Нормативно-правовая база государственной национальной политики Российской Федерации

Государственная национальная политика как процесс управления этнонациональными процессами в обществе и решения национальных проблем основывается на нормативных правовых актах.

Правовые основы и принципы национальной политики России закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ одним из основных принципов национальной политики провозглашается расовое, этническое и национальное равенство. Тем самым, в Конституции РФ закреплено положение международного права о том, что право на сохранение и развитие национальных особенностей является неотчуждаемым правом народа, человека и гражданина.

Ст. 26 Конституции РФ провозглашает «право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества» Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.; ред. с учетом поправок, внесенных законами РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.

Конституция РФ (ст. 68) гарантирует всем народам, проживающим на территории России, право на сохранение родного языка, а также на создание условий для его использования и изучения, ст. 69 Основного законодательного акта Российской Федерации закрепляет «права малочисленных народов в соответствии с международным законодательством» Там же.

Еще одним конституционным принципом, который лежит в основе регулирования национальных отношений, является принцип защиты от дискриминации по национально-этническим мотивам. В Конституции РФ закреплено положение о том, что национальная принадлежность не может служить основой для любых видов дискриминации. Ст. 26 Конституции РФ признает свободу индивида в определении своей национальной принадлежности, а также закрепляет право каждого на отказ от указания своей национальной принадлежности, что обеспечивает защиту индивида от дискриминации и неравенства. Согласно данной норме никто, в том числе органы государственной власти, не имеют права делать записи о национальной принадлежности гражданина без его согласия. Указание национальной принадлежности или отказ от этого является личным правом каждого человека.

Конституционным принципом государственной национальной политики России является и запрет на пропаганду и агитацию, а также иную деятельность, которая разжигает национальную и религиозную рознь (ст. 13 и 29 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ федеративное устройство определено как основа государственной системы управления. Крупнейшие этнические группы в составе России получили свои национальные субъекты, право обучения на родном языке в школах данных субъектов, использование национального языка как второго государственного и ряд иных правовых гарантий.

Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относятся к ведению федеральных органов власти. Федеральными органами власти устанавливаются и основы национального развития России. Вопросы защиты национальных меньшинств являются объектом совместного ведения федерации и субъектов. Таким образом, Конституция РФ гарантирует малым народам права в соответствии с принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Россия является участником ряда международных актов, регламентирующих национальные вопросы. В 1994 г. была ратифицирована Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам: принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблееи ООН от 18 декабря 1992 года // Сайт Организации объединенных наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/minority_rights.shtml (дата обращения: 12.10.2015).. Данный правовой акт провозглашает права национальных и религиозных меньшинств, поощряет государства к проведению политики, направленной на обеспечение и защиту указанных групп. Декларация также обязывает государства-подписанты привести национальное законодательство в соответствие с ее положениями, в том числе, через принятие отдельных нормативных актов, регулирующих вопросы защиты прав национальных меньшинств. «Декларация ООН о меньшинствах» уточняет такие фундаментальные международные документы как Всеобщая декларация прав человека и Устав ООН См.: Сикорская О. Г. Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу межнациональных отношений в России с 1991 г. / О. Г. Сикорская // Молодой ученый. 2013. № 1. С. 294. .

Важным международно-правовым актом в рассматриваемой сфере является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы от 1 февраля 1995 г. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств: конвенция Совета Европы от 1 февраля 1995 г. СЗ РФ 99−11 // Альянс-Медиа. URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_43 189.html (дата обращения: 11.10.2015). Конвенция содержит в себе условия, которые необходимы для сохранения, выражения и развития самобытности национальных меньшинств. В данном правовом акте перечисляются принципы и цели межгосударственного взаимодействия в сфере прав национальных меньшинств. Конвенция явилась существенным дополнением к блоку международных документов о правах и свободах человека.

В 1994 г. в Москве была подписана Конвенция Содружества Независимых Государств об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам Конвенция стран СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. URL: http://www.e-cis.info/index.php?id=17 (дата обращения: 12.10.2015).. Конвенция закрепляет право малых национальных групп на выражение, сохранение и развитие своей этнокультурной, языковой, и религиозной самобытности.

