном между населением и государственными структурами, необходимо укреплять институт местного самоуправления. Развитие местного самоуправления способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Степень научной разработанности проблемы. 6 советский период экономическая и социальная политика являлась составной частью общей политики КПСС. Происходила искусственная политизация сферы социального развития, которая являлась следствием смешения функций партии и государства. Научные исследования советского периода носили идеологизированный характер, их выводы были подчинены партийным установкам, что значительно снижает их научную ценность.1 Из социальноэкономической политики.

1 Грибокина Э. Н. Социальная сфера общества. Ее специфика (классообразукмций срез). М., 1992. государства исключались вопросы моделирования социальноэкономических отношений и их совершенствования на уровне государства. Поэтому автором предпринята попытка изучения опыта западноевропейских стран, с тем, чтобы «взять на вооружение» из него то лучшее, что можно будет использовать при разработке модели местного самоуправления. В работе анализируются взгляды отечественных историков и правоведов как дореволюционных, так и современных. Подходы ученых к данной теме различны. Если историки, в силу своей специфики, анализируют, как правило, взаимодействие государственных и общественных институтов на определенном историческом промежутке времени или в ретроспективе, то правоведы изучают школы местного самоуправления. Анализируя различные точки зрения, мы постараемся выделить как положительные моменты, которые можно заимствовать, так и недостатки, которых необходимо избежать при построении наиболее удачной для нашего государства модели местного самоуправления.

Для более глубокого исследования проблемы становления и развития местного самоуправления необходимо провести анализ самого этого понятия. В толковом словаре русского языка С. Ожегова значение «самоуправление» определяется как: право на внутреннее управление своими местными силамиправо решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии. В большом юридическом энциклопедическом словаре А. Б. Барихина «местное самоуправление» в Российской Федерации — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традицийуправление собственными делами в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются: собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. д.). «Местное управление», согласно вышеназванному словарю — это управление делами, главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими органами и подотчетными последним, либо исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением (мэрами, исполнительными комитетами, старостами)1. Представляет исторический интерес и история возникновения самого понятия. Термин «самоуправление» (selfgovernment) появился в Англии в конце XVII в., после Английской революции, и означал состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не имеющих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. На смену понятию «местное управление» пришел термин «самоуправление». Позднее он был механически перенесен зарубежными правоведами на европейский континент. В настоящее время все страны Западной Европы имеют тот или иной вид местного 2 управления с определенной степенью самоуправления .

Всю исследованную литературу можно условно разделить на четыре группы. С целью проследить генезис становления и развития местного самоуправления, а также для того, чтобы найти модель организации органов самоуправления наиболее приемлемую для России, автор обратился к работам историков, изучающих институт местного самоуправления в разные исторические периоды. К первой группе литературы отнесены работы советских и российских историков, которые анализировали процесс становления и развития самоуправления до 1861 г. В этих работах институт самоуправления связывался с вечевой системой народного представительства и системой Земских соборов. Так, современные исследователи И. Я. Фроянов и А. Ю. Дворниченко, отмечают связь вечевых порядков с догосударственным демократическим устройством русского общества. Они полагают, что общинность русского общества XI—XII вв.

1 Барихнн Л. Б. Большой энциклопедический словарь. М, 2004.

2 В связи с тем, что государство делегирует часть своих властных полномочий и дел на локальный уровень и контролирует деятельность местного самоуправления через государственные органы власти, нам представляется целесообразным употребление в работе термина «местное самоуправление». породила демократизм общественных отношений, при этом органы общественного самоуправления предстают в качестве основы вечевой системы народного представительства, а княжеская власть не может рассматриваться как доминирующее начало. Противоположной позиции придерживается Б. Д. Греков. По его мнению, основу политического строя Киевского раннефеодального государства в IX в. составляла сильная княжеская власть, а не вечевой строй. И только в середине XII в., когда наступил период феодальной раздробленности, возникли условия для отстаивания независимости. Оба направления отмечают факт наличия в древнерусских городах развитой системы общественного самоуправления, построенного по производственно-территориальному принципу. «Московский» период эволюции местного самоуправления в России затрагивается как в трудах советских, так и российских авторов. Исследователи определяют тип российской государственности этой эпохи как сословно-представительную монархию, при которой существенную роль играл институт земских соборов. Однако, как считает, например В. И. Карпец, сами структуры местного самоуправления не могли выйти из-под жесткой опеки верховной власти и обрести значительную самостоятельность, а необходимость централизации власти, в свою очередь, толкала правительство страны на «обуздание» местной самодеятельности, для чего и использовался утвердившийся в провинциях аппарат «кормленщиков». М. Я. Геллер, давая оценку земской реформе Ивана Грозного, ее парадоксальность усматривал в том, что, расширяя права местных сообществ, самодержавие тем самым создавало предпосылки для последующей централизации. 1.

Тенденцию значительной бюрократизации государственного аппарата отмечают российские авторы, исследовавшие эпоху начала XYII в. Н. Ф. Демидова и Н. А. Максимова полагают, что наблюдалась тенденция к свертыванию прерогатив местного самоуправления и расширению полномочий вновь создаваемых органов местной государственной власти. Зафиксированы определенные «ростки» специализации, присущие местным органам: губные.

1 Геллер М. Я. История Российской империи: В 3 т. М., 1997. T.2. учреждения выполняли в первую очередь уголовнополицейские функции, а земские — финансовые. Отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, приводило к необходимости частого обращения к посредничеству центральной власти, что, в свою очередь, вело к вмешательству последней местные дела, а это подрывало самоуправляемость земских учреждений.1 Исследователи этого исторического периода отметили и то, что в России было создано жизнью несколько моделей развития. Так, В. Н. Козляков, полагает, что их было три: «северная», где сохранялись традиции местного самоуправления, «центральная», где проявились, описанные выше «классические» закономерности, «южная», в которой доминировали тенденции л регионализма.. Общим выводом для всех исследователей по этому периоду стало положение о том, что в допетровскую эпоху трудно говорить о единой, унифицированной схеме регионального управления и местного самоуправления3.

Противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в эпоху Петра I показана в ряде работ российских авторов. Так, по мнению В. И. Фадеева, «для эпохи Петра I характерны усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ» 4. Первые ростки гражданского общества, по мнению исследователей, стали пробиваться в эпоху Екатерины II, однако, о независимом положении структур местного самоуправления по отношению к региональной бюрократии, говорить было рано.

1 Максимова Н. А. Местное самоуправление в России XVI — XVII вв.: историко-право вое исследование: Дис.. канд. юр. наук. Саратов, 19%.

2 История России: Народ и власть. СПб., 1997.

3 Дитятин И И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875- Мрочек — Дроздовский П. Областное управление России XVIII в. до уложения о губерниях 7 ноября 1775 г. М., 1876- Павлов — Сильванский Н. П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. СПб., 1897- Лоткин В. Н. Учебник истории русского права периода истории XVII — XIX вв. СПб., 1900; Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 — 1727 гг. М., 1902; Кизеветгер А. А. Посадская община в России в XVII в. М., 1903; Филиппов A.H. Учебник истории русского права. Юрьев, 1912; Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1915; Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVII в.: Формирование бюрократии. М., 1974; Павленко Н. И, Петр Первый. М., 1975; Институты самоуправления: историко-правовые исслед. М., 1995 и др.

4 Фадеев В. И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996.

Авторы, исследовавшие первую половину XIX в., не высказали, качественно новых, идей по реформированию российских органов местного самоуправления. Вместе с тем, некоторые нововведения были отмечены.1 В частности, JI.E. Лаптева полагает, что Городовое положение 1864 года, регламентировало местное самоуправление в столице империи и послужило образцом для принятия аналогичных нормативноправовых актов в других городах страны. Данный закон давал более четкое разграничение функций исполнительной и распорядительной власти. Но при этом, деятельность с городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Критично оценивает JI.E. Лаптева закон 1838 г. «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным». Например, положение о том, что бывшие земские исправники стали назначаться губернатором, утратив название «земские», а члены нижних земских судов стали уже не избираться, а назначаться губернатором.

Буржуазные преобразования XVIII — нач. XIX вв., по мнению ученых послужили основанием для появления института самоуправления в России. Вторую группу представляет литература, в которой анализируется формирование самоуправления в период буржуазных реформ. Большой интерес у исследователей вызывают качественные изменения в структуре и функционировании органов местного самоуправления, обозначившиеся в эпоху «великих реформ». Так, в дореволюционный период, многие проблемы формирования и развития местного самоуправления в России были разработаны и исследованы в трудах российских ученых В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, И. Д. Беляева, В. Н. Лешкова, Н. И. Лазаревского. Значительны в этом отношении труды профессора государственного права Петербургского университета А. Д. Градовского. В 1868.

1 Ковалевский М. М. Очерки по истории политических учений в России. СПб., 1898- Семовский В. И. Крестьяне в царствование императрицы Екатерины II: В 2 т. СПб., 1901 -1903. Т. 1- Кизеветгер А. А. Посадская община в России в XVIII в. М., 1903; Готье Ю. История областного управления в России от Петра.

1 до Екатерины II. М., 1915; Середа К. В. Городовые магистраты последней четверга XVII в. (источниковедческое исследование по материалам Тверской губернии): Дис.. канд. ист. наук М., 1994 и ДР.

