Модели современного европейского федерализма

Субсидиарная модель германского федерализма

Германский федерализм имеет глубокие исторические корни. Федеративный принцип — это, пожалуй, наиболее устойчивая черта немецкой государственности на всем протяжении ее развития. Как выразился профессор Регенсбургского университета О. Кимминих, федерализм — это немецкая судьба Kimminich О. Historische Grundlagen und Entwicklung des Fоdcralismus in Deutschland // Probleme des Federalismus. Tubingen, 1985. S. 15.

На протяжении восьми с половиной веков (до 1806 г.) Германия оставалась раздробленной на десятки, а порой на сотни средних, мелких и мельчайших государств в рамках слабой Священной Римской империи. С 1848 по 1871 г. немецкие государства образовали, как пишет СА. Леванский, «некое подобие конфедерации Леванский С. А. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис. 1995. № 5. С. 116. После объединения Германии в 1871 г. «железным канцлером» Бисмарком возникшая кайзеровская империя официально объявила себя «вечным союзом», в который в конечном итоге вошли 25 государств с различным политическим статусом: от королевств до вольных городов, а позже в 1919 году Веймарская конституция существенно изменила принципы прежнего германского федерализма. Бывшие германские государства были провозглашены землями.

После разгрома фашистской Германии и образования двух германских государств — ФРГ и ГДР развитие государственности в них пошло разными путями. В ГДР восторжествовал унитарный принцип. В ФРГ конституировалось новое федеративное государство. На образование федеративного государства на западе Германии сказались не только традиционализм и давление оккупационных властей США, Англии и Франции, не заинтересованных тогда в создании сильной централизованной Германии.

Уже к 1945 году, в итоге политики оккупационных властей в западной части Германии было создано 11 федеральных земель. Характерной чертой нового территориального деления Германии (впрочем, как и старого) явились большие диспропорции между землями по целому ряду важнейших показателей. Так, по размерам территории земля Бавария крупнее земли Бремен более, чем в 17 раз, а по численности населения Северный Рейн-Вестфалия превосходит ту же землю Бремен в 23 раза Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 49. Что не менее важно, деление ФРГ на земли не соответствовало экономическому районированию Западной Германии. Как отмечал западногерманский правовед Ф. Шефер, с самого начала «стартовые шансы» земель были «исключительно неравными» Schafer Fr. Aktuelle Probleme des Federalismus // Verfassung und Verfassungswirkiichkeit. Bd. 6. T. 2. Koln, 1972. S. 24.

Произведенное оккупационными властями деление Западной Германии на 11 земель было закреплено в Конституции ФРГ 1949 года. Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред.Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 565. В 1951 г. Был проведен референдум, по итогам которого на юго-западе ФРГ из трех земель — Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн и Вюртем-берг-Баден была создана новая земля Баден-Вюртембер Вавилов А. И., Вайль И. М. Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 61. В дальнейшем выдвигались различные конкретные планы территориального переустройства страны, но они по различным причинам не были реализованы. Затем в ходе дискуссий о путях развития западногерманского федерализма, проходивших в ФРГ в 1968—1969 гг., ее участники почти единодушно признали, что первостепенное значение для обновления федеральной структуры западногерманского государства имеет не территориальное переустройство, а реорганизация финансовых отношений между федерацией и ее членами.

Но прежде чем рассмотреть разработанный в ФРГ на протяжении длительного времени так называемый институт финансового выравнивания (финансовые взаимоотношения между членами федерации и центральными органами, а также между самими членами федерации) остановимся на вопросе, как поделена власть в ФРГ. Распределение властных функций между центром и составляющими единицами федеральной системы является одной из главных характеристик федерального государства.