К основному международно-правовому принципу, закрепленному во всех рассмотренных правовых актах, необходимо отнести равенство национальных и этнических групп, защиту прав национальных меньшинств. Тем не менее, несмотря на ту роль, которая отводится в международно-правовых актах национальным и иным меньшинствам, в них не формулируются признаки и критерии, которые бы позволяли выделить группы, принадлежащие к данным категориям.

Еще до принятия Конституции РФ был подписан закон «О языках народов Российской Федерации» № 1807−1 от 25 октября 1991 г О языках народов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807−1 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. В результате принятия данного закона был закреплен статус языков национальных меньшинств России, гарантировано их сохранение и развитие, а также обеспечена возможность обучения на родных языках в районах компактного проживания этнических групп. Языки народов России были провозглашены «национальным достоянием Российского государства». В законе рассматриваются и границы использования национальных языков в различных сферах деятельности и коммуникации.

Федеральным законом РФ «О национально-культурной автономии» № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. были определены правовые основы национальной политики государства, сформулированы правовые условия для взаимодействия государства и общества по национально-этническим вопросам, гарантирована защита национальных интересов граждан О национально-культурной автономии: закон Российской Федерации от 17 июня 1996 г.№ 74-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. Принятие данного закону было направлено на развитие национальных отношений в государстве, а также достижение политической стабилизации. Все российские народы, вне зависимости от их численности, а также того — имеют ли они государственные или административные образования, имеют право на национально-культурную автономию. Под национально-культурной автономией понимается «общественное объединение граждан, относящих себя к определённым этническим общностям». Идея национально-культурных автономий реализует собой конституционный принцип равноправия и самоопределения народов России, а также задачу сохранения государственного единства. Автономии выступают лишь в качестве общественных формирований. Так, в законе подчеркивается, что «право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение».

Закон «О национально-культурной автономии» определяет принципы, на которых должна организовываться национально-культурная автономия. К таким принципам относятся:

• -свобода волеизъявления граждан при отнесении себя к той или иной этнической общности;
• -самоорганизация и самоуправление;
• -многообразие форм внутренней организации автономии;
• -уважение языка, культура, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей;
• -сочетание общественной инициативы с внутренней поддержкой О национально-культурной автономии: закон Российской Федерации от 17 июня 1996 г.№ 74-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.

Функции национально-культурной автономии, определяемые в данном законе, в основном относятся к культурной и социальной сферам, что вызывает критику закона, как не учитывающего всю полноту жизнедеятельности этнических групп. Так, некоторые исследователи указывают на отсутствие качественной проработанности вопросов по взаимодействию национально-культурных автономий и государственных органов.

Кроме того, данный правовой акт не содержит определения таких терминов как народ или этнос. Вместе с тем, анализ данного акта позволяет говорить о том, что указанные термины употребляются в значении совокупности людей, которые обладают общими неизменными биологическими чертами, особенностями культуры, языка, психологического склада, свойствами производственной деятельности.

Закон РФ «О национально-культурной автономии» позволяет любой этнической группе самостоятельно определять и регулировать вопросы, связанные с развитием своей культуры, языка, образования, обычаев, традиций, промыслов, сохранения памятников истории и т. д. В этой связи национально-культурная автономия выступает в роли института самоопределения народов, который реализуется через государственные органы, органы местного самоуправления, которые обязаны защищать права малых народов, а также через создание этническими общностями общественных объединений, целями которых выступают сохранение самобытности, языка, развитие национального образования и культуры.

В период с 1999 по 2001 гг. был принят ряд законодательных актов, регулирующих вопросы защиты прав малых народов. В 1999 г. был принят Федеральный закон РФ № 82-ФЗ «О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации» О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., в 2000 г. — Федеральный закон № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: закон Российской Федерации от 20 июля 2007 г. (ред. От 28.12.2000) № 104-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., в 2001 г. — Федеральный закон № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: закон Российской Федерации от 7 мая 2001 г. (ред. От 31.12.2014) № 49-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

Таким образом, законодательство в сфере межнациональных отношений направлено на защиту прав и обеспечение жизнедеятельности нетитульных народов России, соблюдение их прав и свобод, создание условий для устойчивого развития малых народов (в особенности Крайнего Севера и Дальнего Востока). Вместе с тем, в законодательной базе слабо учитываются специфические проблемы удаленных территорий и народов, проживающих на них.

