Приказная система управления в России

Образование приказной системы

В конце XV — начале XVI в. формируются общегосударственные органы управления. Первоначально таковыми являлись выросшие из дворцово-вотчинной системы управления Дворец и Казна. Дворец управлял землями великого князя, Казна ведала финансами, государственной печатью и архивом. В их недрах постепенно появляются специальные учреждения — «пути», отвечавшие за отдельные группы дел и возглавлявшиеся путными боярами. Позднее они стали именоваться приказами. В начале XVI в. функционировало не менее 10 приказов. Их деятельность распространялась на всю территорию государства. Для управления присоединенными к Москве землями с конца XV в. создавались «областные» дворцы — Тверской, Новгородский, Рязанский и др. Процесс формирования органов государственного управления растянулся на несколько десятилетий и занял всю первую половину XVI в.

Появление приказов — органов центрального отраслевого управления — связано с созданием единого Русского государства. Первые приказы упоминаются в источниках с конца XV в. Однако процесс образования приказной системы управления был длительным и занял всю первую половину XVI в. [18, С.76].

Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Создавались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов. Первоначально осуществление отдельных функций единого Русского государства поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. Постепенно эти нерегулярные, разовые поручения (приказы) приобретали постоянный характер, превращаясь в «пути» в своего рода отрасли управления. Стоявшие во главе «пути» бояре именовались путными. С расширением круга задач путным боярам давались «для письма» чиновники — дьяки и подьячие. Так появлялись канцелярии — «избы». На последнем этапе примерно к середине XVI в. возникают постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. За ними закрепилось название приказов.

Во второй половине XVI в. приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Важнейшую роль в государственной системе играли общегосударственные приказы: Казенный (известен с 1512 г., хранил царскую казну и печать); Разрядный (впервые упомянут в 1531 г., ведал служилыми людьми, назначал воевод в полки, руководил военными действиями); Посольский (существовал с 1549 г., вел дипломатическую переписку, организовывал прием послов, занимался выкупом и обменом пленных); Поместный (выделился из Разрядного приказа после 1555 г., ведал наделением дворян поместьями, производил описания земель, рассматривал споры по земельным делам).

Военные функции, кроме упомянутого выше Разрядного приказа, выполняли также Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарский приказы и Приказ каменных дел. Последний занимался главным образом строительством крепостей и укреплений. Обще-государственное значение имели также Разбойный, Земский (осуществлял как и Разбойный приказ, административно-полицейские функции, но только по Москве и Московскому уезду), Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимал Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот, поступавших на имя царя. Этот приказ являлся своеобразным контрольным органом государства.

С 60-х гг. XVI в. стали создаваться территориальные, или областные, приказы. Они осуществляли государственное управление на присоединявшихся к Русскому государству землях. Первым таким приказом был Приказ Казанского дворца. В 90-х гг. XVI в. создаются судные приказы, заведовавшие судами для служилых людей на определенной территории: Московский, Владимирский, Дмитровский и Казанский. Функции ряда приказов были ограничены управлением царским дворцом и хозяйством: Приказ Большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Эти приказы относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю.

Окончательное развитие приказной системы произошло во второй половине XVI века. Во многом этому способствовали события, связанные с началом царствования Ивана IV. К середине века борьба за власть между боярскими группировками в малолетство Ивана дезорганизовала правительственный аппарат. Правительство молодого монарха было поставлено перед необходимостью изменения системы управления страной. Появляются центральные органы отраслевого управления — приказы. Таким образом, в развитии приказной системы можно выделить три этапа:

I этап. XV — начало XVI века — расширяются функции дворцовых ведомств; они превращаются в органы общегосударственного управления.

II этап. Первая половина XVI века — внутри дворцовых ведомств появляются самостоятельные учреждения, возглавляемые дьяками, получившими специальные поручения («приказ»).

III этап. С середины XVI века — приказы становятся исключительными органами центрального управления, совмещавшими административные и судебные функции.

Характерной особенностью приказной системы было сосредоточение в ведении приказов не только управленческих, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно производством, выполняли отдельные поучения, руководили структурными подразделениями — столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал — подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших.

Появление приказов — органов центрального отраслевого управления — связано с созданием единого Русского государства. Так же была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами. [23, С.156].