В соответствии с Основным законом ФРГ ни центр, ни федеральные земли не являются в отдельности полным сувереном, ни носителем всей полноты власти. Федеративная республика — это совокупность, взвешенный баланс власти Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 565. политический субсидиарный федерализм швейцарский Интересы земель на федеральном уровне представляет бундесрат (Совет земель). Уникальной особенностью бундесрата, которому нет аналогов в мировой практике, является то, что при его формировании уже не впервые в германской истории предпочтение отдано не сенаторскому, а, как его называют германские юристы, федерально-консультационому принципу The Example of Federalism in the Federal Republic of Germany: A Reader Konrad-Adenauer Stiftung St. Augustin. 1994. P. 33. Это означает, что он фактически является парламентом земельных правительств, а не населения федеральных единиц, например, кантонов в Швейцарии или провинций в Австрии. Другая особенность бундесрата состоит, а том, что в нем нет партийных группировок, хотя и нельзя отрицать, что партийная политика не траст в нем никакой роли.

В бундесрат входят, включая глав правительств, министры из кабинетов земель (от трех до пяти членов бундесрата от каждой земли, в зависимости от численности ее населения). В формировании федерального законодательства принимают участие не только министры земельных правительств, но и чиновники земельных министерств. Как известно, все свои законопроекты федеральное правительство сначала направляет в бундесрат. По поступлении в бундесрат законопроект поступает на рассмотрение в один из комитетов, членами которого являются министры земельных правительств, а их заместителями — чиновники министерств. Фактически в заседаниях комитетов бундесрата участвуют земельные чиновники. А затем на базе рекомендаций, разработанных и принятых этими комитетами, происходит обсуждение законопроектов на заседаниях кабинетов правительств земель. Рекомендации бундесрата, отражающие позиции земель касаются, главным образом, административных последствий, которые будет иметь тот или иной закон. По этой причине рекомендации бундесрата, по мнению германского юриста Ф. Шефера, чрезвычайно полезны, поскольку за ними стоит «земельная бюрократия, наиболее опытная в вопросах государственного управления"The Example of Federalism in the Federal Republic of Germany: A Reader Konrad-Adenauer Stiftung St. Augustin. 1994. P. 36. Соображения, сформулированные чиновниками земельных министерств, представляют особую ценность для всего дальнейшего хода обсуждения законопроекта. К мнению специалистов из министерств земельных правительств внимательно прислушиваются на заседаниях комитетов бундестага, на которых зачитываются их соответствующие рекомендации. Этому механизму участия земель в подготовке принимаемых в конечном итоге бундестагом, законопроектов германские юристы придают серьезное значение.

Кроме того, участие высших земельных чиновников в бундесрате имеет положительное значение в том смысле, что в нем не проявляются крайности и спонтанные действия как бывает иногда в бундестаге. И эта сдержанность является, по мнению германского юриста Б. Фогеля, «одним из основных элементов политической культуры ФРГ».

Если говорить о полномочиях бундесрата, то в ФРГ он получил их значительно больше по сравнению с веймарским рейхсратом. В ряде случаев он имеет право на участие, наряду с бундестагом и правительством, в решении таких важных вопросов как введение в действие закона о чрезвычайном положении, применение федерального принуждения к какой-либо из земель, объявление состояния войны, выдвижение обвинений против федерального президента.

В ФРГ федеральный президент избирается не всеобщим голосованием, как это было в Веймарской республике, а особым собранием, половина состава которого формируется за счет депутатов бундестага, а другая — из представителей земельных парламентов.

Бундесрат играет заметную роль в Федеральном законодательстве. Он обладает правом законодательной инициативы в отношении бундестага. Федеральное правительство обязано направлять в бундесрат все законопроекты еще до их поступления в бундестаг. После обсуждения бундесрат высказывает свою позицию по законопроектам. На законы, затрагивающие интересы земель (прежде всего вопросы финансовой и налоговой политики, управленческо-административные права земель) бундесрат может наложить вето. Правда, оно не имеет абсолютного характера и абсолютным большинством голосов бундестаг может преодолеть позицию бундесрата. На практике разногласия, как правило, улаживаются в специальном органе — Объединенном комитете, состоящем на 2/3 из депутатов бундестага и на 1/3 из членов бундесрата. И, если по Конституции в одобрении бундесрата нуждается около 10% федеральных законов, то фактически их доля доходила до 50−60%. Это связано с тем, что около половины решений бундестага так или иначе затрагивают интересы земель.