2 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. г. во введении своей докторской диссертации, посвященной местному управлению в России, 1 он изложил общий взгляд на проблему местного самоуправления. В начале 1980;х гг. на страницах либеральнодемократической газеты «Голос» Градовский подверг критике земскую реформу правительства и предложил свою систему устройства местного самоуправления2. Более четкий взгляд на вышеназванную проблему был высказан в его «Началах русского государственного права». А. Д. Градовский полагал, что самоуправление есть государственное явление. Вместе с тем, население должно обладать определенными, обеспеченными законодательством правами3. Отсюда напрашивается вывод о том, что существование такой системы привело бы к тому, что земство осталось бы в полном подчинении государственной власти.

Профессор В. В. Ивановский исследовал проблему самоуправления с идеалистических позиций 4. Он представлял государство как «нравственную» организацию общества, стремящуюся к примирению различных общественных классов. Природа самоуправления не выяснялась. Вопрос о пределах самостоятельности земских учреждений не изучался. Земская реформа 1864 г. оценивалась как исключительно сословная, что не верно. Разделял, в главных положениях, теорию самоуправления А. Д. Градовского, Н. М. Коркунов.5 Помимо этого, он предложил свое определение самоуправления («корпоративная самостоятельность самоуправляющихся союзов»). Это не помогало определить их роль и значение в общей системе государства. Дал благожелательную оценку земской реформе М. И. Свешников 6. Он утверждал, что правительство, вырабатывая закон о земских учреждениях, руководствовалось принципом «доверия к народу» и права земства постепенно расширялись. А это противоречит истине. В 1880—1890-е гг. начинается поход против земств. В этот.

1 Градовский, А Д. Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1899. Т.2.

2 Градовский А. Д. Соф. соч.: В 9 т. СПб., 1903. Т.8.

3 Градовский, А Д. Собр. соч.: В 9 т. СПб., 1904. Т.9.

4 Ивановский В. В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. Казань, 1882- Его ж. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии. Казань, 1886.

5 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т.2.

6 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве европейских государств. СПб., 1892. период выходит книга Г. А. Джаншиева1, в которой он стремился восстановить доверие либеральных кругов к принципам реформ Александра П. Однако слабость исследований Г. А. Джаншиева состоит в том, что он изучал не сами реформы, а их отражение в общественной мысли.

В начале XX в. российские авторы в своих работах делают акцент на изучение практической деятельности земств и нужд местного самоуправления. Актуальность приобретает вопрос о мелкой земской единице, который возник еще в 1870-е гг. В 1901 г. появился двухтомный сборник статей либерально-народнического направления, в котором приняли участие земские деятели, юристы, историки, публицист2. Авторы статей доказывали практическую необходимость мелкой земской единицы. Некоторые реакционные круги из охранительных соображений поддержали идею третьей земской единицы, считая, что она даст возможность усилить влияние дворян, которые получают право участия в выборах гласных вместе с крестьянами. Этого мнения придерживался, в частности, К. Ровинский.3.

В это же время выходят книги историков о земской школе, земской медицине, земской агрономии.4. Наибольший интерес представляет исследование либерального народника, экономиста Н. А. Карышева о земских ходатайствах. Расположив все земские ходатайства по 15 однородным группам, представил картину земской общественной мысли, направленной на расширение избирательного права, компетенции и самостоятельности ведомства.5.

В период революционного подъема (1910;1914 гг.) либеральные писатели и земские публицисты выдвигают требования пересмотра земского положения 1890 г., расширения прав земства и объема его компетенции, передачи земствам всей полноты исполнительной власти, отмены имущественного ценза и организации земства на началах всеобщего избирательного права. Этой позиции.

1 Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. СПб., 1905.

2 Мелкая земская единица: В 2 т. СПб. 1901 — 1902. Т. 1.

3 Ровинский К. П. Мелкая земская единица (участковое земство): Очерки и статьи. СПб., 1903.

4 Сазанов Г. П. Обзор деятельности земств по сельскому хозяйству (1865−1895 г.): В Зт. СПб., 18%. Т. 1−3- Френкель З. Г. Очерки земского врачебно-санитарного дела. СПб., 1913.

5 Карышев Н. А. Земские ходатайства 1865−884. М., 1900. придерживается, в частности, известный либеральный публицист B.C. Голубев 1. Актуальными вопросами в это время были: вопрос организации третьей, мелкой земской единицы — волостного, приходского или участкового земства. Наиболее интересно исследование эсера Ореста Семина, который писал о введении земских учреждений на Кавказе.3. Он призывал к демократическому устройству местного самоуправления при сохранении царизма, что оставалось либеральной утопией. Социал-демократ Б. Б. Веселовский издал в 1905 г. четырехтомную монографию, в которой сумел доказать, что деятельность земских органов самоуправления направляли в своих классовых интересах господствовавшие в земствах помещики.4. За это он был подвергнут критике со стороны историка А. А. Корнилова 5. Практическая значимость работы в том, что Веселовский предложил изъять из ведения царской администрации и передать органам местного самоуправления все виды реальных налогов, медицинское дело, а также создать третью земскую единицу в лице волостного земства. Веселовский доказывал, что земская организация исключила возможность классовой борьбы внутри земств 6.

Изучению практической хозяйственнокультурной деятельности земских учреждений посвящена книга И. П. Белоконского 7Слабое место работы в том, что он принимал за существенный фактор политической борьбы земское движение. За создание внесословного земства, построенного на принципе Q всеобщего избирательного права, выступал историк А. А. Кизеветтер. Он также говорил о государственном правовом начале развития местного самоуправления,.

1 Голубев B.C. По земским вопросам 1901;1911: В 2 т. СПб., 1913. Т. 2.

2 Головин К. Ф. К вопросу о волостном земстве. СПб., 1912; Трутовский В. Современное земство. СПб., 1914; Туманов Г. М. Итоги земских совещаний на Кавказе. Тифлис, 1914; Алътшуллер М. И. Земство в Сибири. Томск, 1916; Иванов В. П. Волостное земское собрание. Петроград, 1917; Иорданский Н. М. Волостное земство. М, 1917.

3 Семин О. Основные вопросы местного самоуправления: Земская реформа на Кавказе и в нефтепромышленном районе г. Баку. Баку, 1910.

4 Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб, 1909;1911. T.1−4.

5 Корнилов А. А., Веселовский Б. Б. История земства за сорок лег // Известия Санкт-Петербургского политехнического инстшута. СПб., 1910. Т. 14.

6 Веселовский Б. Б. К вопросу о классовых интересах в земстве: Вып. 1. СПб., 1905. Веселовский Б. Б. Исторический обзор деятельности земских учреждений С-Петербургской (ныне Петроградской) губернии (1865−1915). СПб., 1917.

7 Белоконский И. П. Земское движение. М., 1914.

8 Кизеветтер А. А. Исторические очерки. М., 1915. при этом государство расценивается как самодовлеющая надклассовая организация1.

Заслуживает особого внимания полемика, развернувшаяся по вопросу о роли и статусе структур местного самоуправления, между С. Ю. Витте и JI.A. Тихомировым 2. В 1901 г. за границей была опубликована книга С. Ю. Витте «Самодержавие и земство». Смысл книги состоит в следующем: самоуправлениеэто чуждый в этой бюрократической системе элемент, т.к. в своей основе имеет принцип народовластия. Поэтому, рассуждает Витге, если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, т.к. это прямой путь к парламентскому государству. Оппонентом С. Ю. Витге выступил JI.A. Тихомиров в работе «Монархическая государственность». Взгляд Витте на местное самоуправление основан, как считает автор, на непонимании основ государственности. А бюрократия свойственна не только монархии, но и любому государству, в том числе и демократическому.

После революции исследование земских учреждений и городских органов местного самоуправления, осуществлялось с «классовых» позиций, что создавало одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны3. Позднее авторов научных исследований стали интересовать и вопросы взаимоотношения самодержавия и земства, внутренняя политика царизма после создания земств, функции земств и др.

Существенно расширили источниковедческую базу по истории земских учреждений при рассмотрении вопросов фактического влияния земских органов на общественнаполитическую ситуацию в стране работы П. А. Зайончковского и его учеников, в частности Л. Г. Захаровой. Хотя выводы представителей этой школы сводились к невысокой оценке роли земства в политической жизни пореформенной России. В частности, Н. М. Пирумова, пыталась доказать, что.

1 Кизеветгер А. А. Местное самоуправление в России IX—XIX вв.: Исторический очерк. Петроград, 1917.

2 Витге С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908; Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998.

3 Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870−1880 гг. М, 1964; Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968; Симонова М. С. Земско-либеральная фронда, 1902;1903 гг.//Исторические записки. М&bdquo- 1973. С.87−91. существование земств неизбежно порождало антагонизм между самодержавием и земствами1.

Заслуживает внимания и точка зрения Ф. А. Петрова, полагавшего, что земства по своей природе стремились к парламентским формам государственного устройства и представляли собой некий зародыш конституционнодемократического строя, основанного на принципах Л народовластия. Логическим продолжением работы Ф. А. Петрова является исследование А. И. Нарежного, подчеркивающего, что «.земское самоуправление проявляло готовность участвовать в общественной жизни, как правило, лишь по призыву власти» 3. Есть работы российских и англоязычных авторов, посвященные проблемам институтов местного управления и самоуправления, расположенных «ниже» земских учреждений как таковых. В работах Д. Филда и Т. Эммонса, затрагивающих вопрос отмены крепостного права, анализируются механизмы соприкосновения интересов землевладельцев и крестьян на уровне поместья и волости и вскрываются препятствия, которые мешали конституированию мелкой земской единице 4. Впоследствии эта тема была продолжена в работах И.А. Христофорова5 и В. Г. Чернухи 6. На местах исследователи также занимались изучением земского самоуправления1. Авторы использовали богатые архивные материалы, выявляли особенности создания и деятельности земств, присущие различным губерниям, воссоздавали статистику,.

1 Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX в. М., 1977.

