Особенности управления финансовыми ресурсами политических партий

Актуальность исследования механизма государственного финансирования партий очевидна, поскольку изменение условий существования политических партий оказывает воздействие в конечном итоге на результативность участия этих партий в выборах.

Внесение изменений в избирательное законодательство не всегда обусловлено объективной необходимостью его совершенствования. В ходе разработки избирательных норм законодатель проектирует, программирует их под установленные цели, т. е. использует избирательное законодательство как средство для получения нужных результатов. Как правило, мотивом этой законодательной деятельности является политическая целесообразность и субъективная заинтересованность претендентов на выборные должности в получении определенных преференций в избирательном процессе. Если учесть субъективную сторону процесса внесения изменений в избирательное законодательство и определить характер правопорождающего интереса, становится понятно, почему этот процесс используется в качестве одной из технологий организации избирательных кампаний, как средство избирательной инженерии. Один из отечественных исследователей избирательного процесса, В. Коматовский понимает под избирательной инженерией целенаправленный процесс формирования и совершенствования системы народного представительства (системы организации выборов и связанных с ней отношений) в публичных органах власти и местного самоуправления, поэтому, по его мнению, скрытое управление может рассматриваться как тактика проведения избирательной кампании.

Надо отметить, что рациональное изменение правил, регулирующих процесс подготовки и проведения выборов, а также связанных с ним отношений, осуществляется средствами избирательной инженерии, в том числе, и в случае необходимости совершенствования избирательного процесса для предотвращения возможных правовых коллизий. Зарубежные авторы констатируют, что избирательная инженерия хороша тем, что может конструировать как отдельные элементы, так и в целом избирательную систему и систему связанных с ней отношений, не только опираясь на предшествующие практики, но и моделируя их в ожидании определенных результатов. Институционализация избирательного процесса и связанных с ним отношений — один из основных механизмов, которые использует избирательная инженерия в целях формализации правил формирования публичных органов власти и местного самоуправления. Усилия политических партий по упрочению своего положения на политической арене выражаются как в деятельности в период избирательной кампании, непосредственно направленной на победу на выборах, так и в политической активности, преимущественно в межвыборный период, нацеленной на институциональные изменения избирательного права и процесса в свою пользу. Для анализа выделенных аспектов функционирования политических партий автором предлагается использовать понятие «электоральное таргетирование» (от англ. — target, цель), которое представляет собой способ реализации электоральной политики политической партии.

Электоральное таргетирование может выражаться как в выборе политической партией какой-либо электоральной «мишени», на которую необходимо воздействовать, чтобы достичь определенных результатов на выборах в органы власти или местного самоуправления, так и в лоббировании интересов партии при законодательном регламентировании избирательного права и процесса.

Механизм государственного финансирования политических партий в этой связи выступает как метод электорального таргетирования, и изучение его именно в этом ракурсе позволит по-новому оценить еще одну сторону функционирования не только партийной, но и избирательной системы. Как указывается в Докладе «О порогах и других характеристиках избирательных систем, которые препятствуют прохождению партий в парламент (II), подготовленном Венецианской комиссией и утвержденном Советом по демократическим выборам в марте 2010 года, «государственное финансирование партий является широко распространенной практикой. И это весьма желательно, если основано на объективных критериях и не приводит к благоприятному отношению к той или иной партии». Аналогичным образом, «в тех случаях, когда государство компенсирует политическим партиям часть расходов или все расходы на выборы, необходимо создавать такие условия, которые бы не препятствовали малым партиям получать подобные компенсации».

Эта идея перекликается с Докладом 2008 года, в котором содержится прямое указание на то, что смещение правил распределения государственных ресурсов в сторону правящих партий приводит к еще большему ужесточению избирательной среды для неправящих партий4. Сегодня не существует четкого тренда в пользу или против государственного финансирования. Наряду с этим, просматривается тенденция к усилению правовых ограничений применительно к частным взносам в отношении как их происхождения, так и допускаемых сумм. Решающим моментом в проведении честных и прозрачных выборов является четкое законодательное регулирование финансирования избирательных кампаний кандидатов на государственные должности и политических партий. Отказ от уделения этому вопросу должного внимания может дискредитировать институт выборов как одну из основных форм прямой демократии. В российском научном сообществе на сегодняшний день нет единой точки зрения по формам, объемам, методам надлежащего осуществления прямого государственного финансирования политических партий в России, будь то государственная поддержка всех зарегистрированных избирательных объединений или выборочная на основании принятого законодательства. Большой вклад в изучение этой проблемы был внесен А.Б.Меликяном5. Анализ его трудов, а также работ по данной проблематике В. В. Вискуловой, Е. П. Дубровиной, М. М. Какителашвили, Е. И. Колюшина, В. Д. Мостовщикова, О. В. Романенко и др. позволяет сделать вывод о том, что вопросы финансирования политических партий рассматриваются авторами либо с точки зрения формально — юридического подхода, либо с позиций оценки избирательных кампаний. Возможно, такие аспекты исследований связаны с тем, что практика финансирования политических партий в России, в основном, является объектом пристального внимания как широкой, так и научной общественности именно в периоды избирательных кампаний. И в таких случаях речь идет о всех видах финансирования, и в первую очередь, в виде добровольных пожертвований. Государственное же финансирование, как прямое, так и косвенное, не столь публично.

Прежде всего, обратимся к практике государственного финансирования партий в тех странах, которые давно пошли по этому пути. Впервые государство взяло на себя обязательства по финансированию политических партий в Уругвае, что было закреплено Законом «О государственном бюджете» в 1928 г., согласно которому устанавливалась возможность получения авансом до 50% сумм, полагающихся политическим объединениям, участвующим в выборах6. Государственный банк Уругвая уполномочен выдавать денежные средства и устанавливать условия получения таких средств и их конкретные размеры.