Кроме рассмотренных законов в российской правовой системе необходимо упомянуть нормативные акты, которые, не являясь непосредственными регуляторами сферы межнациональных отношений, тем не менее, затрагивают многие ее важные аспекты. К таким нормативным актам можно отнести Федеральный закон РФ № 99-ФЗ от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: закон Российской Федерации от 24 мая 1999 г. (ред. От 23.07.2013) № 99-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., Федеральный закон РФ № 62-ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» О гражданстве Российской Федерации: закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. (ред. 31.12.2004) № 62-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., Федеральный закон РФ № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении граждан в Российской Федерации» О правовом положении граждан в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., Федеральный закон № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» Об общественных объединениях: закон Российской Федерации от 16 мая 1995 г. (ред. от 08.03.2015) № 82-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., Федеральный закон РФ № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Гарант., Указ Президента РФ № 803 от 30 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., Постановление Правительства РФ № 492 от 20 июня 2011 г. «О федеральной целевой программе „Русский язык“ на 2011 — 2015 годы» О федеральной целевой программе «Русский язык» на 2011 — 2015 годы: постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 492 // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. и др.

Важную роль в регулировании сферы межнациональных отношений играют принимаемые Президентом Российской Федерации программные документы. Так, в период с 1996 по 2012 гг. национальная политика России регулировалась в соответствии с положениями Концепции государственной национальной политики Российской Федерации Отменена в соответствии с указам Президента РФ «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» от 19 декабря 2012 г. № 1666., которая являлась программным документом, определяющим основные направления национальной политики государства. Вместе с тем, Концепция имела рекомендательный характер, что нашло отражение в тексте документа: она «…призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений» Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации: указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

В 2012;2015 гг. в сфере национальной политики был принят ряд документов, которые были призваны усовершенствовать данное направление государственного регулирования. Так, в конце 2000;х — начале 2010;х гг. в стране фиксировался рост этнической и социальной напряженности, вылившийся в межнациональные конфликты См.: Куда ж нам плыть? Будущее России глазами ее граждан // ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114 258 (дата обращения: 12.10.2015); Национализм, ксенофобия и миграция // Левада-центр. URL: http://www.levada.ru/26−08−2014/natsionalizm-ksenofobiya-i-migratsiya (дата обращения: 30.09.2015). Наиболее известными примерами конфликтов на межнациональной почве являются столкновения в Яндыки (2005), Кондопоге (2006 г.), Ставрополе (2007 г.), на Манежной площади в г. Москве (в 2010 г.), Сагре (2011 г.), Демьяново (2012 г.).

В мае 2012 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» Об обеспечении межнационального согласия: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., в котором содержались ряд поручений органам исполнительной власти по развитию нормативной и организационной базы национальной и миграционной политики в стране. В частности, было предусмотрено: подготовка перечня книг по истории России, рекомендуемых для самостоятельного прочтения школьникам, создание системы мониторинга межнациональных отношений, введение экзаменов для мигрантов, разработка нового программного документа в сфере межнациональных отношений и другие. Указ Президента от 7 мая 2012 г. № 602 дал импульс для совершенствования государственной национальной политики.

22 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации утверждена Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 года О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666) // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. (далее — Стратегия). В данном документе поставлен ряд стратегических задач, выполнение которых на территории субъектов Российской Федерации, с точки зрения создателей Стратегии, позволит существенно стабилизировать обстановку и минимизировать опасность «конфликтогенных вспышек», в том числе, в регионах с повышенным уровнем межэтнической напряженности.

Разработка нового программно-стратегического документа в сфере национальных отношений была обусловлена потребностью в пересмотре Концепции государственной национальной политики от 1996 г., положения которой устарели, нуждались в уточнении и дополнении.