2 Петров Ф. А. Нелегальные общеземские совещания и съезды конца 1870 — начала 1880 — х гг. XIX в. // Вопросы истории. 1974. № 9. С. 27 — 30- Его же. Земско-либеральный проект переустройства государственных учреждений в России в конце 1870-х — начале 1880-х гг. XIX в. // Отечественная история. 1993. № 4. С. 43−45.

3 Нарежный А. И. Проблема государственного устройства в России в консервативно-либеральной мысли второй половины XIX века.: Дис. .док. ист. наук Ростов н/Д, 1999.

4 Field D. The of Selfdom. Nobility and Bureacracy in Russia, 1855. Harvard, 1976; Emmons T. The Russia Landed Gentry and the peasant emancipation of 1881. Cambridge. 1968.

5 Христофоров И. А. «Аристократическая» оппозиция реформам и проблемы организации местного управления в России в 1850—1870-е гг. XIX в. //Отечественная история. 2000. № 1. С. 3−18.

6 Чернуха В. Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике 1860−1870-х гг. XIX в. Д., 1972; Чернуха.

B.Г. Внутренняя политика царизма в середине 1850-х до начала 1880-х гг. XIX в. JI, 1978.

7 Хайкина H.JI. Организация земских учреждений в Самарской губернии // Исторические науки. 1959. № 2.

C. 14−17- Черныш М. И. Развитие капитализма на Урале н Пермское земство. Пермь, 1959; Калмыков А. С.

Введение

земских учреждений в ставропольской губернии и борьба крестьян против земства Ростов н/Д., 1970; Фролова Л. П. К истории тульского земства в 1860—1880-х гг. ХЕХ в. // Вопросы экономической и социальной истории России XVIII—XIX вв. Тула, 1973. С.- 23−28- Внутренняя полигика царизма в середине 1850-х до начала 1880-х гг. XIX в. Д., 1978; Свиридова Т. А. Хозяйственная деятельность Калужского земства в 1880-е гг. XIX в. // Царизм и развитие капитализма в пореформенной России: Сб. статей. М., 1984.C.I3-I8. отражающую различные сферы деятельности земских учреждений, анализировали деятельность структур городского самоуправления.

Хорошо изучена в отечественной литературе деятельность городских дум в период с февраля по октябрь 1917 г. Известны работы: Б. Д. Гальпериной, В. И. Старцева, Л. И. Араповой, А. Я. Грунта, Н. А. Дидиченко, А. П. Волнистого, Т.В. л.

Алимовой, Л. А. Комисаренко, В. М. Кручковской. Однако за все годы существования советской исторической науки земствам 1917 г. посвящены лишь две статьи, но и они касаются частных вопросов3. Всесторонне рассмотрел деятельность общественных комитетов, выступавших вплоть до осени 1917 г. в качестве ведущего органа на местах, Г. А. Герасименко 4. Помимо этого, автор привлек широкий круг архивных источников 5 и дал «комбинированный» анализ струюур местной власти, показав при этом, что удельный вес ее различных формообразований постоянно менялся в ходе революционного процесса 6.

К третьей группе изученной литературы мы отнесли литературу периода возникновения, становления и развития Советской власти. Результатом дальнейшей политической борьбы стало появление советов различных уровней, которые олицетворяли собой власть, утвердившегося государства «диктатуры пролетариата». В 1919 г. появляется книга М. Владимирского, посвященная проблеме конституирования советов как органов государственной власти 1. Вскоре автор издал еще одну книгу, рассматривающую сам процесс.

1 Кружалова Н. Ю. Московское городское самоуправление в 1905;1912 гг.: Дис. .канд. ист. наук. М., 1982; Гусева Н. Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1882—1917 гг.: Дис.. канд. ист. Наук Самара, 19%.- Мясников С. В. Самоуправление уездных городов Вятской губернии в 1870-х — начале 90-х гг. XIX в.: Дис.. канд. ист. Наук Казань, 1997;Синькович Н. А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (Историко-правовой аспект). СПб., 1997.

2 Грунт А. Я. Муниципальная компания в Москве летом 1917гУ/ История СССР. 1973. № 5. С.23−26- Дидиченко Н. А. Тактика большевистской партии в муниципальной компании: мартоктябрь 1917 г. М., 1974; Волнистый А. П. Тактика большевистской партии в борьбе за массы в муниципальных выборах в 1917 г. Краснодар, 1976;Алнмова Т. В. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной компании 1917 г. М, 1979; Кручковская В. М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. Л., 1986; Арапова Л. И. Большевизация муниципальных органов (районных дум) Москвы накануне Великой октябрьской социалистической революции // Труды Московского государственного историко-архивного института. М., 1988. Т. 26.

3 Абрамов П. Н. Волостные земства // Исторические записки. М, 1961. Т. 69. С.-33−39- Сенцов А. А. Борьба народных масс за демократизацию местного управления в России накануне Октября // Советское государство и право. 1984. № 6.

4 Герасименко Г. А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г.). -М., 1992.

5 Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М, 1990.

6 Герасименко Г. А. Народ и власть (1917 г.). МД995.

7 Владимирский М. Об организации Советской власти на местах. М., 1919. формирования новых органов власти и управления на местах В 1928 г. выходит подборка документов, по данным вопросам, в которых раскрывается практика «чрезвычайщины» 2 советской власти.

Особый интерес представляют исследования, описывающие сам генезис советской власти и управления. Анализируют новые струкггуры государственной власти Е. Г. Гимпельсон и Е. Н. Городецкий 3. Следует отметить работы, специально посвященные анализу деятельности чрезвычайных органов власти (комбедов, ревкомов) 4. Отдельные авторы анализировали деятельность советов на местах, при этом ограничиваясь описательностъю. Ценность их состоит в информативности 5. Встречаются работы, в которых авторы пытались ставить реальные проблемы повышения роли и влияния местных советов, что вполне соответствовало принимаемым правящей партией документам и решениям 6. Необходимо отметить и исследования, посвященные проблеме соотношения партийных и советских организаций 1. Однако в этих работах канвой проходит мысль о том, что партия руководит советами, но не подменяет их.

В 1930;1940;е гг. практически не было серьезных исследований, посвященных этому вопросу. Это объясняется, прежде всего, проблематичностью самого понятия «местное самоуправление» применительно к советской системе государственной власти. В работе «Современное строительство» представлена точка зрения, согласно которой советское строительство является частью социалистического управления 8.

1 Владимирский М. Советы, исполкомы и съезды Советов: Выпуск 1−2. М., 1921.

2 Советы в Октябре: Сборник документов. М, 1928.

3 Гимпельсон Е. Г. Советы в годы гражданской войны и иностранной интервенции. М., 1968. Его же. Начальный этап складывания административно-командной политической системы (1918;1920 гг.). М, 1995; Городецкий Е. Н. Рождение Советского государства. 1917;1918 гг. М., 1987.

4 Бугай Н. Ф. Ревкомы. М, 1981; Его же. Чрезвычайные органы Советской власти: ревкомы 1918;1921 гг. М, 1990.

5 Юкляевских В. А. Деятельность КПСС по усилению общественных начал в работе местных советов (19 591 961 гг.): Дис. .канд. ист. наук. М, 1962.

6 Барабашев Г. В. Районный городской Совет на современном этапе. М., 1975.

7 Демочкин HH. Вгасль шрода, формирование, состав и деятельность Советов и условиях развитого социалима М, 1978. Куликова Г. В. Демократические основы деягсльности местных Советов в развитом ооцгалистическом обществе. М, 1978. Виноградов НЛ Партийное руюводлво Советами в условиях развитого соцгалюма М, 1980; Орлов ИМ Партийное руководство местными Советами М., 1982.

8 Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1985.

В послевоенный период вышли две монографии А. И. Лепешкина, в которых автор попытался представить целостную картину формирования советской системы власти и управления в различных регионах. Недостаток работы состоит в том, что описываемый фактический материал представлен в заидеологизированном плане.

В начале 1950;х гг. появилась работа С. Н. Братуся «Субъекты гражданского права» 2. В ней самоуправление связывалось с деятельностью местных Советов. В 1959 г. термин «самоуправление» появляется в партийных документах во время работы XXI съезда КПСС. А уже на XXII съезде КПСС в Программе партии поднимается вопрос о расширении прав местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление). В 1960;е гг. ученые возвращаются к обсуждению проблемы местного самоуправления. В 1963 г. появилась работа В. А. Пергцика «Проблемы местного самоуправления в СССР"3, в которой определялись признаки местного самоуправления в СССР, согласно которым местное самоуправление должно отражать волю местного населенияне иметь интересов, расходящихся с интересами центральных органов властинаходиться во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма. При этом отмечалось двойное подчинение исполнительных органов местным Советам. Из вышесказанного мы видим, что В. А. Перши к рассматривал местное самоуправление как часть государственного самоуправления. Реальная власть на местах продолжала находиться в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В 1970;1980;е гг. проблемой самоуправления занимались В. Г. Афанасьев, А. К. Белых, Ю. А. Тихомиров 4. В целом, в этих работах обосновывалась «двойственная» природа местных Советов. Существенным моментом осуществляемой в стране перестройки рассматривалось внедрение во все сферы.

1 Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся. 1917;1936 гг. М, 1966.

2 Братус С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

3 Пергцик В. А., Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

4 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1986; Белых А. К. Управление и самоуправление. М., 1988; Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитии социалистического общества. М., 1988. общества самоуправленческих начал, что не очень логично сочеталось с традиционным представлением об их «государственной» природе.

