Структура приказов и особенности их деятельности

Приказная система управления

Расцвет сословно-представительной монархии в первой половине XVII в. Утверждение новой династии в России совпало с восстановлением сословно-представительной монархии. Михаил Федорович Романов был избран царем в шестнадцатилетнем возрасте. Молодому и неопытному государю требовалась поддержка. Поначалу решающую роль в государственном управлении играли мать царя — великая старица Марфа и его родственники по материнской линии — бояре Салтыковы. В 1619 г. из польского плена вернулся отец царя Филарет (Федор Никитич Романов). В Москве он был провозглашен патриархом Московским и всея Руси. Фактически он стал соправителем Михаила.

В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы, которые заседали почти непрерывно: 1613 -1615 гг., 1616 -1619 гг., 1620 -1622 гг. Один состав собора проводил, как правило, несколько достаточно продолжительных «сессий». К этому времени устанавливается определенный порядок выборов на Земский собор представителей от сословий. Из Разрядного приказа воеводы получали предписание о выборах, которое зачитывалось жителям городов и уездов. Затем составлялись сословные выборные списки. Выборные получали «наказы» от избирателей. Число выборных не было фиксированным, но дворянские и посадские депутаты составляли большинство среди участников соборов. Земские соборы занимались законодательством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами. В 20-х гг. XVII в. государственная власть несколько окрепла и Земские соборы стали созываться реже Куликов В. И., то же, стр. 50. В 1630-х гг. они обсуждали главным образом внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необходимых для ведения войн.

Российскую монархию XVII в. часто называют самодержавием с Боярской думой. Последняя, по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович регулярно советовался с ней. Однако состав Боярской думы претерпел значительные изменения. Она пополнилась родственниками и приближенными царя, в ее ряды влилось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благодаря различным заслугам; особенно резко выросло число думных дьяков. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломатической службе и т. д. На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы — органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т. д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры. [18, С.106].

Особое место в системе государственного управления принадлежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел — дела патриарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Приказ был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Приказы создавались без какого-либо заранее установленного плана. Они возникали по мере необходимости. Отдельные приказы в связи с требованиями управления дробились на более мелкие подразделения, которые, в свою очередь, постепенно превращались в самостоятельные приказы. Ряд приказов создавался по территориальному принципу.

Бесплановость в организации и смешение административных, судебных и иных функций породили сложность в системе классификации приказов.

Дореволюционный исследователь К. А. Неволин считал возможным классифицировать приказы в соответствии с двумя критериями: территориальным и функциональным. Точка зрения К. А. Неволина долгое время была господствующей в историко-правовых исследованиях по данному вопросу. В советское время А. В. Чернов выделял государственные, дворцовые и патриаршие приказы. А. А. Зимин писал о функциональном принципе как основополагающем критерии при разграничении полномочий между приказами.

Историк права С. В. Юшков наиболее удачной признал классификацию, согласно которой приказы делились на дворцово-вотчинные, военные, судебно-административные, областные (центрально-областные) и ведавшие специальными отраслями управления.

Дворцово-финансовыми приказами были: 1) Ловчий; 2) Сокольничий (ведавшие царской охотой); 3) Конюший; 4) Приказ большого дворца, ведавший содержанием царского дворца; 5) Приказ большой казны, ведавший прямыми налогами; 6) Приказ большого прихода, ведавший косвенными налогами; 7) Новая четверть, ведавшая питейными доходами.

К военным приказам надо отнести: 1) Разряд (или Разрядный), ведавший вначале всем военным управлением и назначением служилых людей на должности. Отдельные отрасли военного дела стали поручаться с течением времени другим приказам, а именно: 2) Стрелецкому (или Стрелецкой избе); 3) Казачьему; 4) Иноземному (ведавшему иноземными служилыми людьми); 5) Оружейному; 6) Бронному; 7) Пушкарскому.