Германская модель федерализма позволяет объединяться нескольким землям для защиты общих конкретных интересов: существовали и существуют коалиции прибрежных земель, пограничных земель, сельскохозяйственных земель, земель-производителей вина и т. д., что усиливает их позиции на переговорах с центральными властями. Не случайно бундесрат называют в ФРГ «конструктивной палатой» Ройтер К. Бундесрат и федеративное государство. Берлин, 2009. С. 12., в которой тесная общность земель позволяет оказывать влияние на государственную политику с целью защиты собственных специфических интересов, использовать ее для утверждения их определенной независимости в федерации.

У бундесрата есть определенные контролирующие полномочия в отношении федерального правительства, которое обязано постоянно информировать его по вопросам текущей политики, не исключая внешнеполитические и оборонные. А бундесрат, в свою очередь, высказывает свою позицию по этим вопросам.

По мере усиления процессов европейской интеграции также возрастает роль бундесрата. Если в прошлом отношения с ЕС были частью только внешней политики и потому относились к компетенции Федерации, то теперь большая детализация интеграционных процессов требует и большего участия более компетентных и частных вопросах земельных правительств. Ныне федеральное правительство обязано информировать бундесрат обо всех проектах ЕС, в которых могут быть затронуты интересы земель. Естественно, бундесрат высказывает свое мнение по этим проектам. Эти мнения вначале тщательно готовятся в его комитетах, а затем уже утверждаются на пленарных заседаниях и тем самым часто создают основу позиции федерального правительства ни переговорах в Брюсселе. Кроме того, бундесрат имеет право совещательного голоса в ЕС и может выступать в этой организации при обсуждении вопросов, находящихся в компетенции земель. В настоящее время большинство земель Германии имеет собственные представительства в Брюсселе, чтобы лучше проводить свои особые интересы. Объединенная Европа, полагают практически все ее участники, должна быть федеральной «Европой регионов» Геттинг Д., Михаэли В.-Д. Основные элементы демократии. Спб., 2000. С. 58.

В немецкой конституции существуют два важных понятия: исключительная законодательная компетенция и конкурирующая законодательная компетенция. Конституции государств Европы: Т.1 // Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 565. К исключительной законодательной компетенции относится законотворческая деятельность, охватывающая всю территорию ФРГ и имеющая значение для государства в целом. К таким сферам относятся внешние сношения, оборона, включая защиту гражданского населения, валюта, денежное обращение, чеканка монет, таможенная служба, финансовая монополия, федеральные железные дороги и воздушный транспорт, почта и средства электросвязи, статистика, служащая целям Федерации и ряд других.

В сфере конкурирующей законодательной деятельности Федерация имеет право законодательствовать, когда есть необходимость в федеральном законодательном регулировании. Это может произойти в трех случаях: если отдельные земли не могут эффективно урегулировать какой-либо вопрос законодательным порядком, если урегулирование законами одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом и если этого требует сохранение правового и экономического единства государства, в частности поддержание единообразия жизненных условий за пределами территории одной земли.

Что касается законодательной власти земель, то ни в Конституции ФРГ, ни в конституциях земель не содержится детального списка вопросов, относящихся преимущественно к компетенции земель. Земли законодательствуют в сферах не попадающих под действие исключительной и конкурирующей законодательных компетенций. К ним, как правило, относятся культура, школы и университеты, организация и функционирование органов управления на городском и общинном уровне, землеустройство, водопользование, организация полицейской службы и т. д. Земли в этих вопросах суверенны: ни федерация, ни другие земли не вправе в них вмешиваться. Ройтер К. Бундесрат и федеративное государство. Берлин, 2009. С. 17.