В период перестройки анализу организации и развития местного самоуправления были посвящены работы Ю. И. Скуратова, Б. Н. Топорнина, Г. В. Дыльнова 2. Г. В. Дыльнов представляет самоуправление как способ и форму организации жизнедеятельности общества, а также как демократическую систему управления государственными общественными делами. С ним солидарен и Б. Н. Топорнин, который также определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности. Следует отметить тот факт, что в конце 1980;х гг. в Советах видели главное звено государственной самоорганизации народа как субъекта управления.

Исследования постсоветского периода можно отнести к четвертой группе литературы. Теоретической базой для становления идей о местном самоуправлении в постсоветской России явилась Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 г., которая была разработана и принята Советом Европы по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. В настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Целью Хартии является провозглашение и проведение в жизнь общих для европейских стран стандартов в местном и региональном самоуправлении. Местное самоуправление в странах-членах Совета Европы рассматривается как одна из основ сохранения демократии, и защиты прав человека в широком смысле слова3. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. органы самоуправления выводятся за рамки государственных структур, но на практике органы местного.

1 Материалы XXVII съезда КПСС, М., 1986.

2 Скуратов Ю. И. система социального самоуправления современного народа и конституционное регулирование. Свердловск 1986, Дыльнов Г. В. Представительные органы советской власти — главное звено социалистического самоуправления. М., 1987.

3 Россия в 1996 г. вступила в Совет Европы. Ее делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы. самоуправления часто выполняют функции, созвучные функциям государственных органов. Проблема, таким образом, остается. Определенную ценность1 в изучении институтов самоуправления представляют работы РжевскогоВ. А,., Быченко С.И.ДаболинаВ.В., Широкова А. И., Юрковой С. Н., Фадеева В. И., Аяцкова Д. Ф., Аникина JI.C., Постового Н. В2. В частности Постовой Н. В. сделал попытку воссоздать картину формирования и последующей эволюции органов местного самоуправления, начиная от зарождения российской государственности и кончая серединой 1990;х гг. Будучи сторонником концепции «самоуправленческого социализма», он связал историю местного самоуправления в России с перспективой создания самоуправленческих ассоциаций в контексте формирования современного гражданского общества. В 1995 г. вышла в свет содержательная монография группы авторов под названием «Институты самоуправления: историко-правовы е исследования» 3. Ценность работы состоит в том, что авторы сопоставили не только структуры местного самоуправления на различных этапах исторического развития России, но и соответствующие структуры в странах Западной Европы. К сожалению, хронологические рамки работы ограничиваются XIX в.

Внимание ученых 1990;х гг. занимали разработка и утверждение иных принципов организации управления на местном уровне взамен тех, что были свойственны советской организации власти. Проблема и разность подходов к исследуемому вопросу в российской научной литературе остается. Нам представляется наиболее плодотворной позиция, занятая Н. С. Бондарем, полагающим, что органы местного самоуправления могут функционировать в.

1 РЪкеяский В. А Государствешия вдаль и местное гашутрааленис (кшслпуционныс основы таимоопюшсния) // Госущрственкхлъ, гфаво, местное самрупраатаие. Росюв и/Д. 1993. С.17−23- Вычалю СИ. Местное самоуправление в современной политической системе // Государственность, право, местное самоупраа.хнш. Росл" н’Д 1993. С47−52- Букин АЛ1 Сюема вьеших орган®швстн в республике Мордовия: понск опшмальней медати // Государство и цива 1995. № 2. С25−34- Вье^жш И. Устав обевеги и правовое цххлранство // Рэсавсжая Феаервдя. 1995. № 2 3. С.53−55- Гилыенко Л Почему не хотят «государевыжода» псдашгься нгасшо с народам // Озоснйсюя Ф^зфэдих. 1995. № 17. С. 41 -44- Лейюфф С Оппозиция — «суверенитет» — автономия в условиях федерализма выбор меяеду «или-или» и «батьшз-меныш» // Полис. 1995. № 1. С4243- Лысенко В., Калию В. Меяеду «сувереяюацией» и «губертиипией» // Российская Федерация. 1995. № 20. С.42³.-ПодмааюВ.Я&ююфеэдильногора^^ 1995. № 44. С.28−30, Пахомов Е Пути реформычто дижш решить капр, что лучше передать региоим // Российская Федерация. 1995. № 13. С.35−36 и др

2 Постовой ИВ. Местное самоуцхшлаос: история, теория, г^икгика М, 1995.

3 Постовой ИВ. Местное самоу граатсние: история, тсорга, практика М, 1995. двух вариантах. В первом случае эти органы могут лишь участвовать, но не решать самостоятельно проблемы, отведенные к компетенции государственной власти, во втором случае возможно четкое, организационное и функциональное разделение структур местного самоуправления и органов местного управления 1. Следовательно, подобные ограничения не позволят органам местного самоуправления слиться с государственной властью.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что муниципальная демократия не может существовать полностью автономно от общенациональной политической системы. Д. М. Хилп утверждает, что «демократическая система власти включает в себя целый ряд различных государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное самоуправление» 2. Мы полагаем, что передача какихлибо властных полномочий органам местного управления (самоуправления) позволит избежать излишней концентрации власти на государственном уровне и перегрузки центрального правительства местными делами. Кроме того, местное самоуправлении способствует преодолению существующего отчуждения личности от государства 3. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления и самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы установить разумный баланс между ними. Баланс, который бы наилучшим образом отвечал реальным условиям той или иной страны, а также задачам, которые стоят перед местным управлением 4.

В 2000 г. В. Н. Годовальник 5 сделал попытку проанализировать реальное правовое положение муниципальных образований в субъектах Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет проблеме соответствия норм ст. 12 Конституции РФ требованиям Европейской Хартии местного самоуправления и.

1 Бондарь Н. С. Права человека и местного самоуправления в Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998.

2 Hill D.M. Democratic Theory and Local Government London. 1986. P. 17.

3 Between Centre and Locality: The Polities of public Polieiy. London, 1985. P. 300 — 311.

4 Rondinelli D.A. Decentralization, Territorial Power and the State: A Gritical Response. // Development and Change, Hague, 1990. Vol. № 21 № 3. P. 491−492.

5 Годовольник В. Н. «Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе». Краснодар, 2000. противоречивости современного законодательства, что является основой для разжигания национальных и социальных конфликтов. Кроме того, положение усугубляется тяжелым материальным положением народа. Специальных работ, посвященных анализу сложных процессов становления местного самоуправления в новейшей истории, не было. Мало, на сегодняшний день, научных монографий и учебно-практических пособий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1990;х гт.

Таким образом, мы выявили основные подходы к характеристике понятия «местное самоуправление», сложившиеся в истории российской теоретической мысли. Российские историки 1 пытались представить целостную картину эволюции структур местного самоуправления от истоков российской государственности до современного периода, при этом анализировалось состояние русского государства и общества.

Во второй половине 1990;х гт. проблема становления местного самоуправления стала признаваться важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» — отдельная рубрика «Местное л самоуправление». Самыми дискутируемыми вопросами в этот период были: проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления. Дискутировалась проблема использования исторического опыта земств, при.

1 Беляев И. Д Лекции по истории русского законодательства. М., 1888- Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909; Кизеветгер А. А. Местное самоуправление в России в IX — XIX вв. Петроград., 1917; Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. М., 1994; Ключевский В. О. Курс русской истории: В 9-ти т. М, 1987;1990. T.I.- Т.4. — Павлов — Сильванский Н. П Феодализм в России. М., 1988; Соловьев С. М. История России с древнейших времен: В 18-ти т. М., 1989.Т.-5. Пресняков А. Е. Княжое право в Древней Руси: Лекции по русской истории Х-ХН столетий. М., 1993; Геллер М. Я. История Российской империи: В 3-х т. М, 1997. Т.1.

2 Распоряжение и управление муниципальной собственностью // Государство и право. 1993. № 6. С. 33−47. Черник ДТ., Черное ИД самоуправление и фиганпы горст' Исторический аспект. — М, 1993— Богусгавсхнй AM Экономические институты &—встив системе местного самоуправления. М, 1994; Кутгин, А Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Политические технологии и гкпигическое управление. 1994. № 3. С.28−32— Иванова B. R Местное самоуправление: проблемы теории и гракгики. СПб, 1996. С.79−87. формировании современной структуры местного самоуправления. Изучалась практика зарубежного местного самоуправления 1.

В настоящее время ряд творческих коллективов и отдельные ученые активно ведут разработку муниципальной тематики. С целью координации усилий научных коллективов и отдельных исследователей, работающих по муниципальной тематике, Ассоциация городов Юга России, мэрия Краснодара, Центр университетской поддержки развития местных сообществ Кубанского государственного университета, Фонд молодых управленцев города Краснодара проводят с июня 1999 г. научно-практические конференции «Первые Южнороссийские муниципальные чтения». В 2002 г. организованы курсы повышения квалификации для муниципальных служащих при Кубанском Государственном Университете. Помощь, в современном изучении вопроса становления данного института в Российской Федерации, оказывают «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, работников федеральных органов власти, практических деятелей местного самоуправления 2. Большой вклад в определении новых направлений исследования проблемы государственного и местного управления внесли конференции, проводимые Северо-Кавказской академией государственной службы.

Источниковая база исследования представляет собой широкий круг материалов, дающих соответствующую информацию о механизмах функционирования органов местного самоуправления, характере их взаимоотношений с региональными и центральными органами государственной власти. Основную группу источников составляют архивные материалы как.

1 Широков А. Н., Юркова С. Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995; Гладышев А. Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996; Аяцков Д. Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации, в 90-е годы XX века. М., 1997; Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов, 1997; Емельянов Л. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М, 1997 и др.

