План государственных преобразований М. М. Сперанского как попытка модернизации российской администрации: замысел и реальность

Новый этап реформ был связан с именем М. М. Сперанского (1772−1839), блестящего знатока административного управления, составившего по поручению Александра I в 1809 г. план государственных преобразований под названием " Введение к уложению государственных законов" .

Проект М. М. Сперанского базировался на европейских принципах построения администрации, в первую очередь на опыте французской административной системы. Его основу составили: установление пределов императорской власти путем введения разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, создание законосовещательного Государственного совета и законодательной Государственной Думы, независимость суда, ответственность исполнительной власти перед законодательной (рис. 2).

Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований Сперанского являлось разделение функций законодательных у исполнительных и судебных органов власти. Этот принцип последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительственного Сената, так и со стороны Государственной Думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов.

Рис. 2. Государственное устройство Российской империи по плану М. М. Сперанского.

На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных крестьян. В свою очередь, волостные думы избирали гласных в окружные думы и судей в волостные суды, окружные думыгласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в окружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государственную Думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды.

Все части управления в проекте государственных преобразований М. М. Сперанского соединялись в Государственном совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным советом и после их одобрения императором, направлялись в Государственную Думу для обсуждения. Так же как и местные думы, Государственная Дума возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной Думе предполагалась еще и должность канцлера). Впервые в российской административной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением).

Верховная власть в государстве принадлежала монарху, являвшемуся главой государства, источником, носителем и выразителем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную Думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного совета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключительно императору. Кроме того, император мог не только в любое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назначив новые выборы.

В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, «когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия». Отсюда вывод: «правление, доселе самодержавное, постановить на непременном законе», обязательном не только для подданных, но и для государя.

Особое место п связи с этим М. М. Сперанский отводил реформированию Сената. Это объяснялось тем, что созданный Петром I Сенат к началу ХТХ в. находился в плачевном состоянии. По оценкам современников это было плохо управляемое, громоздкое учреждение, не имевшее четко установленной сферы деятельности в системе государственного управления. Как высший орган государственной власти Сенат выполнял одновременно судебные, административные и законодательные функции: наблюдал за точным соблюдением законов, осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов, в первую очередь посредством проведения регулярных сенаторских ревизий губерний и отдельных учреждений, функций и предметов ведения. Сенат являлся высшим апелляционным судом по уголовным и гражданским делам в империи, рассматривал вопросы назначения чиновников на должности, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, определял награды, объявлял призыв рекрутов, ревизовал винные откупа, выполнял ряд других функций. Поэтому вопрос о превращении Сената в эффективно действующее высшее государственное учреждение становился вопросом государственной важности. Кроме того, не изменив роли и положения Сената в системе государственной власти и управления, нельзя было на практике реализовать идею разделения властей, которая являлась основополагающей в проекте М. М. Сперанского. Явным анахронизмом в новых условиях являлось сосредоточение в Сенате всей исполнительной власти, что не только создавало трудности для самого Сената, постоянно заваленного тысячами дел и вынужденного заниматься мелочами, но и вступало в явное противоречие с формировавшейся в то время в России новой министерской системой управления. Бесцеремонное, часто некомпетентное (учитывая низкий профессиональный уровень сенаторов и аппарата) вмешательство Сената в процесс принятия управленческих решений принижало значение и роль министерств, деятельность которых напрямую зависела от людей, по существу не только не управлявших, но и, по мнению М. М. Сперанского, не несших никакой ответственности за исполнение принятых решений.

Неопределенность положения Сената в системе государственного управления усиливалась тем, что с 1802 г. должность генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции, что по существу ставило высший судебный орган государства в зависимость от представителя исполнительной власти. Все это требовало безотлагательного, как полагал М. М. Сперанский, реформирования Сената. Согласно подготовленному реформатором проекту Сенат прежде всего должен был восстановлен в правах как высший судебно-административный орган. Однако замыслы М. М. Сперанского шли гораздо дальше. Он предлагал принципиально изменить саму структуру Сената, отделив его административную функцию от судебной, и создать два самостоятельных учреждения — Сенат Судебный и Сенат Правительствующий. Правительствующий Сенат должен был состоять из государственных министров, их товарищей (заместителей) и быть единым для всей империи. Он обязан был контролировать деятельность государственной администрации, губернаторов и проводить ревизии местных органов власти и управления. В его компетенцию должны были входить три категории дел: 1) не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов); 2) дела, в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на «важные» суммы, назначение на ответственные должности); 3) дела, которые должны докладываться императору. В свою очередь, Судебный Сенат, половина членов которого, по проекту реформатора, выбиралась из дворянского сословия, становился в значительной мере независимым учреждением, что уже тогда воспринималось оппонентами и противниками М. М. Сперанского как попытка превратить самодержавную монархию в России в монархию конституционную.

