Органы регулирования и надзора за деятельностью банков и других финансовых институтов в США

В первые годы существования в банковской сфере США не было ни централизации управления, ни государственного контроля. Банки создавались по законам отдельных штатов, на крайне «либеральных» условиях — под депонирование в администрации штата ценных бумаг федерального или регионального правительства на сумму предполагавшейся эмиссии. Число мелких банков быстро росло, а вместе с ними росла и хаотичность кредитной системы, увеличивались неизбежные злоупотребления, учащались банкротства, и это входило во все большее противоречие с развивавшимися капиталистическими отношениями.

Первые попытки упорядочить сферу кредитно-денежного обращена американское государство предприняло более 200 лет назад, когда в 1791 г. конгресс учредил Первый банк Соединенных Штатов с правом эмитировать банкноты. Он просуществовал всего 20 лет, как и второй подобный банк, открытый в 1816 г. Однако беспорядочность банковской системы становилась нетерпимой. Поэтому именно к банковской сфере относится первый законодательный акт, который можно отнести к провозвестию начала системного регулирования экономики американским государством. Закон о национальной банковской деятельности 1863 г. учреждал категорию «национальных банков», призванных стать основой кредитно-денежной системы страны.

Для открытия национального банка необходимо было получить разрешение в Управлении контролера денежного обращения, созданного в составе Министерства финансов США. Руководитель нового Управления, именуемый Контролером денежного обращения, возглавил надзор за кредитно-денежными операциями, что стало существенным новшеством в банковской деятельности. Тогда же была введена регламентация минимальной величины капитала вновь открываемого банка (она была различной в зависимости от места расположения банка), правила депонирования ценных бумаг, определения суммы выпускаемых банкнот, а также введено специальное обязательное резервирование (тоже в различных размерах — для крупных и для остальных городов).

Меры эти, при всей их значительности, все же не поспевали за темпами развития американском экономики и банковской системы. Характер неурядиц в области кредитно-денежного обращения несколько изменился, однако хаотичность, злоупотребления и банкротства банков не прекращались. Происходившие в конце прошлого века кризисы, сопровождавшиеся массовыми взрывами нехватки денег, доказывали половинчатость Закона I863 г. и растущую необходимость более полномерного, далеко идущего законодательства для регулирования банковской сферы.

Такой закон появился в 1913 г. — на его основе была создана Федеральная резервная система. Состоялась крупнейшая реорганизация кредитно-денежной отрасли в США. Однако новый закон не был результатом единодушного одобрения в конгрессе идеи централизации всего управления банковским делом в стране, поэтому вначале ФРС была скорее федеративным объединением двенадцати «межрайонных» «центральных банков», которые располагались в крупных городах — центрах федеральных резервных округов. Постепенно степень фактической самостоятельности и права большинства резервных центров значительно уменьшились, очевидный верх взяла тенденция к централизации. В настоящее время важнейшим и наиболее крупным из резервных банков является Федеральный резервный банк Нью-Йорка.

В целом Закон 1913 г. знаменовал начало нового важного этапа и во всей американской экономике — создания системного механизма госрегулирования американской экономики. Совсем не случайно по времени этот закон совпал с введением регулярного подоходного налогообложения на федеральном уровне (I909 — 1913 гг.), которое заложило основу другой важнейшей формы экономического регулирования — бюджетно-налоговой.

Принятие Закона о Федеральной резервной системе помогло упорядочить процедуру денежной эмиссии, управление банковскими резервами, заложило основу для системы постоянного контроля и регулирования банковской деятельности. ФРС стали называть «банком банков» (или «банком банкиров») США. Часто ФРС называют «центральным банком» — это по меньшей мере неточно, поскольку в систему входят тысячи банковских учреждений. Скорее, такое название (хотя тоже не вполне точно) можно приложить разве что к руководящему органу ФРС — Совету управляющих.

Еще одно важное отличие ФРС от центральных банков других развитых стран заключается в том, что эта организация, не являясь государственным учреждением в принятом у нас смысле этого слова, принадлежит к числу так называемых «независимых» агентств, представляющих собой чисто американское явление. В то же время нельзя не видеть, что, являясь «независимой», ФРС принадлежит к числу важнейших для функционирования государственной власти органов США.

Контролер денежного обращения — лицо, назначаемое Президентом США и ответственное за регулирование деятельности национальных банков и контроль за ней путем ревизий.

ФРС в кредитной системе играет роль координатора, контролера и управляющего. ФРС США — уникальная система центральных банков, число которых составляет 12. Они называются федеральными резервными банками (ФРБ) и имеют ряд филиалов в важнейших промышленных и деловых центрах США. Банки — члены ФРС обязаны приобретать в ФРБ определенное количество акций, зависящее от их собственного акционерного капитала. На эти акции начисляются дивиденды, но размер их ограничен. Основная часть прибыли от деятельности ФРБ перечисляется в Государственное казначейство США, поскольку коммерческая деятельность не является ключевой для ФРС. Банками — членами ФРС являются все общенациональные банки, а также по желанию и при соответствии требованиям ФРС банки штатов.

