Мировой опыт федерализма

Современный федерализм — сложное и многомерное явление, охватывающее все стороны жизнедеятельности общества, имеющие самые различные институциональные воплощения. Федерализм давно стал феноменом мирового значения. Общие показатели, отражающие современные мировые тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство — федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Как форма государственного устройства и управления он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира.

К категории федеративных государств в современном мире можно отнести 25 государств, обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в экономическом и политическом отношении государства — Соединенные Штаты Америки, Канада, Федеративная Республика Германия, Австралийский Союз, Швейцарская Конфедерация, Австрийская Республика, Королевство Бельгия; государства со средним уровнем развития — Российская Федерация, Сербия и Черногория (до 2003 г.— Союзная Республика Югославия), Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Республика Венесуэла, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Индия, Исламская Республика Пакистан; развивающиеся страны — Государство Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Федеративные Штаты Микронезии, Союз Мьянма, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Судан, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федерация Сент-Кристофер и Невис, Федеративная Исламская Республика Коморы.

Девятая часть мира — федеративные государства, и, что особенно примечательно, треть населения земли — федеративные государства. Эти государства занимают более 52% поверхности земли и в них проживает около 40% мирового населения.

История федерализма и его практика в мире, как правило, развивается как эволюционным, так и во многом революционным методами.

Первые полноценные федерации были созданы с применением только территориального принципа образования, т. е. на основе объединения территорий без учета этнических характеристик народонаселения, хотя в границах этих государств компактно проживали существующие определенные этнические группы (например, в Швейцарии — итальянское, немецкое, французское население).

К XIX веку лишь в единичных случаях наблюдается влияние национального фактора, который сказался на структуре субъектов федеративных государств. Подходящим сюда примером может служить Канада, где в провинции Квебек проживает франко­язычное население, в отличие от других — англоязычных провинций. Причиной сложившегося положения является не существование каких-либо этнических соображений, а фактор случайности. В данном случае определяющим стал результат колониальных войн — французские колонии были присоединены к британским владениям. Но в ходе дальнейшего развития данной территории сформировавшаяся на таких основах государственная структура Канады лишь обострила национальные проблемы: на сегодня провинция Квебек в условиях подготовки третьего референдума пытается приобрести полную самостоятельность Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий /Государство и право. М., 1997. № 2. С. 28.

К XX веку федеративное устройство государства стало рассматриваться как способ разрешения возникающих этнических проблем. Подтверждением этому факту может служить, например, Индия, где в 1956 году в результате реформирования федерации и при создании и разделении штатов использовался этнический фактор. Национальный вопрос учитывался и при создании и реорганизации федерации в Нигерии, федераций в Бельгии и в Эфиопии, а в 1995 году — в Боснии и Герцеговине.

Свои особенности формирования федераций были в странах Латинской Америки. Отличительной чертой федераций Латинской Америки является то, что «федеративная идея и практика возобладали в период становления национальных государств». Поэтому федерация выступала, прежде всего, «как исторически унаследованная форма административно-территориальной организации государства». И она представляла собой компромиссное решение вопросов государственного устройства, административной централизации и правового положения субъектов федерации.

Мировой опыт не знает примеров преодоления национально-территориального наследия федерализма. В России национальный (этнический) принцип стал одним из важнейших в построении федеративной государственности, хотя он дополняется и территориальным. Первоначально после 1918 г. сложилась в большей степени федерация народов, чем федерация неких государственных образований. В 1918 г. было объявлено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из национальных советских республик. Но это заявление никогда в полной мере не было претворено в жизнь. С одной стороны, наряду с республиками образовывались и другие национально-территориальные единицы (например, трудовые коммуны), а с другой стороны, некоторые из образовавшихся республик были скорее исторически-территориальными образованиями, чем национальными. На протяжение почти 30 лет шла дискуссия о том, какие же автономные образования считать субъектами РСФСР — только республики, или же также автономные области и национальные округа. В конце концов Федеративный договор 1992 г. закрепил статус субъектов РФ за всеми административно-территориальными единицами, как имевшими национальную специфику, так и не имевшие таковой. Но, как бы то ни было, принцип формирования части субъектов РФ по национальному признаку сохраняется и в настоящее время, и отражение его мы видим в положениях Конституции России 1993 г, но и она в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие «социалистического федерализма». Во многом, поэтому политика «бюджетного сепаратизма», одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы — договорные отношения. Они открыли третий этап этнополитической дезинтеграции страны, который начался с февраля 1994 года договором «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». С февраля 1994 года по май 1997 года было заключено 27 договоров. Последний из них — договор «О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской республикой Ичкерия». Таким образом, развитие России шло отнюдь не в русле общемировых тенденций.

В США же, напротив, национальный (этнический) фактор не превратился в один из принципов федерализма и практически не учитывается в практике федеративного строительства, если не принимать во внимание, что исторически Луизина была заселена франкоязычным населением, от которого, впрочем, сохранилась сравнительно небольшая община. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверенитет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мнению, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их собственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. Оно, как и правительства штатов установило пределы полномочий органов власти. И если в некоторых случаях юрисдикции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других — исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы».

Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федеративных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира — США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Составляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.

Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитарными государствами, однако содержат в своей политико-территориальной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий».

В настоящее время сложилась территориальная автономия двух основных видов.

Первый — наделение части территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы, попадающей под понятие «национальное меньшинство» .

Второй — придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

В числе стран, где созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании — Фарерским островам и Гренландии, в Португалии — островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции — Корсике, в Великобритании — Северной Ирландии.

В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

Иные критерии принимались во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этом институциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федеративной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации — современная Югославия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все основания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться.

В-четвертых, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдвинулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма.

В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.

В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных политических форм. Это связано прежде всего с необходимостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Мировой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.

Состав федеративных государств в современном мире неоднороден и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по конституционно-правовым основам, законодательно закрепленным принципам их объединения. Среди субъектов федерации могут быть, например: республики (Российская Федерация), земли (Австрия, Германия), штаты (США, Индия, Мексика) и т. д. При этом наблюдается неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусности и форме входящих в федерацию субъектов и, следовательно, в уровне их отношений сцентральной властью. Например, республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения составляют Российскую Федерацию; в состав США (наряду со штатами) входят ассоциированные государства, федеральные округа, владения; в Индии имеются 22 штата и 8 союзных территорий, управляемых федеральным правительством; в Бразилии— 22 штата, 4 территории и федеральный округ; в Венесуэле — 20 штатов, федеральный округ, 2 территории и владения (более 70 островов); в Аргентине — 22 провинции и национальные территории; в Пакистане — 4 провинции, федеральная столичная территория и территория племен. В Малайзии 4 штата, возглавляемые губернаторами, имеют более низкий статус, чем султанаты — их представители участвуют не во всех заседаниях совета правителей. Колосов В. А. Политическая география: проблемы и методы. Л.: «Наука». 1998. С. 102.

Учет мирового опыта построения федераций (но не слепое копирование определенных моделей) очень важен для стран, начинающих идти по пути развития, а также и совершенствования института федерализма.