Анализ мировой практики государственного финансирования политических партий в исторической ретроспективе и современности позволяет выделить четыре основные метода прямого государственного финансирования политических партий:

• 1) в зависимости от количества голосов, полученных партией на национальных (парламентских и президентских) или муниципальных выборах;
• 2) в равных долях для всех зарегистрированных политических партий;
• 3) сочетание двух способов: первая часть государственного финансирования, которая распределяется в соответствии с количеством полученных голосов, а вторая часть направляется в политические партии в равных долях;
• 4) в зависимости от числа голосов и числа мест в парламенте: часть государственного финансирования выделяется в соответствии с количеством полученных голосов, а часть идет на финансирование политических партий, допущенных к распределению депутатских мест в парламенте. В Российской Федерации применяется первый метод распределения государством финансовых средств среди политических партий.

Методика расчета объема государственного финансирования политических партий в России не предусматривает учета итогов выборов ни в субъектах РФ, ни в муниципальных образованиях. Имеется большое количество примеров, когда партии, не преодолевшие трехпроцентный барьер на федеральных выборах, в регионах составляют значительную конкуренцию парламентским партиям20. Таким образом, партии, представленные в законодательных органах власти субъектов федерации, но не набравшие три процента голосов на выборах депутатов Государственной Думы РФ, полностью лишены государственной поддержки, не смотря на то, что за них голосовали избиратели, доверяя представление своих интересов. Как представляется, в целях развития реальной партийной конкуренции было бы целесообразно предусмотреть финансирование из средств региональных бюджетов политических партий, прошедших в легислатуры субъектов РФ. Возможно использование методики расчетов финансирования, которая применяется в других государствах, к примеру, в Германии, являющейся также федеративным государством, с учетом обязательного закрепления предельного объема финансирования. В России установление подобных ограничений долгое время считалось неактуальным, поскольку вклад государства в финансирование партий до 1 января 2009 года был незначительным. Но с тех пор суммы, выделяемые партиям, значительно возросли. Например, по итогам последних парламентских и президентских выборов (с разовой выплатой по итогам выборов Президента РФ) «Единая Россия» получила право на государственное финансирование почти в 2 млрд руб. в год, КПРФ — более 425 млн руб., ЛДПР — почти 253 млн руб., а «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» — более 107,5 млн руб.

Очевидно, что необходимо тщательное изучение мирового опыта, который предлагает нам примеры наличия в законодательстве правовых норм об установлении предельного размера государственного финансирования как отдельных политических партий (в случае значительного преобладания над другими), так и всех партий вместе взятых. С 1 января 2013 года эти суммы станут еще больше, так как размер финансирования политических партий увеличен с 20 до 50 рублей за один голос избирателя.

Примечательно, что на заседании Государственной Думы РФ при обсуждении предлагаемого увеличения финансирования партий, Любимов Ю. С., официальный представитель Правительства Российской Федерации, статссекретарь — заместитель министра юстиции Российской Федерации, назвал представляемый им законопроект «радостным». Этот законопроект при поддержке депутатов был принят в первом чтении, и сразу же в целом. Согласно стенограмме заседания Государственной Думы РФ 13 ноября 2012 года проект федерального закона «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях» был проголосован следующим образом: «за» — 445 чел. (98,9%), «против» — 0, «воздержалось» — 1 чел. (0,2%).

Таким образом, депутаты всех парламентских партий, несмотря на различные идеологические ориентации, единодушно поддержали предложенную инициативу, понимая очевидную выгоду для себя. Российская система закрепления объема финансирования партий в Федеральном законе «О политических партиях"23 гарантирует, что партия в течение срока полномочий ее депутатов в Государственной Думе РФ будет получать определенные средства и исключает возможное ухудшение условий финансирования партии. Такая модель более привлекательна для парламентских партий, в отличие, например, от другой модели, которая позволяет изменить финансирование избирательных объединений в любое время, в том числе в сторону уменьшения государственного финансирования политических партий.

Очевидно, что необходимо тщательное изучение мирового опыта, который предлагает нам примеры наличия в законодательстве правовых норм об установлении предельного размера государственного финансирования как отдельных политических партий (в случае значительного преобладания над другими), так и всех партий вместе взятых. С 1 января 2013 года эти суммы станут еще больше, так как размер финансирования политических партий увеличен с 20 до 50 рублей за один голос избирателя.

Примечательно, что на заседании Государственной Думы РФ при обсуждении предлагаемого увеличения финансирования партий, Любимов Ю. С., официальный представитель Правительства Российской Федерации, статссекретарь — заместитель министра юстиции Российской Федерации, назвал представляемый им законопроект «радостным». Этот законопроект при поддержке депутатов был принят в первом чтении, и сразу же в целом. Согласно стенограмме заседания Государственной Думы РФ 13 ноября 2012 года проект федерального закона «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О политических партиях» был проголосован следующим образом: «за» — 445 чел. (98,9%), «против» — 0, «воздержалось» — 1 чел. (0,2%)22.

Таким образом, депутаты всех парламентских партий, несмотря на различные идеологические ориентации, единодушно поддержали предложенную инициативу, понимая очевидную выгоду для себя. Российская система закрепления объема финансирования партий в Федеральном законе «О политических партиях"23 гарантирует, что партия в течение срока полномочий ее депутатов в Государственной Думе РФ будет получать определенные средства и исключает возможное ухудшение условий финансирования партии.