В группу судебно-административных приказов входили: 1) Поместный приказ, ведавший раздачей поместий и вотчин и являвшийся судебным местом по земельным делам; 2) Холопий, ведавший закреплением и освобождением холопов, а также делами по обвинению в разбое; 3) Земский приказ, в руках которого сосредоточивались суд и управление тягловым населением города Москвы.

К числу областных приказов, которые, будучи центральными органами управления, ведали определенными частями Русского государства, надо отнести так называемые четверти, или чети: 1) Нижегородскую; 2) Устюжскую; 3) Костромскую; 4) Галицкую; 5) Владимирскую. Четверти являлись финансовыми приказами, но они были и судебными местами для податного населения тех областей, которые были им подчинены.

Далее к числу областных приказов надо отнести четыре судных приказа: 6) Московский; 7) Володимирский; 8) Дмитровский и 9) Рязанский, которые являлись судебными местами для служилых людей данных уездов; затем 10) Смоленский; 11) Приказ Казанской избы или Казанского дворца; 12) Сибирский и 13) Малороссийский приказ.

К числу приказов, ведавших специальными отраслями управления, надо причислить: 1) Посольский, ведавший сношениями с иноземными странами, неслужилыми иноземцами, почтой, областью донских казаков и некоторыми другими городами, доходы с которых шли на его содержание; 2) Каменный приказ, ведавший производством каменных сооружений; 3) Приказ книгопечатного дела; 4) Аптекарский приказ; 5) Печатный, удостоверявший правительственные акты приложением к ним печати; 6) Монастырский приказ, организованный для суда над церковными людьми; 7) Приказ золотого и серебряного дела.

Среди этих приказов не упомянуты приказы, которые существовали кратковременно.

В ведении некоторых приказов находились разного рода учреждения. Например, Приказ большой казны ведал Денежным (монетным) двором.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящей части общества и признавалась неподатным слоем. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное положение каждого из служащих.

Высшим звеном приказной бюрократии были судьи (в документах они могли обозначаться по названию приказа, например, казначей — глава Казенного приказа). Судьи были членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, делали доклады по работе своего ведомства. Имели право высказывать свое мнение. Иногда один судья мог возглавлять несколько приказов.

Наиболее сложные и объемные дела судья решал совместно с подьячими. По остальным глава приказа мог принимать решение единолично. Это ставит под сомнение коллегиальный характер принятия решений в приказах. Косвенное подтверждение возможности единоличного решения различных вопросов находим у Котошихина: «А судити указано в Приказех бояром, и околничим, и столником, и дворяном, и дьяком, кому в котором Приказе ведати приказано, всем вместе и без единаго и единому без всех, в правду, по святой Еуангелской заповеди Христове…».

Помощниками судьи являлись дьяки. Иногда они могли самостоятельно возглавлять приказ. Штат дьяков комплектовался обычно из рядового дворянства, лиц духовного звания или крупного купечества. В сферу компетенции дьяков входила подготовка докладов для судьи о работе приказа (или для царя), осуществление суда. Также они могли возглавлять столы. За службу дьяки «верстались» поместным и денежным окладами (до 600 четвертей и до 240 рублей в год). [18, С.118].

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы. Скорее всего, проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Под началом дьяков находились подьячие — канцелярские служащие, рекрутируемые из дворян и детей приказных людей. Они делились на три группы:

• 1. «Молодые» (начинающие) подъячие. В течение нескольких лет они служили «неверстанно», т. е. без жалования, только за «приношения» просителей. Позже переводились на небольшой денежный оклад (1−5 рублей в год).
• 2. «Средние» подьячие. Получали денежный оклад (до 10−15 рублей в год).
• 3. «Старые» подьячие. Возглавляли повытья. Получали денежный оклад (до 60 рублей в год), иногда — поместный оклад.

Количество подьячих колебалось от нескольких человек до нескольких сотен человек в зависимости от величины и значимости приказа. Московские подьячие часто переводились во временные приказы, рассылались с поручениями в города, полки, посольства.

Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лицами на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Вместе с тем основная ответственность возлагалась именно на лиц, возглавлявших структурные подразделения приказов («столов» или «повытий»). При выявлении финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денежных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.

Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки — профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским словом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя.

Уже указывалось, что обеспечение служащих приказов (дьяков и подьячих) было денежным и поместным. Также правовые обычаи допускали «кормление от дел». Н. Ф. Демидова не без основания предположила, что доходы, получаемые большинством подьячих «от дел», в несколько раз превышали размер их денежного оклада и что «кормление от дел» могло быть двух видов: «почесть» и «поминки»: «почесть» предлагалась заранее для успешного продвижения дел, а «поминки» — за конкретную работу с целью ее ускорения. К. В. Петров предполагает, что основные отличия «почестей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких-либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два условия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»).

Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов. Подсчеты, проведенные П. В. Седовым, показывают, что гипотетический легальный доход подьячих за оформление документов составлял 100−200 рублей в год, превышая, таким образом, денежный оклад более чем в 10 раз. Доходы «старых» подьячих и дьяков, ставивших подпись на документах, были на порядок выше. Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел, например, Посольского приказа, ежегодно получали «праздничные деньги», составлявшие два годовых оклада.

Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «приставов» («недельщиков»). Первые — наемные лица, функцией которых было обеспечение сохранности помещения приказа. «Приставы» («недельщики») — должностные лица административно-полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и судебных решений того или иного приказа. На пост пристава назначался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.

Также в штат приказов входили переводчики (специалисты по письменному переводу), толмачи (специалисты устного перевода), рассыльные, золотописцы.

Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти предполагает определенную подготовку. Работа в ряде приказов требовала определенного объема специальных знаний. Наиболее подготовленные специалисты работали в Посольском и Поместном приказах.

Служба в Посольском приказе, помимо прочего (высокой техники письма, владения приемами ведения документации), требовала знания иностранных языков. Подготовка переводчиков с иностранных языков для работы в приказе занимала достаточно большое место в системе подготовки кадров. Однако в основном переводчиками служили лица, являвшиеся выходцами из других стран.

Подготовка специалистов осуществлялась в XVII веке в специальных «школах» при приказах.

Делопроизводство приказов в XVII веке было достаточно сложным. Документы писались на листах бумаги, называвшихся составами. Их оборотная сторона использовалась для нанесения помет, резолюций, подписей. В деле следующий документ подклеивался верхней частью к нижнему полю предыдущего документа и так далее. Таким образом, дело представляло собой длинную бумажную ленту, которую обычно сворачивали в рулон, называвшийся «столбцом». Помимо столбцов практиковалась книжная форма делопроизводства. Однако книги и тетради использовали для составления внутренних документов приказов либо документов служебного пользования. Это, прежде всего, большое количество вторичной документации, документов сводного или обобщающего характера: книги «входящих» и «исходящих» документов, различные реестры, сметные списки, описи текущих архивов и т. п.

Общий порядок прохождения и рассмотрения дела в приказе был следующим. При поступлении в приказ челобитной от частного лица документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т. д. После того как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, если соглашался с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью», если же приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависело от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый на государственную службу давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и починков ни у кого, ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т. д.

Структура приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности. Крупные приказы делились на столы, возглавляемые дьяками. В свою очередь, столы подразделялись по территориальному и функциональному признакам. Так, например, в начале XVII века Поместный приказ имел четыре территориальных стола: Рязанский, Московский, Псковский и Ярославский. Приказ Казанского дворца сочетал в своей структуре и функциональные, и территориальные столы, подразделяясь на денежный, разрядный, поместный и Сибирский столы.

Следующим, более мелким подразделением приказов являлись повытья. Они возглавлялись старшими подъячими и в основном создавались по территориальному признаку. Повытья не являлись устойчивыми структурными единицами, поэтому не носили определенных названий. Обычно им присваивался порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе подьячего.

В мелких приказах деление на столы отсутствовало, существовали только повытья. Так, например, Посольский приказ подразделялся на 5 повытий — 3 для связей с западноевропейскими странами, 2 — с азиатскими государствами.