Основные функции ФРБ заключаются в хранении и управлении резервными средствами (валюта, золото), осуществлении клиринговых операций по платежным балансам депозитных учреждений и вкладам Государственного казначейства США, выпуске в обращение федеральных банкнот, контроле за процессами создания депозитов и кредитования депозитных учреждений. ФРБ контролируют и инспектируют деятельность банков — членов ФРС, банковских холдингов, филиалов и иностранных представительств банков в США. Они предоставляют коммерческим банкам кредиты как кредиторы последней инстанции. Наконец, ФРБ оказывают целый ряд финансовых услуг, в частности выпуск в обращение и прием наличных денег, переводы денежных средств и др.

Помимо 12 федеральных резервных банков в ее состав входят около 6000 банков-членов ФРС. Из важнейших органов ФРС нужно упомянуть три: Совет управляющих, Федеральный комитет по операциям на открытом рынке и Федеральный консультативный совет.

Совет управляющих ФРС — ее высший орган — состоит из семи членов. Их назначает президент США «с одобрения и согласия сената» сроком на 14 лет. Постепенный порядок сменяемости членов СУ поддерживает стабильность, преемственность и профессионализм в деятельности ФРС. Председателя СУ назначает президент США сроком на 4 года с последующим возможным переутверждением. Должность председателя Совета управляющих РС принадлежит к числу 2−3 важнейших в Соединенных Штатах. Совет управляющих ФРС разрабатывает основы кредитно-денежной политики. ФРС функционирует как независимый от федерального правительства США орган, подотчетный только Конгрессу США.

Кризис и депрессия 30-х гг. потребовали новых срочных усилий по совершенствованию рабочих процедур, прав и обязанностей банков. Одна из главных причин кризиса заключалась в необычайно широко развернувшихся спекуляциях на рынке ценных бумаг с использованием банковских средств. Принятый в 1939 г. закон Гласса-Стигала частично ликвидировал этот пробел, запретив комбанкам заниматься размещением промышленных акций (хотя некоторые лазейки для совершения спекулятивных действий сохранились). Этапным мероприятием по обеспечению стабильности банковской системы США стало создание в 1934 г. Федеральной корпорации страхования депозитов (ФКСД), страхование в которой стало для банков-членов ФРС обязательным.

Закон о банковской деятельности I935 г., также принятый в порядке последовательной реализации идей «Нового курса» президента Ф. Рузвельта, вывел из состава руководства ФРС Федеральное резервное управление — орган, носивший отчетливый «административный» оттенок, Министра финансов и Контролера денежного обращения США. Это должно было усилить «свободу», «независимость» ее функционирования с вновь учрежденным Советом управляющих во главе. На деле, однако, вывод из-под прямого административного влияния только укрепил роль руководящих органов ФРС в американской экономике.

В годы «Нового курса» было положено начало роли ФРС как непререкаемого регулятора кредитно-денежного обращения в США, формирование которой завершилось уже после 2-й мировой войны. Важнейшим этапом стало принятие в 1946 г. Закона о занятости, которым была установлена ответственность государства за темпы экономического роста, уровень занятости и благосостояние населения. Эти цели стали обязательными и для руководства ФРС, входящего в структуру исполнительных органов федеральной власти.

Участие ФРС в формулировании и проведении экономической политики обеспечено несколькими путями, один из которых — участие председателя Совета управляющих в регулярных неформальных встречах главных экономических руководителей страны («четверка», как их именуют в США) под руководством президента (иногда без него) для согласованного обсуждения и решения важнейших экономических задач.

К важнейшим функциям ФРС относятся установление норм обязательных банковских резервов в предусмотренных законодательством лимитах; утверждение ставок учетного процента, устанавливаемого федеральными резервными банками; формирование политики в области купли-продажи государственных ценных бумаг; определение максимальных ставок по срочным и сберегательным вкладам для банков — членов ФРС; надзор за деятельностью федеральных резервных банков; наблюдение за обращением банкнот и др. Все эти действия относятся к рычагам проведения денежно-кредитной политики, выражающей интересы нации и экономики страны. Важнейшая функция ФРС — фискальное обслуживание правительства США. В качестве эмиссионного центра страны ФРС выпускает в обращение около 90% денежной массы.

Формы общего (в том числе «внешнего») контроля связаны прежде всего с устройством руководящих органов ФРС — в первую очередь СУ и Федерального комитета по операциям на открытом рынке (ФОМК). Последний формулирует политику в купле-продаже ценных бумаг, ведает инвалютными операциями ФРС. Председателем ФОМК является обычно председатель Совета управляющих ФРС. Контрольные функции учтены также и в порядке формирования руководящих органов каждого из 12 Федеральных резервных банков.

Но это — лишь небольшая часть общей системы контроля за деятельностью коммерческих банков в США. Эта сфера в Соединенных Штатах контролируется государственными органами «плотнее» любой другой области предпринимательства. Все сколько-нибудь значительные аспекты функционирования банковской системы регламентируются законами федерального уровня, штатов или подзаконными актами. Это, например, относится к порядку выдачи разрешений на право банковской деятельности или на ее расширение, к ограничению конкуренции за выгодные вклады и активы, к установлению, помимо норм обязательных резервов, требований к структуре и размерам банковского капитала.