Стратегия, являясь базовым документом государственной национальной политики, служит основой для взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, описывает современное состояние межэтнических отношений, гражданского единства и культурного многообразия в Российской Федерации, определяет принципы, цели, задачи, основные направления и этапы реализации государственной национальной политики.

Стратегия рассчитана до 2025 г., разработана с учетом действующего законодательства, стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в сфере национальной безопасности, внешней, миграционной и молодежной политики, образования, культуры, устойчивого развития коренных малочисленных народов, материалов и решений Президиума Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 11 февраля 2011 г. в г. Уфе, основных положений предвыборной статьи В. В. Путина «Россия: национальный вопрос» См.: Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Сборник законодательных актов в области государственной национальной политики и межнациональных отношений. М.: 2013. С. 3 — 19., инициировавшей общероссийскую дискуссию по вопросам гражданского единства и межэтнических отношений в Российской Федерации.

Стратегию можно назвать компромиссным документом, так как она была принята после широкого обсуждения ее проекта с участием депутатов Государственной Думы Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Русской православной церкви, духовных управлений мусульман, общественных объединений, экспертов, активистов и лидеров этнических групп и диаспор. В проект Стратегии было внесено около 3,5 тыс. поправок и корректировок См.: Зорин В. Ю., Аствацатурова М. А. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации: формирование общероссийской гражданской идентичности и укрепление духовной общности российской нации // Исследования по прикладной и неотложной этнологии. М.: ИЭА РАН, 2014. Вып. 236. С. 16.

В Стратегии сформулированы цели, задачи и принципы государственной национальной политики. Согласно данному правовому акту целями национальной политики России являются:

• -упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации);
• -сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России;
• -гармонизация национальных и межнациональных (межэтнических) отношений;
• -обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;
• -успешная социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.

Каждую из этих целей можно соотнести с основными направлениями Стратегии государственной национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Стратегия в отличие от Концепции 1996 г. носит не рекомендательный, а обязательный к исполнению характер.

Цели Стратегии охватывают более широкий круг вопросов, чем цель, сформулированная в Концепции государственной национальной политики 1996 г. Во-первых, употребляется понятие «российская нация», что подразумевает необходимость конкретных действий по формированию нового единого надэтнического образования, формированию единого общегражданского самосознания. Во-вторых, гармонизация межнациональных и межэтнических отношений предполагает наличие в обществе проблем и конфликтов на этнической почве, которые также требуют активных политических мер. В-третьих, в Стратегии подчеркивается необходимость адаптации и интеграции мигрантов, отражая тем самым современные проблемы российского социума в сфере этнических отношений, вызванных миграционными потоками. Тем не менее, ряд экспертов считает, что миграционной проблематике в Стратегии уделено недостаточное внимание Гаврилова И. Н. Национальная политика в России: проблемы и перспективы / Теория и практика общественного развития. 2013. № 5. С. 209.. Список задач Стратегии оказался намного более обширным и конкретным, чем в Концепции 1996 г.

В целях ресурсного обеспечения реализации Стратегии постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № 718 утверждена Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 — 2020 гг.)» О федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 — 2020 годы): постановление Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. Общий объем финансирования Программы составляет около 8,5 млрд. рублей.

Для разграничения полномочий и сфер ведения в вопросах реализации государственной национальной политики принят Федеральный закон РФ от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений».

В целях выполнения основных направлений Стратегии Минрегионом России 8 сентября 2014 г. в целях оптимизации органов исполнительной власти Министерство упразднено Указом Президента Российской Федерации. совместно с другими министерствами и ведомствами, Федеральным Собранием Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и представителями общественных объединений был разработан план мероприятий по реализации в 2013;2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, который был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 1226-р Об утверждении Плана мероприятий по реализации в 2013 — 2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.: распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 1226-р // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. .

В реализации Плана задействованы 20 заинтересованных федеральных ведомств, а также все субъекты Российской Федерации. При этом в большинстве субъектов Российской Федерации разработаны региональные планы по реализации Стратегии.

Целью реализации Плана является координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации.