Однако на практике происходит добровольная координация деятельности. Полицейская форма на всей территории страны едина, признан единый стандарт школьного образования, кооперируются общефедеральные, межземельные и региональные телепрограммы и т. д. Координации деятельности земель способствует детвующая в ФРГ система «кооперативного федерализма» (koooperativer Federalismus), которая представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях. Систематически проводятся встречи премьеров (около 5 раз в год) и конференции отраслевых министров земель (свыше 10 раз в год). Среди последних наиболее важной и наиболее институализированной является Постоянная конференция министров образования и по делам культов. Она располагает своей собственной штаб-квартирой в Бонне, насчитывает около 150 постоянных сотрудников, возглавляемых генеральным секретарем, и имеет несколько постоянных комитетов. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 50.

Позиции Федерации сильны тем, что она доминирует в сфере разработки общефедерального законодательства. Однако исполнение федеральных законов — это область деятельности земель. Каждая земля имеет собственную администрацию, которая и осуществляет функции управления. Федерация может создавать собственные администрации только в очень редких случаях. Возможность прямого вмешательства Федерации в исполнение федеральных законов крайне ограничена. Например, если в рамках принципиальных положений закона существует несколько возможных вариантов его реализации, то центр не может навязывать земле наиболее приемлемый для него вариант.

Правосудие осуществляется и федеральными, и земельными судами, но первые имеют дело только с апелляциями, тогда как вторые занимаются повседневным осуществлением правосудия. Однако юрисдикция земель регулируется по федеральным стандартам, ибо создание судов и подготовка судей происходят по федеральным законам.

Заслуживает серьезного внимания опыт ФРГ в вопросе налогового и бюджетного федерализма, накопленный в этой стране, механизм финансирования субъектов федерации — земель, весьма разнящихся по своему экономическому и финансовому положению.

Чтобы сгладить экономические диспропорции между землями в ФРГ с первых же дней ее существования стал использоваться институт финансового выравнивания, предусматривавший перераспределение налоговых поступлений, во-первых, между федерацией и землями (вертикальное выравнивание) и, во-вторых, между сильными и слабыми в финансовом отношении землями (горизонтальное выравнивание), Законодательство в этой сфере постоянно развивалось и совершенствовалось.

Как и в других государствах с федеративным устройством, в ФРГ бюджетная система состоит из трех звеньев: федерального бюджета, бюджетов 16 земель и местных бюджетов. Федеральный бюджет является финансовой основой центрального правительства.

ФРГ представляет собой уникальную страну с федеративным устройством, территориальное деление которой, как уже отмечалось, было практически полностью пересмотрено после второй мировой войны. Существенные изменения были внесены в него после объединения страны в 1990 г., когда к «старым» землям добавились 5 «новых». Доминирующей идеей федерального устройства Западной Германии после войны стало создание сильных самостоятельных земель способных противостоять диктату центра, что было своеобразной реакцией на централизацию власти при фашизме.

Германская бюджетная система уникальна. Ее особенность состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: в личном (на физических лиц), и корпорационном (на юридических лиц) подоходных налогах и в налоге на добавленную стоимость (НДС, косвенные налог на товары и услуги, на практике — налог на продажу). Богачева О. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт // Мировая экономика и международные отношения. М., 1994. № 4. С. 114. Налоги в ФРГ делятся на совместные, федеральные, земельные и общинные.

В бюджетной системе Германии разработан довольно сложный механизм вертикального и горизонтального выравнивания.

В сфере вертикального выравнивания в Германии применяется ряд специальных инструментов, корректирующих несовпадение предстоящих расходов и возможных поступлений финансовых средств.

Более сложной является система горизонтального выравнивания. Здесь также используется целый ряд инструментов и, прежде всего, совместные налоги, направляемые в бюджеты земель.

Обычно при горизонтальном распределении налогов действует территориальный принцип: поступление от налогов принадлежит тем землям, где они собираются. Этот принцип действует в отношении земельных налогов, подоходного и кооперационного налогов.