Весьма многообразна система оперативного банковского регулирования и контроля в США. Ее построение соответствует четырем уровням, на которые делятся все американские банковские учреждения. Это, во-первых, национальные банки, обязательно являющиеся членами ФРС, лицензия им выдается Управлением контролера денежного обращения Министерства финансов. Второй уровень — банки штатов, входящие в ФРС. К третьему относятся банки штатов, не являющиеся членами ФРС (что не всегда выгодно), однако, как и банки первых двух категорий, страхующие вклады в ФКСД. Последняя категория — банки штатов, не входящие в ФРС, с депозитами, не застрахованными в ФКСД.

Все банки, входящие в ФРС, находятся под ее обязательным контролем. Деятельность национальных банков, кроме того, контролирует Управление контролера денежного обращения, а также ФКСД. Банки второго уровня контролируются органами банковского контроля при правительстве штатов (например, Отдел комиссара по банкам) и ФКСД. Третья категория подконтрольна только банковским органам правительства штата и ФКСД. Четвертый уровень, экономически не слишком представительный, контролируется только властями штатов.

Формы правительственного контроля многообразны: это выдача разрешений на открытие банков и отделений, на слияния и поглощения, на ликвидацию банков; выпуск инструкций и иных документов; периодическая проверка деятельности подведомственных банков и принятие мер по исправлению недостатков и нарушений; консультирование руководства банков, обобщение отчетности и статистики.

Из всех средств надзора и контроля самым важным и эффективным является ревизия, которую каждое из контролирующих ведомств проводит обычно дважды в год. Таким образом, каждый из крупных банков ревизуется по 4−6 раз ежегодно (включая 2 ревизии силами контрольно-ревизионной службы ФРС), по двум или трем независимым линиям. Каждая ревизия проводится по отдельности, несмотря на то что цели ревизий различных ведомств могут совпадать, как и их методы. Длительность ревизий — от нескольких дней до нескольких недель. Вся эта «многослойная» система банковского контроля начала складываться с 1863 г., значительно укрепилась после 1913 г. и ряда законов последующего периода.

Естественно, что множественность и дублирование, контрольных мероприятий, их частота вызывают нарекания. Неоднократно выдвигались и рассматривались на самом высоком уровне предложения по упрощению контрольно-ревизорской системы, включая создание единого контрольного органа для банков штатов с объединением контрольных функций ФРС и ФКСД. Однако эти предложения были в конце концов отвергнуты главным аргументом: несмотря на очевидные издержки, параллелизм и дублирование контроль резко усиливает гарантию надежности банков, что и остается решающим фактором.

Несмотря на то, что, как правило, менее половины всех коммерческих банков США входят в ФРС (правда, на них обычно приходится не меньше ¾ совокупных банковских депозитов), ФРС оказывает воздействие на все банки и кредитные институты страны. Этому особенно способствовал Закон о монетарном контроле 1980 г., распространивший резервные требования ФРС на все депозитные учреждения. Вместе с тем расширяющееся влияние ФРС и «зарегулированность» банковской сферы были учтены законодательством в I960 и 1982 гг., которое усилило конкурентные начала в деятельности кредитных институтов и расширило возможности привлечения средств — все это, однако, наряду с расширением сферы регулирующих полномочий ФРС.

Таким образом требовательность к надзорно-контрольным функциям в отношении кредитно-денежных учреждений США остается на чрезвычайно высоком уровне, и в этом одно из главных объяснений относительно высокого уровня стабильности и надежности американских банковских институтов и проводимых ими операций. Современное состояние банковской системы США характеризуется углублением процессов глобализации и интернационализации и ростом транснациональных компаний. По количеству, крупнейших банков лидируют штаты Калифорния, Иллинойс, Нью-Йорк, Пенсильвания, Техас и Флорида, так как они выделяются выгодным географическим положением, развитой промышленностью.

Совершенствование системы банковского регулирования в США

Несмотря на существующий механизм контроля и мониторинга в деятельности банков США, существует высокий показатель непредсказуемых банкротств и ликвидации банков. Это вызывает финансовые кризисы, недовольство и недоверие к системе в целом, а в частности, к власти, менеджменту, внешним независимым аудиторам.

Современные предложения американских экономистов по совершенствованию системы банковского регулирования в США включают:

• — увеличение лимита страхования депозитов на одного вкладчика;
• — неограниченное открытие учреждений банков по всей стране (независимо от наличия банковских законов штатов);
• — дальнейшее внедрение международных стандартов бухгалтерского учета (GAAP) для анализа банковской деятельности;
• — использование страховых платежей (премий) для учета уровня процентного риска и его влияния на достаточность капитала банка;
• — установление ставок страхования депозитов с учетом степени риска; разрешение хорошо работающим банкам проводить страховые операции и операции с ценными бумагами (идея универсального банка широко дискутируется в настоящее время в США);
• — регулирование банковской деятельности должно осуществляться одной специализированной организацией.