План мероприятий состоит из 82 пунктов, предусматривающих мероприятия, соответствующие приоритетным направлениям государственной национальной политики Российской Федерации, Таким образом, в 2013;2014 гг. на федеральном уровне завершилось формирование концептуальных основ государственной национальной политики на среднесрочную перспективу.

В тот же период органы власти предприняли попытку создания новой системы управления национальной политикой. Основная ставка была на создание консультативных (совещательных) органов различных уровней по вопросам национальной политики. Так, 5 июня 2012 г. было утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, а также его состав О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям: указ Президента РФ от 5 июня 2012 г. № 776 // доступ из справ.-правовой системы Гарант. Совет является совещательным и консультативным органом по вопросам национальной политики государства. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

В рамках Государственной Думы Российской Федерации с 1993 г. работает Комитет по делам национальностей Комитет Государственной Думы по делам национальностей // Официальный сайт Государственной Думы. URL: http://www.duma.gov.ru/structure/committees/131 023/ (дата обращения: 10.11.2015).. В сфере ведения Комитета относятся вопросы национальной политики России, формирования общегражданской идентичности, вопросы развития законодательства в сфере межнациональных отношений и др. В 2012 г. при Комитете Государственной Думы Российской Федерации по делам национальностей был создан Экспертный совет, куда вошли представители институтов этнологии, философии и социологии РАН Экспертный совет Комитета Государственной Думы по делам национальностей // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/blocksleft/menu_left/ekspertnyj.html (дата обращения: 10.11.2015). .

В октябре 2015 г. Консультативный совет при Председателе Совета Федерации по межнациональными отношениям и взаимодействию с религиозными организациями был преобразован в Совет по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации О Совете по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 28 октября 2015 г. № 418-СФ // Официальный сайт Совета Федерации РФ. URL: http://council.gov.ru/structure/docs/60 722/ (дата обращения: 11.11.2015). .

С 2006 г. функционирует Комиссия Общественной палаты по межнациональным отношениями и свободе совести, основной задачей которой является развитие диалога между народами России Общественная палата Российской Федерации. URL: https://www.oprf.ru/structure/comissions/comissions2010/182 (дата обращения: 09.11.2015). .

На момент принятия Стратегии основным органом, занимающимся вопросами национальной политики, являлось Министерство регионального развития, которое в 2014 г. было расформировано. Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 в Минкультуры России были переданы и полномочий по реализации государственной национальной политики, межнациональным отношениям. В марте 2015 г. Указом Президента РФ было создано Федеральное агентство по делам национальностей О Федеральном агентстве по делам национальностей: указ Президента РФ от 31 марта 2015 № 168 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс., в ведении которого находится широкий круг вопросов национальной политики. Необходимо отметить, что в постсоветской России уже был десятилетний опыт работы ведомства по делам национальностей. Агентство не имеет территориальных структур. Вместе с тем, в каждом субъекте Российской Федерации ответственность за состояние межнациональных и межконфессиональных отношений возложена на заместителя губернатора по внутренней политике.

С октября 2015 г. при Агентстве функционирует Консультативный совет по делам национально-культурных автономий Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Федеральном агентстве по делам национальностей // Сайт Федерального агентства по делам национальностей. URL: http://fadn.gov.ru/otkritoe-agenstvo/obshestvenniy-kontrol/konsultativnyy-sovet-po-delam-natsionalno-kulturnyh-avtonomiy-pri-federalnom-agentstve-po-delam-natsionalnostey (дата обращения: 10.11.2015).. Кроме того, ряд вопросов национальной политики рассматривается Управлением Президента по внутренней политике Подразделения Администрации Президента // Президент России. URL: http://kremlin.ru/structure/administration/departments#department-1009 (дата обращения: 11.11.2015). .

Вопросы, связанные с межэтническими отношениями, относятся также к сфере миграционной политике. Основным органом в данной сфере является Федеральная миграционная служба. В 2012 г. была принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г. // Доступ из справ.-правовой системы Гарант.

В рамках нашего исследования необходимо рассмотреть нормативные акты Москвы и Московской области, которые затрагивают проблемы межнациональных отношений.