Формирование органов местного самоуправления га Дальнем Востоке: опыт, гроблемы, перспэсгивы — Хабаровск Хабаркиат, 1997.-С. 49−67- Становление местного самоуправления в Волгоградзсой области. — Волгоград: Облкувт, 1997. -120 с. опубликованные1, так и неопубликованные2. Анализ содержащихся сведений позволил получить представление о механизмах функционирования местных.

1 Акты московского государства. М, 1894- Акты, относящиеся к истории Земских собороа М, 1909; Свод законов Российской империи / Под ред. И. Д Мордухай-Болговского: В 12 т. СПб., 1912; Шумков С. Губные и зоыский грамоты Московского государства М, 1985; Российское законодательство Х-ХХ вв. / Под ред. О. Н Чистякова: В 9 т. М, 1990.

2 ГАКК. Ф. 345. Оп. 2. Об открытии 26.12.1821 г. переселенческого комитета Черноморского казачьего войска, занимающегося расселением переселенцев, прибывших из украинских губерний-ГАКК. Ф. 460. Оп.2. О деятельности Кубанского областного статистического комитета (1870−1916гг.) — ГАКК. Ф. 457. Оп.2. О деятельности учреждений культуры и быта, попечительстве Кавказского учебного округа (1839−1917гг.) — ГАКК. Ф. 373. Оп.2. О деятельности войсковой врачебной управы Черноморского казачьего войска (1835−1860гг.) — ГАКК. Ф. Р-1855. On. 1. Д. 13-а. Протокольный отдел. Постановления № 1−50 и распоряжения №-1−853 главы администрации края за 1991;1994гг.- ГАКК. Там же. Д. 29-а. Распоряжений №-1- 518 Главы администрации края за 1992 г, ГАКК. Там же. Д. 40-а. Постановления № 1−1107 Главы администрации края за 1992 г.- ГАКК Там же. Д 75-а. Распоряжения № 1- 1103 Главы администрации края за 1993 г.- ГАКК. Там же. Д 64-а. Постановления № 1−1-514 Главы администрации края за 1993 г.- ГАКК. Ф. Р-1855. Оп.1. Д. 16. Переписка с Правительством, министерствами, ведомствами РФ по вопросам социально-экономического и культурного развития края за 1992 г.- ГАКК, Там же. Д45. Годовой отчет по основной деятельности аппарата администрации края, департаментов, отделов за 1992 г.- ГАКК. Там же. Д. 47. Переписка с Правительством за 1993 г. по вопросам связи с общественными организациямиГАКК. Ф. Р-687. Оп.7. Д. 4105−4151. Переписка Исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов с районными, городскими Советами, администрацией края, городов, районов по вопросам экономической политики за 1991;1993гг.- ГАКК. Там же. Д. 4112. Протоколы заседаний комиссии по социальной защите и правам человека с политическими, общественными объединениями гражданГАКК. Там же. Д. 4160. Отчеты о работе комиссии по воспроизводству природных ресурсов за 1992;1993гг.- ГАКК. Там же. Д 4272. Справки о деятельности комитетов по экологии и воспроизводству природных ресурсов, охране здоровья Краснодарского краевого Совета народных депутатов за 1991;1994гг.- ГАКК. Там же. Д4143. Статистический отчет о числе административнотерриториальных единиц и изменениях в административнотерриториальном устройстве за 1992;1993гт.- Текущий архив администрации г. Краснодара. Журнал постановлений за 1994;1998 гг. Постановление Правительства Российской Федерации № 235 от 26 марта 1994 года «О строительстве экспортного трубопровода системы Каспийского трубопроводного консорциума «Тенгиз — АстраханьЧерное море" — Текущий архив администрации г. Краснодара. Постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 года № 77 «О порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства», с учетом изменений, внесенных в него постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 1995 года № 1176 и постановлением главы администрации Краснодарского края от 6 июля 1994 года № 375 «О временных нормативах платы за землю и возмещения потерь сельскохозяйственного производства при переводе лесных земель в нелесные в целях, ие связанных с ведением лесного хозяйства" — Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление правительства Краснодарского края № 39−4 от II июня 1997 г. «О предварительном согласовании места размещения гавани вспомогательных судов, 3-х выносных причальных устройств (ВПУ) и загрузочных подводных трубопроводов к ним для нефтепровода Каспийского трубопроводного консорциума «Тенгиз — Астрахань — Новороссийск" — Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление Главы администрации города Новороссийска «О предоставлении земель Каспийскому трубопроводному консорциуму — Р для строительства и эксплуатации нефтепровода» от 18 июня 1998 г., во исполнение п. З Протокола совещания у председателя Правительства РФ от 25.09.97r №В4-П22-П7−21ПР «О реализации проекта Каспийского трубопроводного консорциума» и в соответствии с Законом Краснодарского края от 08.08.95 г. № 13K3 «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении» от 02.10.95 г. № 18-КЗ, распоряжении Краснодарского края от 29.10.97 г. № 1270-Р № «Об организации работ по предварительному согласованию трассы Каспийского трубопроводного консорциума». Постановления главы администрации Краснодарского края № 88 от 26.02.98 г.- Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление админнстрации города Новороссийска № 205 от 16.02.98 г. «Об отводе земель Каспийскому трубопроводному консорциумуР. под проектирование нефтепровода" — Текущий архив администрации г. Новороссийска. Порядок предоставления и изъятия земельных участков на территории административного района города Новороссийска за исключением земель, отнесенных к федеральной и краевой собственности» Утвержден решением Городской Дума от 16.12.96 г. № 487- Текущий архив администрации г. Новороссийска. Постановление главы администрации города Новороссийска № 660 от 321.05.99г. «О плане действий по выполнению решения городской думы от 26.02.99r № 238 «Об основных направлениях муниципальной экологической полигики города — героя Новороссийска на 1999 — 2000 год" — Текущий архив администрации г. Новороссийска. «Программа стабилизации и дальнейшего социально-экономического развития г. органах власти, показать, как они изменялись под воздействием социально-экономических факторов во взаимодействии с органами государственной власти • и управления.

Разнообразную информацию содержат многочисленные опубликованные источники, которые можно условно разделить на четыре группы. Первую группу образуют документы законодательного характера (законы, постановления, указы) центральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления Изучение нормативной базы позволило автору выявить правовые механизмы противоречивых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти 2. Помимо этого, использовались законодательные акты органов власти Краснодарского края, регулирующие общие принципы местного самоуправления и компетенцию городского муниципалитета как субъекта социальной политикифедеральные, региональные и муниципальные целевые программы социально-экономического развития.

Изучение советского периода деятельности органов местного самоуправления предполагало широкое и всестороннее изучение партийных документов, стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов Коммунистической партии. Они составляют вторую группу источников. Анализ ijt документов данной группы требует критического отношения, так как они не лишены субъективизма и чрезмерно идеологизированы3.

Значительный объем информации по исследуемым проблемам содержится в документах органов власти и управления субъектов Российской Федерации и.

Новороссийска на 2000;2003гт.". — 102с.- Текущий архив администрации г. Новороссийска. Решение городской Думы от 26.02.99 № 238 «Об основных направлениях муниципальной экологической политики города — героя Новороссийска на 1999;2000 год».

1 Всфоссинзоае совещание щродных^itaiyiaiue «хлных советов М, 1993; Собрание актов Превдзпа и Правительства РФ. 1993. № 44- Паргемапские спупиния «Пробгсмы и цикшка реалващи Федерального Эаюга «Об обидах приниишх оргатгации местного самоуправления в Российской Федерации». Чджсоос, 19−20 натя 1996и д>. ф 2 Свод закшов Российской империи/Под ред ИД Морцухай? алгсвсшго: В12 т. G16., 1912^.

Х-ХХ вв./Под ред. ОН ЧисгяксваВ 9r. М, 1990; Ссбршме законодательства йхомжой Федерации 1990;1997 идо.

3 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. М, 1988; Материалы XXIII съезда КПСС. М, 1966; Материалы XXVII съезда КПСС. Стенографический отчет. М., 1986; Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М, 1988 и др. муниципальных образований, которые также использовались в диссертационной работе и составили третью группу источников 1.

Изучение этих материалов позволило выявить специфические особенности становления и развития органов местного самоуправления в различных российских регионах и на основе сравнительноисторического подхода выявить характерные особенности их функционирования. Данная подборка материалов позволяет современному исследователю проанализировать специфику деятельности местных советов этого исторического периода и произвести сравнительное сопоставление их с деятельностью современных муниципальных образований 2.

Большой объем информации содержится в четвертой группе источников — в периодической печати. В газетах, журналах содержатся материалы, где отражаются различные точки зрения по вопросам местного самоуправления, как общественности, так и властных структур, политических партий и движений. Это позволяет вскрыть характерные тенденции, выражающие место и роль органов местного самоуправления в переломные исторические эпохи становления местных органов и современных муниципальных образований.3.

Своеобразным источником служит и литература учебно-академического плана, которая содержит взгляды, представления и размышления по обозначенным проблемам. В частности это относится к исследованию классиков исторической, политической и юридической мысли, работы которых являются примером того, как нужно вести разработку сложных проблем местного самоуправления в России.

1 ГАКК (Государственный архив Краснодарского края). Ф. Р. — 1855. Он. 1. Д. 13а. — Постановления главы администрации края за 1991;1994 гг.- ГАКК Ф.Р. — 1855. On. 1. Д. 29а — Распоряжения главы администрации края за 1992 г.- ГАКК. Ф.Р. — 1855. On. 1. Д. 64а. — Постановления главы администрации края за 1994 г.- ГАКК. Ф.Р. ~ 1855. On. 1 Д. 16. — Переписка с правительством, министерствами, ведомствами РФ по вопросам социально-экономического и культурного развитая края за 1992 г. и т. д.