Острые финансовые потребности испытывают как все новые земли, образовавшиеся на месте ГДР, так и ряд старых в числе которых — Саар, Бремен и некоторые другие. Традиционными плательщиками выступают Баден-Вюртсмбсрг, Бавария, Северный Рейн-Вестфалия.

Действующая в ФРГ, как в ряде других стран, модель федерализма, которая предусматривает наличие исключительной федеральной компетенции, совместную (конкурирующую) компетенцию Федерации и земель и передачу остаточных полномочий в исключительную компетенцию земель, доказала свою жизнеспособность. Она содействует укреплению Федерации и вместе с тем способствует определенной самостоятельности земель.

Федеральная структура создаст вполне конкретные области самостоятельной жизни в землях. Политика осуществляется не только в далекой столице, но по многим важным направлениям земля, округ и община сами решают, что и каким образом должно быть сделано. Благодаря этому отдельному гражданину проще участвовать в решении политических задач. Политика для него становится ближе и прозрачнее, ее легче контролировать, за ней легче следить.

Кроме того, федерализм, как показал германский опыт, является действенным инструментом, препятствующим излишней концентрации власти в одних руках и служащим для поддержания баланса власти. Наличие различных федеральных центров, где принимаются решения, с одной стороны, и участие земель в формировании воли центральной власти, с другой, делают невозможным концентрацию власти в одних руках, как это было, например, во времена национал-социализма.

Федерализм препятствует образованию монополии власти еще и вследствие того, что победа одной политической партии на выборах в бундестаг совершенно не означает, что она победила хотя бы в большинстве земель. Отсюда возникают варианты различных политических союзов между оппозиционными общенациональными партиями и местными политическими элитами, порой имеющих важное значение для укрепления сил и возможностей оппозиции. Из сказанного выше очевидно, что федеративное государство бесспорно более демократично, чем централизованное.

Несмотря на наличие конфликтов между центром и субъектами федерации (особенно частых по финансовым вопросам) германский федерализм функционирует таким образом, что он обеспечивает сочетание общефедеральных и земельных интересов, межрегиональные отношения не создают угрозы стабильному развитию страны. А действующий в ФРГ механизм финансового выравнивания во многом способствует реализации заложенного в Конституции принципа обеспечения единого уровня жизни на всей территории страны. Германская модель федерализма относится к числу наиболее дееспособных федеративных систем в мире.

Несмотря на успешное в целом функционирование, немецкий федерализм сталкивается с рядом нерешенных проблем, как старых, так и новых. К старым относится, прежде всего, проблема пересмотра границ земель, проведенных без учета тогдашних и тем более современных экономических связей. Разработанные проекты укрупнения земель, как на западе, так и на востоке Германии, как правило, блокируются земельными административными и политическими элитами. Новые объективные процессы в мире — усложнение экономических, социальных и политических структур современного общества, объективно необходимое усиление регулирующих функций государства и другие — требуют усиления власти центра и ведут к сокращению автономности земель. Усиливающиеся процессы глобализации экономической, политической и других сфер жизни остро ставят вопрос защиты, как национальных интересов федерации, так и интересов отдельных ее регионов, создания мощных хозяйственных комплексов, которые смогли бы выжить в новых условиях Опыт европейского федерализма. // Под ред. Полякова Е. Ю. М., 2002. С. 186.

Позитивным фактором, способствующим консолидации немецких земель вокруг центра, является то обстоятельство, что ФРГ, за исключением небольшой общины лужицких сербов, является мононациональным государством. ФРГ не характерны какие-либо серьезные противоречия между центром и периферией еще и потому, что крупные города и промышленность достаточно равномерно распределяются по всей территории страны. Немаловажно и то обстоятельство, что Германия располагает плотной сетью коммуникаций. Во многом по этим причинам страну обошла стороной волна различных региональных и этнонациональных движений, столь характерных для многих других стран Западной Европы.