Сферу межэтнических отношений регламентируют Уставные документы Москвы и Московской области. Так, в преамбуле Устава Москвы подчеркивается, что он принимается в целях утверждения межнационального мира и согласия, а также с учетом сохранения и развития интернациональных традиций города. В ст. 3 Устава отмечается, что жителями Москвы, являются граждане России, «имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности» Устав города Москвы: закон Москвы от 28 июня 1995 г. // Сайт Московской городской думы. URL: http://duma.mos.ru/ru/187/page/ustav-goroda-moskvyi (дата обращения: 18.10.2015). .

В г. Москве действуют и иные нормативные акты, регулирующие межнациональные отношения. Среди них можно выделить Постановление Правительства Москвы № 570-ПП от 16 июня 2009 г. «О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы» О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы: постановление Правительства Москвы от 16 июня 2009 г. № 570-ПП // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document742.pdf (дата обращения: 19.10.2015)., Постановление Правительства Москвы № 522-ПП от 22 июня 2010 г. «О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве» О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП // доступ из справ.-правовой системы Гарант., Постановление Правительства Москвы № 945-ПП от 8 сентября 2009 г. «О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы» О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы: постановление Правительства Москвы от 8 сентября 2009 г. № 945-ПП // Доступ из справ.-правовой системы Гарант., Распоряжение мэра города Москвы № 994-РМ от 1 октября 1998 г. «О создании государственного учреждения «Московский дом национальностей""О создании государственного учреждения «Московский дом национальностей»: распоряжение мера города Москвы от 1 октября 1998 г. № 994-РМ // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document11704.pdf (дата обращения: 13.10.2015). .

Особое место среди нормативных правовых актов г. Москвы, регулирующих сферу национальных отношений занимает Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в г. Москве О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП // доступ из справ.-правовой системы Гарант. Концепция представляет собой документ, содержащий анализ состояния межэтнических отношений в городе, определяет цели, принципы и задачи национальной политики Москвы, механизмы ее реализации, органы власти, участвующие в осуществлении национальной политики и др.

Важно подчеркнуть, что в Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в г. Москве в отличие от Стратегии важная роль отводится миграционному и религиозному факторам, влияющим на межнациональную сферу. Кроме того, Концепция подчеркивает сложную природу конфликтов, маркируемых как «этнические» и выделяет также их политические, экономические, социальные, религиозные и иные причины.

Концепция формулирует три стратегические цели реализации государственной национальной политики в городе Москве. К ним относятся:

• -формирование единства и гражданской солидарности городского сообщества на основе российской гражданственности, патриотизма и интернационализма, духовных и нравственных ценностей российского общества, непримиримости к проявлениям расизма, ксенофобии и экстремизма на этнической и религиозной почве;
• -создание условий по удовлетворению этнокультурных запросов жителей города Москвы;
• -обеспечение прав граждан на свободу совести и вероисповедания.

Также в Концепции выделяется пять групп задач, которые планируется решить в ходе ее реализации:

• -в области нормативно-правового регулирования и взаимодействия с правоохранительными органами;
• -в области молодежной политики и образования;
• -в области реализации миграционной политики;
• -в культурной и информационной областях;
• -в области взаимодействия с институтами гражданского общества.

В структуре Правительства г. Москвы создан Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма Об утверждении Положения о Департаменте национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы: постановление Правительства Москвы от 31 марта 2015 г. № 149-ПП. URL: http://welcome.mos.ru/about/polozhenie/ (дата обращения: 10.11.2015)., который осуществляет, в том числе, функции по разработке и реализации государственной политики Москвы в сфере межнациональных отношений. Основные задачи отдела национальной политики в составе Департамента состоят в гармонизации этнических отношений в городе Москве, формировании гражданской солидарности ее жителей, содействии поддержанию национальных культур и традиций, а также взаимодействии с национальными общественными объединениями города. Отдел в сотрудничестве с Московским домом национальностей, Советом по делам национальностей при Правительстве Москвы организует общегородские мероприятия этнокультурного и этноспортивного характера, образовательные мероприятия в сфере распространения знаний о культуре народов России и профилактики экстремизма. Ежегодно отделом проводятся традиционные национальные праздники народов России, например, «Сагаалган», «Навруз», «Ысыах», «Сабантуй», фестивали, спартакиады и другое. На отдел также возложена задача обеспечить взаимодействие с молодежными национальными организациями города Москвы, а также поддержка молодёжных проектов в сфере межнациональных отношений. Кроме того, отдел принимает участие в организации семинаров, круглых столов, встреч по обсуждению реализации государственной политики и проблем межэтнических отношений в г. Москве, конференций, посвященных мировому опыту национальной политики и методам гармонизации этнических отношений. Отдел проводит мониторинг информационных ресурсов сети интернет на наличие материалов экстремистского характера, а также этносоциальной обстановки Отдел национальной политики // Сайт Департамента национальной политики, межрегиональных связей и туризма. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/the-office-of-international-relations/ (дата обращения: 09.11.2015). .