2 Бюллетень исполкома Московского городского совета депутатов трудящихся. 1965. № 20- Устав города Астрахани. Астрахань, 19%- О местном самоуправлении в Республике Калмыкия: Закон республика Калмыкия // Известия Калмыкии. 19%. 20 октябряУстав местного самоуправления Одинцовского района Московской области. М, 1997; и др.

3 Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С.4−8. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление.//Русский вестник. 1874. № 4. С.22−45 и др.

Подводя итог историографическому разделу работы, хотелось бы отметить, что уровень информационной насыщенности и теоретических обобщений, в целом, позволяет перейти к «сквозному» концептуальному анализу самого процесса эволюции структур местного самоуправления в России, определению места этих структур в целостной системе российской государственности. «Незавершенность» формирования системы местного самоуправления в России не должна являться, на наш взгляд, препятствием на пути содержательного научного исследования, так как основные тенденции этого процесса уже определились. В теории и практике местного самоуправления сложились противоречия:

— между теоретически обоснованной необходимостью сосредоточения властных полномочий у государства и компетенцией местных органов власти;

— между расширением государственного бюрократического аппарата и демократическими и представительными началами муниципального управления;

— между конституционными требованиями к созданию достойных условий жизни для граждан Российской Федерации и реальными возможностями Центра, регионов и местного самоуправления в условиях бюджетного дефицита;

— между федеральными законами и противоречащими им законами субъектов федерации.

Выявленные противоречия послужили основанием для постановки проблемы исследования: возможности и перспективы России как федеративного государства в разработке форм и методов взаимодействия центра и регионов по вопросам обеспечения социального мира и стабильности как общества в целом, так и в каждом его регионе.

Решение этой проблемы определило цели исследования: опираясь на исторический опыт, определить тенденции развития местного самоуправления в современном российском обществе и теоретически обосновать перспективы развития института местного самоуправления на современном этапепроанализировать и обобщить опыт развития местного самоуправления в стране и за рубежомвыявить возможности использования изученного опыта в Российской Федерации.

Цели исследования определили следующие задачи:

— проанализировать теоретико-методологические основы формирования институтов самоуправления в стране и за рубежом;

— изучить закономерности развития и функционирования структур местного самоуправления в Россииобобщить опыт отечественных и зарубежных городских муниципалитетов проведения активной социальной политики, в применении технологии разработки и механизмов реализации социальной политики на уровне крупного города;

— раскрыть и теоретически обосновать характерные особенности деятельности муниципальной власти крупного города как субъекта социальной политики в условиях современной модернизации российского общества;

— оценить положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества;

— рассмотреть дальнейшие перспективы развития института местного самоуправления в свете проводимых реформ.

Объектом исследования является процесс формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е гг. XX — начало XXI вв.

Предметом исследования являются исторические и социально-экономические основания взаимодействия субъектов формирования демократических институтов самоуправления и возможности обеспечения реального народовластия.

Географические рамки диссертационной работы охватывают территорию современной Российскую Федерацию.

Хронологические рамки ограничены 90-ми гг. XX в. и началом XXI в.

Исходный рубеж объясняется тем, что в 1990;е гг. кризис советского общества привел к необходимости демонтажа остова российской государственности. Процесс становления гражданского общества предполагал формирование органов власти нового демократического государства и констшуирование органов местного самоуправления. В первой главе содержится обращение к более раннему периоду, связанному с созданием органов местного самоуправления и их становлением. Это мотивировано желанием автора проследить процесс становления местного самоуправления, раскрыть условия, в которых формировалось местное самоуправление, как в Западной Европе, так и в России.

Методологической основой диссертационного исследования выступает, прежде всего, принцип историзма, требующий от ученого, во-первых четко определиться с искомым предметом, зафиксировав его сущностные характеристики и, во-вторых, четко показать основные этапы становления и последующего развития на собственном базисном основании. В первом случае мы применили комплексный подход, при котором институты местного самоуправления рассматривались в качестве относительно самостоятельной подсистемы, «привязанной» к структурам государственной власти и взаимодействующей с ней, что приводило зачастую к драматическим последствиям. Во втором случае применялся сравнительно-исторический подход. Он помогал сопоставлять российские институты местного самоуправления различных периодов отечественной истории по их типичным признакам и характеристикам. В частности, рассматривались: вечевая система народного представительства, институт земских соборов, игравших существенную роль в «Московский» период, права и возможности земств в XIX веке. Сравнительный метод также позволял учитывать позитивный опыт зарубежных стран по решению социальных проблем на городском уровне.

Принцип объективности ориентирован на всесторонний анализ исторических событий и явлений, привлечение к исследованию разнообразных по происхождению и содержанию источников. Исходя из данного принципа, предусматривалось формирование необходимой документальной базы исследования, однако не все существующие источники удалось выявить и ввести в научный оборот. Данное обстоятельство обусловило относительность применения принципа объективности.

Цели и задачи исследования, выбор его объекта и предмета, а также методологические основы и пути их реализации определяют характер выносимых на защиту положений..

Положения диссертации, выносимые на защиту:.

1. Зарубежный и отечественный опыт становления и развития системы органов власти и местного самоуправления показывает, что приоритетной обязанностью государства является обеспечение одного из ключевых прав $ гражданина — право на участие в управлении делами в регионе, городе, социальной группе. Для осуществления этого властного права в России создана трехуровневая система публичной власти. Однако до настоящего времени не решены проблемы разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, что порождает кризисные ситуации в экономике и политике. Положение осложняется противоречивостью законодательства. В этих условиях в обществе падает доверие к власти и актуализируется проблема базовых социально-политических ценностей демократической государственности, таких как: цивилизованное народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, федерализм, законность и социальная справедливость. Данная система ценностей, декларированная Конституцией Российской Федерации 1993 года должна стать стратегическим ориентиром социальной политики на всех уровнях публичной власти..

2. Как показывает исторический опыт, решение вопросов социально-экономического порядка зависит от экономического потенциала городских муниципалитетов, развитости социальной инфраструктуры на их территории и отношений с органами государственной власти. В целях смягчения финансового дефицита городские муниципалитеты проводят работу по изысканию внебюджетных средств, для материального обеспечения социальной политики. В этой связи автором предпринята попытка теоретической разработки ряда методик, позволяющих решить проблему финансового дефицита на уровне муниципалитетов..

3. Правовая институционализация местного самоуправления в условиях неурегулированности финансово — экономической базы, несовершенной социальной инфраструктуры необходима, так как в общественно — политической жизни остается практика отчуждения населения от власти и решения местных социальноэкономических проблем. Одной из форм самоорганизации населения может стать развивающееся территориальное общественное самоуправление..

4. В современном российском обществе система местного самоуправления переживает процесс реинсштуционализации: формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико — правовой организации, меняются цели и функции самоуправления. В этих условиях необходимы усилия, натравленные на разъяснение населению роли и задач местного самоуправления с целью активизации и привлечения к активному сотрудничеству в решении социально — экономических и других задач местного значения..

5. Значительным фактором активизации гражданского участия в решении экологических проблем, оздоровлении населения является воплощение конституционного права на решение вопросов местного значения на уровне муниципального образования..

Научная новизна исследования заключается в исследовании малоизученной темы. Данная работа является одной из первых попыток изучения теории, истории и практики местного самоуправления как в стране, так и за рубежом..

Конкретно элементы новизны заключаются в следующем:.

— авторская позиция базируется на интеграции исторического и правового знания для исследования проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации-.

— отмечены противоречия, сдерживающие становление данного института в процессе реформирования России в 1980 — 1990 — е гг. и выявлено положение местного самоуправления в трехуровневой структуре современной российской публичной властидана авторская интерпретация базовых социально-политических и экономических ценностей институциональной российской государственности и показана компетенция и текущие возможности городской администрации в области самостоятельной социально-экономической политики-.

— выделены элементы современной технологии разработки и реализации социально — экономической политики на уровне крупного территориального поселения (города) —.

— раскрыты перспективы сотрудничества городского муниципалитета с властными государственными структурами в процессе разработки и реализации социально-экономической политики-.

— изучена связь между социальными, правовыми и экономическими процессами самоорганизации населения в период общественных реформ..

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области истории государственного и муниципального управления в нашей стране и в Западной Европе, правового регулирования финансово-экономических основ муниципалитетов, социальной экологии и правовой защиты окружающей среды на глобальном и локальном уровнях, теории социального управления. Полученные автором результаты могут быть использованы в последующих исследованиях, посвященных вопросам современного муниципального строительства в России и исследованиях социальноэкономической и социально-политической проблематики..

Основные положения диссертации можно использовать в преподавании курсов «Истории Отечества», «История государственного и муниципального управления в России», «Истории Отечественного государства и права» спецкурсов для студентов исторических, юридических, экономических специальностей, в подготовке и переподготовке муниципальных служащих, с целью повышения их квалификации..

Помимо этого, диссертационное исследование может быть использовано для выбора, оптимальной модели соотношения между государственным управлением и местным самоуправлением, для разработки прогнозов эволюции политических институтов российской государственности и местного самоуправления..

Научная апробация работы осуществлялась на следующих международных, всероссийских и региональных конференциях: «Проблемы строительства, инженерного обеспечения и экологии городов» (Пенза, 2001 г.) — «Актуальные проблемы права: теория и практика» (Краснодар, 2003 г.) — «Экологическая безопасность регионов России и риск от техногенных аварий и катастроф (ВС-7−43). (Пенза, 2003 г.) — «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск,.