Нетрудно заметить, что реформой Сената М. М. Сперанский решал одновременно две взаимосвязанные задачи. С одной стороны, создание двух ведомств высшей инстанции в виде независимых друг от друга Судебного и Правительствующего Сената означало важный шаг па пути реального отделения суда от административной власти. По мысли М. М. Сперанского, независимое положение Сената, выражавшееся в предоставлении ему широких прав по пересмотру судебных решений и управлению судебными местами в стране, должно было обеспечить населению законность, в которой оно столь сильно нуждалось. Эту же цель преследовал план размещения сенатских присутствий по четырем округам (в Петербурге, Москве, Киеве и Казани), что должно было приблизить Судебный Сенат к населению. С другой стороны, по мнению ряда исследователей, реформой Сената М. М. Сперанский подготавливал условия для создания законодательной Государственной Думы. Выдающийся реформатор был убежден, что Сенат в России, возникший и длительное время существовавший как высший судебный и исполнительный орган, не может быть одновременно законодательным учреждением, каким он являлся, например в Риме, Венеции, Швеции и в тогдашней Франции. Таким законодательным, высшим политическим учреждением в России, по замыслу М. М. Сперанского, должна была стать Государственная Дума.

Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуру)] и подготовить формирование в России эффективной и ответственной администрации.

Реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет был торжественно открыт 1-го января 1810 г. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при императорах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал более определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный «государственный» характер, что уже само по себе предполагало «незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона» 1. Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров — «в их звании». Все члены Совета приносили присягу по установленной форме. Председательствовал в Совете сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсовета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственная канцелярия готовила дела, составляла мемории (выписки и доклады, но делам), устанавливала очередность в их слушании, вела всю текущую переписку, отчетность. При Государственной канцелярии действовала Государственная типография.

Государственный совет состоял из четырех департаментов: 1) департамента законов; 2) военных дел; 3) гражданских и духовных дел; 4) государственной экономии (в 1831 г. был создан пятый департамент — департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета.

Создание Государственного совета имею чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил тех функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанского, с его созданием были заложены основы формирования в России отлаженного законодательного механизма, подготовки, принятия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената.

Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внутренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX — начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская реформы второй половины XIX в.) проходили утверждение в Государственном совете. С учетом тех функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на самом деле это было далеко не так), и поэтому большинство конституционных проектов второй половины XIX — начала XX в. связывали переход России к конституционному правления именно с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти.

Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперанским проекта государственных преобразований стала реорганизация министерств. В июне 1811 г. было издано " Общее учреждение министерств" , которое принято называть «вторым учреждением министерств», завершившим министерскую реформу. На его основе была перестроена и значительно улучшена организация министерств, особенно если учесть, что первая министерская реформа 1802 г. представляла собой не столько учреждение министерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно «Общему учреждению министерств» создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: Военное, Морское, МИД, МВД, Народного просвещения, Финансов, Юстиции, Полиции, Государственного контроля, Государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление Духовных дел.

Для координации деятельности министерств в 1812 г. был законодательно оформлен новый орган управления — Комитет министров. Формально и по существу он не являлся еще правительством в западном смысле слова (в России полноценное правительство, возглавляемое самостоятельным председателем, возникло только в 1905 г. при подготовке выборов в Государственную Думу). В отличие от западных правительств, стоящих во главе исполнительной вертикали власти, Комитет министров представлял собой совещание министров, собиравшееся по инициативе и под председательством императора для обсуждения сложных межведомственных вопросов.

Создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги в сторону создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты первых в истории России законов огосударственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. В 1809 г. были изданы два указа императора (от 3 апреля и б августа), определившие новый порядок и правила получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (VIII и V чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чипы и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения, в котором служил данный чиновник (министра).

Во второй половине 1812 г. в чрезвычайных условиях военного времени была образована Собственная его императорского величества канцелярия императора, которой впоследствии в период правления Николая I будет принадлежать особая роль в системе государственного управления в России. Первоначально новое ведомство, возглавляемое известным царедворцем А. А. Аракчеевым, занималось исключительно военными делами, но со временем крут его деятельности существенно расширился, включив многие вопросы гражданского управления. В составе канцелярии действовали два особых учреждения: Комитет о службе членов гражданского ведомства; Комитет о наградах и призрении заслуженных гражданских чиновников. В 1818 г. было подготовлено «Образование Собственной его величества канцелярии», включавшее 11 глав, содержащих основные положения о назначении и задачах Канцелярии.