В 2003 г. был открыт Московский дом национальностей как центр этнокультурного развития жителей столицы различных национальностей с целью удовлетворения их национально-культурных и национально-образовательных запросов ГБУ Московский дом национальностей. URL: http://www.mdn.ru/ (дата обращения: 08.11.2015). Постановлением Правительства Москвы.

№ 945-ПП от 8 сентября 2009 г. «О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы» О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы: постановление Правительства Москвы от 8 сентября 2009 г. № 945-ПП // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. в структуре Московского дома национальностей был создан Московский центр интеграции, занимающийся комплексной работой с молодежью в сфере предотвращения экстремизма. В соответствии с данным правовым актом были также созданы межведомственные рабочие группы при префектурах формированию гражданской солидарности, противодействию экстремизму в рабочей среде. Рабочие группы функционирует на постоянной основе.

В 2009 г. был создан Совет по делам национальностей при Правительстве г. Москвы О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы: постановление Правительства Москвы от 16 июня 2009 г. № 570-ПП // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document742.pdf (дата обращения: 19.10.2015). Главная функция Совета — консолидация усилий исполнительной власти Москвы, органов местного самоуправления, общественных объединений для реализации национальной политики. На Совете обсуждается этническая обстановка в Москве и разрабатываются рекомендации по решению проблем в сфере межнациональных отношений для органов власти города Москвы. В Совет входят 80 представителей различных национальных общественных объединений, национально-культурных автономий города и 30 представителей Правительства Москвы и органов управления административных округов.

В 2012 г. между Правительством Москвы и Министерством регионального развития Российской Федерации было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере реализации государственной национальной политики (Заключено в г. Москве 17.04.2012 № 55).

В настоящее время разрабатывается Стратегия национальной политики г. Москвы на период до 2025 г., которая должна предусмотреть региональную специфику при реализации государственной национальной политики.

В Уставе Московской области по сравнению с Уставом г. Москвы меньше внимание уделяется межэтнической проблематике. Тем не менее, он дублирует положение Конституции РФ о разделении полномочий между федерацией и областью в сфере прав защиты национальных меньшинств Устав Московской области: подписан Губернатором МО от 11 декабря 1996 № 55/96-ОЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Также национальный вопрос упоминается при рассмотрении вопроса о равном доступе представителей всех национальных групп к гражданской службе в Московском регионе.

На территории Московской области действуют ряд нормативных актов, регулирующих вопросы национальной политики в регионе. Так, в 2008 г. было принято постановление Правительства Московской области № 1191/50 «О Концепции развития взаимодействия исполнительных органов государственной власти Московской области с негосударственными некоммерческими организациями в Московской области» О Концепции развития взаимодействия исполнительных органов государственной власти Московской области с негосударственными некоммерческими организациями в Московской области: постановление Правительства МО от 25 декабря 2008 № 1191/50 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. Одной из целей данной Концепции является «укрепление дружбы и уважения между представителями различных народов и национальностей, проживающих в Московской области, а также на уважение религиозных чувств граждан».