2004 г.). Основные положения диссертации изложены в 9 опубликованных работах общим объемом более 2 печатных листов. Диссертация обсуждалась на кафедре истории и социальных коммуникаций Кубанского государственного технологического университета..

Главные аспекты и выводы диссертации используются автором при чтении курсов «Отечественная история» и «История отечественного государства и права» в Новороссийском филиале Кубанского государственного технологического университета и Новороссийском филиале Краснодарской академии МВД России..

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой истории и социальных коммуникаций Кубанского государственного технологического университета 19 декабря 2003 г..

Структура диссертации обусловлена ее исследовательскими задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 227 наименований, приложений..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проведенный нами анализ показывает, что система самоуправления в России проделала сложный и противоречивый путь своего становления и последующего развития. Значимость процесса становления органов местного самоуправления трудно переоценить, однако этот процесс и сейчас еще далек от своего завершения. О важности этого вопроса говорит тот факт, что Совет Европы принял специальную Хартию местного самоуправления, а степень готовности России к вступлению в эту организацию ее эксперты во многом определяли степенью развития органов местного самоуправления. Внутренняя логика развития и функционирования органов местного самоуправления подчинена существенному воздействию «внешних» обстоятельств, таких, например, как развитое гражданское общество, отделившееся от государства и подчинившее последнее своему контролю. Степень зрелости гражданского общества влияет на уровень развития системы местного самоуправления, например, формирование инфраструктуры гражданского общества, приводило к обособлению сферы самоуправления, а в тех случаях, когда государство диктовало свою волю гражданскому обществу, местное самоуправление сходило на нет..

История развития российской государственности показывает, что на ее различных этапах присутствовали различные формы местного самоуправления. В качестве примера можно взять «домосковский» период российской истории, в который структуры местного самоуправления выступали в качестве базисного основания всей политической надстройки консолидирующихся русских земель. Однако территориальные структуры местного самоуправления не могли выступать (в раннефеодальном обществе) в качестве первичных ячеек гражданского общества по причине несформированности последнего. Необходимость конституирования российской государственности и внешний фактор (иноземная агрессия) привели к бюрократизации российской политической системы, при которой структура местного самоуправления превращалась в придаток государственной машины. Сама природа самодержавия не терпит функционирования каких-либо самоуправленческих начал, поэтому действовали тенденции к их ограничению. Но «добить» местное самоуправление не удавалось никогда, и в переломных моментах истории его удельный вес неизменно возрастал..

Особенность российского самоуправления вплоть до периода революционных событий состоит в сословных принципах его организации, что отражало ситуацию несформированности в стране институтов гражданского общества. Однако, в эпоху «великих реформ» 1860−1870-х гг. XIX в., происходит конституирование системных качеств гражданского общества. Освобождение крестьян от личной феодальной зависимости явилось первым шагом на пути создания социальной инфраструктуры и формирования рыночной экономики. Последующие вслед за этим реформы в политической надстройке способствовали становлению демократического правового государства и должны были привести в перспективе к формированию конституционной монархии. Земская реформа 1864 г. также знаменовала собой заметный шаг на пути демократизации общественно-политической жизни. Если до введения земств в стране существовало только сословное самоуправление, то земство означало переход к административнотерриториальному принципу самоорганизации..

Значение земской самоорганизации в истории общественной жизни России трудно переоценить. Прежде всего, необходимо отметить, что земская идея означает идею народности, власти, исходящую от земли, от народа. Что касается Российской империи, то на протяжении столетий государство формировалось, как сверхцентрализованное и унитарное, с жестко выраженной властной вертикалью. Вся полнота власти на местах находилась, в основном, в руках генерал-губернатора, что исключало необходимую для гражданского демократического общества систему «сдержек и противовесов». В 1864, 1890,1917 гг. были проведены три земские реформы. Они преследовали цель, связанную с децентрализацией управления. На протяжении ряда десятилетий естественной отдушиной, смягчавшей авторитаризм государственного управления самодержавной монархии, а также выступавшей в качестве новых демократических институтов власти, являлись органы местного самоуправления. Несмотря на жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся ограничить их компетенцию, несмотря на ограничения и придирки со стороны властей, земства сами выбирали руководящие органы, сами определяли направления своей деятельности, подбирали и обучали кадры..

Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной централизованной системы. После первой русской революции 1905 г., в качестве основной организационной формы самодеятельности народных масс, стали выступать советы. Особенно явно эта тенденция проявилась в 1917 г. Лозунг «Вся власть — Советам!» означал отрицание традиционных институтов государственной власти и земских форм общественной самодеятельности. Большевистский режим, взявший курс на формирование тоталитарной системы, не нуждался в органах местного самоуправления, так как они не встраивались в единую систему государственного управления. Итак, после октябрьского переворота земские органы были упразднены, а советы были объявлены первичной ячейкой государственного устройства. Была создана иерархизированная система советов по принципу делегирования полномочий снизу вверх, однако, задача осуществления жесткого контроля над ситуацией в стране вынуждала большевиков фиксировать властные полномочия сверху вниз. В итоге столкнулись две противоборствующие тенденции. Большевики боялись дать самостоятельность местным советам, ибо это могло привести к разгулу народной стихии, поэтому их деятельность подвергалась жесткому контролю и нижестоящие советы были подотчетны советам, представляющим вышестоящие инстанции..

Чтобы советы не выходили из-под контроля были созданы силовые параллельные структуры власти в лице ревкомов, комбедов. Удобство состояло в том, что принцип «революционной целесообразности» позволял их распускать, если они попадали под влияние «чуждых» политических сил. Постепенно советы превратились в придаток сформировавшегося партийно-политического режима. Однако и в советский период российской истории взаимоотношение государственной власти и местного самоуправления было не однозначным. Местные советы выполняли некоторые функции, свойственные общественному самоуправлению..

Советская система «застойного» периода исключала механизм разделения властей, а раздутая система советов всех уровней не была приспособлена решать вопросы по существу. Этим занимался неподконтрольный депутатам исполнительный аппарат, который контролировался и направлялся партийными структурами. Роспуск КПСС на территории России привел к тому, что многие партийные кадры перешли в партийные структуры различных уровней, которые стали выступать в качестве центров оппозиционной активности по отношению к исполнительной власти. Это обстоятельство объясняет тот факт, что на региональном (местном) уровне произошло обособление от советов органов исполнительной власти, которые стали строиться по принципу властной вертикали..

В период «перестройки» вопрос формирования институтов гражданского общества вновь обрел свою актуальность. Искусственно созданные в СССР диспропорции между вкладом регионов в общесоюзный фонд и жизненным уровне населения породили стремление регионов избавиться от диктата центра и самим распоряжаться своими ресурсами. Начался процесс суверенизации бывших республик Российской Федерации. Противоположность интересов центра и регионов, политика, не учитывающая сложившиеся национальнорегиональные реалии подрывала единство России. Необходимо было выработать, в сложившейся ситуации, иную политику, которая бы учитывала социальнополитические и экономические интересы граждан. Этим и объяснялся интерес государства к органам местного самоуправления. Ведь местное самоуправлениеэто реальный механизм реализации населением гражданских прав и свобод, решения широкого круга наиболее близких населению социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной сфере, решения государственных задач силами местных органов самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных полномочий. Ответственность за сохранение базового согласия несут местные административные органы власти, руководители политических партий, функционеры социальных союзов, представители средств массовой информации, а также сами граждане..

Постепенно советы различных уровней стали приобретать черты, свойственные как представительным органам государственной власти (верхний уровень), так и муниципальным образованиям (низший уровень). На высшем уровне система советов была подвергнута реорганизации, а появление нормативноправовой базы позволило подвести под их функционирование соответствующую основу. Процесс реорганизации местных советов совпал с первыми шагами рыночной реформы, которые носили болезненный характер, в частности, это было связано с недостаточной материальнофинансовой базой местного самоуправления..

В годы «перестройки» вопрос формирования институтов гражданского общества вновь обрел свою актуальность. В 1993 г. была принята Конституция, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Одним из ключевых прав гражданина является его право на участие в управлении делами в государстве, регионе, своем городе. Для осуществления этого властного права в России создана трехуровневая система публичной власти. Каждый из этих уровней обладает собственной исключительной компетенцией. Процесс формирования системы местного самоуправления возобновился и протекал на фоне реальной федерализации страны, приобретая при этом нормативноправовую базу. Однако до настоящего времени не решены проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, что порождает кризисные ситуации в экономике и политике. Осложняет положение противоречивость законодательства..

Социальные исследования показывают, что в современном общественном управлении в развитых странах разворачиваются две основные тенденции. С одной стороны, усиление роли государства, расширение и углубление его вмешательства в жизнь общества, что находит свое выражение в эволюции государственного механизма, в разбухании и расширении государственного бюрократического аппарата, в ограничении прав местного управления и в переведении его органов на недееспособный, чисто официальный режим существования. С другой стороны, общественное управление связано с принципами самоуправления, с демократическими и представительными началами, что находит свое выражение в муниципальном управлении (в его выборности, связи с социальными нуждами местного населения, меньшей зараженностью бюрократизмом и милитаризмом, по сравнению с центральной властью). Оптимальным, как показывает мировая практика, является вариант, когда представители органов местного самоуправления не имеют особых привилегий, экономических и социальных выгод, избираются на добровольных началах, защищая конкретные групповые интересы, либо руководствуясь альтруистическими идеалами общественной пользы..

В 1996 г. появились выборные органы государственной власти практически во всех субъектах Российской Федерации. Закономерной фазой конституирования единой системы органов власти стало формирование органов местного самоуправления с учетом их региональной специфики. Во многих субъектах федерации появились свои нормативные документы, дополнявшие федеральные законодательные акты. Злободневной остается проблема создания материальнофинансовой базы. Однако решение этого вопроса зависит от эффективности проводимых экономических реформ..

Помимо финансовоэкономических факторов, оказывающих большое влияние на становление и развитие органов местного самоуправления, важное значение имеют факторы политического порядка. Фактор политической воли будет иметь первостепенную значимость до тех пор, пока в нашей стране не завершится процесс формирования гражданского общества..

К сожалению, в настоящее время муниципальные образования не могут обрести устоявшийся статус по той причине, что они находятся в положении «между молотом и наковальней», иными словами между центральной и региональной элитами. Вспомним хотя бы Владивостокские коллизии, когда даже центральная власть не могла обуздать амбиции региональных лидеров. А расширение прерогатив местного самоуправления означает ограничение предметов ведения и компетенции региональной власти..

Анализ современного состояния социальных проблем, связанных со становлением местного самоуправления в России, позволяет выделить три важнейших аспекта:.

1. Пока на разных уровнях власти (городском, районном, областном, республиканском, федеральном) отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, многие руководители не видят его нового качества (сферы деятельности, прав и ответственности), утвержденного Конституцией Российской Федерации. В качестве примера можно привести тот факт, что местные органы включены в систему государственной исполнительной власти (республики Башкортостан, Коми, Калмыкия, Татарстан, Саха, Хабаровский край, Кемеровская, Мурманская, Рязанская, Тульская области)..

2. Властные органы в городах и районах, являясь низовым звеном государственной власти (фактически), находятся, в связи с этим, в полной зависимости от вышестоящих органов власти в республиках, краях, областях, округах, а не от населения. Поэтому существующая структура власти на местах, в лучшем случае, олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную систему отношений, которая складывается на этом уровне социальной организации общества. 3. Ситуация переходного периода сказывается на становлении местного самоуправления, что проявилось, как в неполных, противоречивых и условных оценках социально-экономического положения и его нестабильном региональном развитии, так и в неясности и постоянном непрерывном процессе правового экспериментирования, организационного перепрофилирования и создания новых систем, что часто не вызывается никакой объективной потребностью. Не приводят к эффективному результату и передовые технологии разработки и реализации социальной политики городских муниципалитетов, такие, как оптимизация социального программирования на основе системного подхода к анализу социальных процессов в городе, устойчивая субординация деятельности районных и низовых структур городского самоуправления, взаимодействия муниципальных органов власти с государственными органами в процессе разработки и реализации социальной политики..

Разработка и реализация полноценной социальной политики местными властями больших российских городов сопряжена с трудностями не только материальнофинансового, но и социокультурного, идеологического характера. Идет болезненная и противоречивая переоценка ценностей жизни и культуры. Особенно остро она ощущается в больших городах. Преступность, алкоголизм и наркомания, проституция, суицид, вынудили городские власти содержать собственную муниципальную милицию. Как показывает практика, этого недостаточно. Требуется возрождение целостной системы идейновоспитательной работы с населением. Городские власти предпринимают определенные меры путем воздействия на такие институты социализации личности, как детские сады, школы, колледжи, вузы, учреждения культуры, местные средства массовой информации. Однако эта работа, должным образом, не продумана, ведется бессистемно. Помимо этого, фактически, она не охватывает трудовые коллективы, семьи, неформальные социальные группы. К тому же, в аппарате муниципальных органов, как правило, нет специалистов, которые могли бы профессионально организовать идейновоспитательную работу в городе..

Нельзя не отметить и достижения самостоятельного института публичной власти. В настоящее время городской муниципалитет располагает нормативно-правовой базой для организации своей деятельности. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральные Законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг., а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансовобюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1997 г. создан Совет по местному самоуправлению — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации. В 1998 г., по инициативе муниципальных образований и при содействии названного Совета, учрежден Конгресс муниципалитетов Российской Федерации — общероссийская организация, защищающая права и представляющая интересы муниципалитетов в их взаимодействии с государственной властью, а также зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Советом был подготовлен документ — «Проект основных положений концепции государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации». Все это позволило провести муниципальные выборы, определить правовой статус муниципальной власти, укомплектовать ее аппарат, разработать текущие и перспективные направления работы и приобрести некоторый опыт..

Ограниченность возможностей городского муниципалитета в проведении полноценной социальноэкономической политики (в ряде больших городов) была компенсирована на основе вовлечения незадействованных трудовых ресурсов города в производство, пользующихся рыночным спросом, товаров и платных услуг, а также были организованы общественные работы по договорам с соответствующими службами. Эти шаги способствовали активизации ресурсов районных и низовых структур (территориальных органов общественного самоуправления) городского самоуправления, что, в свою очередь, способствовало преодолению иждивенческих настроений людей и возрождению доверия их к власти..

Заслуживает внимания и распространения опыт городских муниципалитетов, по формированию в местных организациях, независимо от форм собственности, отношений социального партнерства, стимулирующих инвестиции в социальную инфраструктуру, поощрение с той же целью, государственных образовательных, информационных и иных учреждений за расширение, в разумных пределах, платных услуг, а также — меценатства, спонсорства и других источников пополнения специального (внебюджетного) дохода города. Однако, при этом, важно организовать общественный контроль за поступлением, учетом и расходованием средств данного дохода. Тем не менее, это еще одна эффективная форма привлечения населения к управлению делами своей власти..

В интересах обеспечения реализации конституционных полномочий органов городского муниципального самоуправления и активизации государственной политики развития местного самоуправления в России целесообразно, на наш взгляд, осуществить ряд мероприятий:.

1. Разработать целостную и непротиворечивую систему законодательства, регулирующего отношения в области местного самоуправления, с последующим принятием Кодекса муниципального права..

2. За нарушение норм муниципального права ужесточить ответственность органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и граждан..

3. Рассмотреть, в установленном законом порядке, и решить вопрос о предоставлении Совету по местному самоуправлению — федеральному координационному центру при Президенте РФ права законодательной инициативы..

4. Рекомендовать вышеназванному Совету разработать и опубликовать методические пособия по научно обоснованному программированию и реализации социальной политики на уровне крупного городского поселения..

5. Предложить Конгрессу муниципальных образований РФ создать в своей структуре секцию городских муниципалитетов для обобщения опыта их работы по защите своих прав и их взаимодействии с органами государственной власти..

Институт местного самоуправления представляет собой важный системообразующий элемент государственного устройства страны и политической системы современного российского общества. В соответствии с общедемократическими принципами и конституционными нормами, концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов Федерации. Местное самоуправление (городское и сельское) является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия, механизмом формирования и составной частью гражданского общества. Оптимальным, как показывает мировая практика, является вариант, когда представители органов местного самоуправления не имеют особых привилегий, экономических и социальных выгод, избираются на добровольных началах, защищая конкретные групповые интересы, либо руководствуясь альтруистическими идеалами общественной пользы..

Действенность государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне. Содержание социальной политики в городах ориентировано, в основном, на социальную защиту малообеспеченных слоев населения, оказание помощи детским учреждениям, больным и престарелым горожанам, на «латание дыр» в городской инфраструктуре. В индустриально развитых странах с социально ориентированной экономикой политика «социальной безопасности общества» поставлена на первое место. Зарубежный опыт показывает, что структура государственной власти может быть эффективной лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Люди, в свою очередь, оценивают государственную политику через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий. Решая вопросы социально-экономического порядка, не следует забывать об экологии. История развития человеческого общества тесно связана с историей развития окружающей среды, на которую оказывают пагубное воздействие продукты человеческой деятельности. По прогнозам ученых, если не решить вышеназванную проблему в течении 50 лет, то проблематичным станет само существование человека. Именно поэтому усилия ученых должны быть направлены на привлечение внимания к экологии, с целью пропаганды бережного к ней отношения. Конституция Российской Федерации рассматривает вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду. Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры административного и уголовного воздействия к нарушителям. Местные власти, согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, обладают правом разрешения на локальной территории одного из глобальных вопросов современности. Однако, в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации закрепляется возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное положение означает, что государство оставляет за собой право контроля, за реализацией этих полномочий. Следовательно, соответствующие государственные органы, вправе оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности. Таким образом, конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления формально. На взаимовыгодных условиях, федеральные и региональные власти могут договориться, а жители локальных территорий не смогут реализовать свои права на проживание в экологически чистой и безопасной среде..

Формирование и развитие местного самоуправления происходит в сложном и противоречивом социальноэкономическом, политическом и культурном пространстве, в условиях модернизации российского общества, когда все уровни и структуры публичной власти переживают период интеграции на основе освоения ценностей новой, конституционно декларированной, российской государственности. Затянувшийся процесс перехода на новый уровень государственности вызывает недоверие населения к власти, всевозможные коллизии между тремя уровнями власти, а также перманентные конфликты между федеральной, региональной и местной властями. В странах с «развитыми демократиями» аналогичные конфликты разрешаются на конституционноправовой почве. У нас в стране нередко при тех или иных коллизиях наблюдается паралич государственной воли. Так будет продолжаться до тех пор, пока процесс всесторонней демократизации не пройдет все стадии взлета и падений, кризисов и конфликтов, и не будут созданы разветвленные институты гражданского общества..

Проведенное исследование, естественно, не исчерпывает собой всех проблем данной тематики и необходимо дальнейшее изучение вопросов реализации социальной политики в масштабах крупного города, что обусловлено современной ситуацией в России. При этом необходимы комплексные исследования, при которых объединялись бы усилия историков, социологов, экономистов, юристов, политологов..