• 1 января 2012 г. вступил в силу закон «О поддержке национально-культурных автономий в Московской области» от 23 сентября 2011 г. № 150/2011;ОЗ, который рассматривает условия и формы поддержки национально-культурных автономий, прошедших государственную регистрацию и действующих на территории области О поддержке-национально-культурных автономий в Московской области: закон МО от 23 сентября 2011 г. № 150/2011;ОЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. Основными формами поддержки национально-культурных автономий Московской области являются:
  • -разработка и реализация специальных программ;
  • -организация и участие в научных конференция, исследованиях и иных мероприятиях с участием представителей национально-культурных автономий;
  • -предоставление субсидий автономиям на финансирование отдельных общественно полезных программ;
  • -предоставление налоговых льгот;
  • -содействие периодическим изданиям и электронным СМИ в их деятельности на национальных языках и др.
• 23 марта 2012 г. в Московской области была принята Концепция реализации государственной национальной политики на территории Московской области Об утверждении Концепции реализации государственной национальной политики на территории Московской области: постановление Правительства МО от 23 марта 2012 № 352/10 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. Концепция рассматривает цели, задачи, принципы, механизмы и основные направления реализации национальной политики на территории Московской области. Целями реализации государственной национальной политики на территории Московской области являются:
  • -укрепление единства российской нации, общероссийской гражданской идентичности;
  • -создание и обеспечение равных условий для социального и этнокультурного развития народов, проживающих на территории Московской области;
  • -поддержание межэтнического и межконфессионального мира и согласия;
  • -профилактика экстремизма и ксенофобии;
  • -воспитание патриотизма и межнациональной солидарности.

Основными механизмами реализации Концепции выступают:

• -разработка планов и программ регионального и муниципального уровней;
• -поддержка национально-культурных автономий;
• -сохранение национальных особенностей народов, живущих на территории региона.

Реализация национальной политики в Московской области осуществляется в следующих сферах: правовой, организационной, социально-экономической, образовательной, информационной, культурно-просветительской и научной. Концепция также предусматривает создание инфраструктуры и источники финансирования мер, направленных на реализацию национальной политики. Вместе с тем, документ не содержит методов и форм мониторинга его реализации, что придает концепции декларативный статус.

Основным органом Правительства Московской области, регулирующим вопросы национальной политики, является Главное управление социальных коммуникаций Главное управление социальных коммуникация Московской области. URL: http://mto.mosreg.ru/ministry_main/ (дата обращения: 11.11.2015). Управление осуществляет деятельность по поддержанию социальной и политической стабильности, обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти региона по взаимодействию с институтами гражданского общества, занимается развитием межнациональных отношений, планированием и реализацией проектов в указанных сферах.

В феврале 2008 г. был создан Консультативный совет по делам национальностей Московской области и консультативные органы в сфере межнациональных отношений муниципальных образований Московской области О Консультативном совете по делам национальностей Московской области: постановление Губернатора МО от 04 февраля 2008 № 7-ПГ (ред. от 02.11.2012) // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Задача Совета — предварительное рассмотрение вопросов в сфере межнациональных отношений на территории региона. Решения Совета имеют рекомендательный характер. Совет принимает участие в разработке программ, нормативных актов, предложений и рекомендаций в сфере межэтнических и межнациональных вопросов и вопросов миграции.

В рамках Общественной палаты Московской области работает Комиссия по миграционной политике, межнациональным и межконфессиональным отношениям Общественная палата Московской области. URL: http://opmo.mosreg.ru/about/structure/item/komissiya-po-migratsionnoy-politike-mezhnatsionalnym-i-mezhkonfessionalnym-otnosheniyam-.html .

Таким образом, нормативно-правовая база национальной политики Российской Федерации сформировалась как на федеральном уровне, так и на уровне Москвы и Московской области. Важным этапом в развитии федеральной законодательной базы являлось принятие Стратегии государственной национальной политики до 2025 года. На уровне Москвы и Московской области необходимо отметить Концепцию реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве, Концепцию реализации государственной национальной политики на территории Московской области. В настоящее время сформирована система органов власти, занимающаяся вопросами национальной политики на уровне Российской федерации, а также Москвы и Московской области. Особая роль принадлежит совещательным (экспертным) органам разного уровня, что может свидетельствовать о желании органов власти более ответственно подойти к решению проблем национальной политики.