Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

По договору поставки для государственных и муниципальных нужд поставщик обязуется в соответствии с заключенным им государственным (муниципальным) контрактом поставить покупателю определенный товар, а покупатель обязуется принять и оплатить его.

Отметим, что несмотря на то что рассматриваемый договор назван законодателем договором поставки, конструктивные особенности договора этого типа в нем отсутствуют. В частности, этот договор, как правило, направлен на организацию разовой связи, тогда как договор поставки обычно является долгосрочным, предназначенным для планирования деятельности на относительно продолжительное время (год и более); процедура заключения обычной поставки и поставки для государственных нужд различаются, в том числе и процедура урегулирования разногласий. Если договор поставки обычно заключают посредством определенной последовательности юридически значимых действий (рамочный договор; разовый договор), то для договора поставки для государственных нужд такая последовательность совсем не характерна.

Представляется, что несмотря на использование законодателем в наименовании договорной модели термина «поставка», договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд не может быть квалифицирован как договор поставки, а представляет собой специальную разновидность договора купли-продажи. При этом договор поставки для государственных нужд может одновременно являться договором оптовой купли-продажи, в том случае, если закупаемый товар предназначен для розничной продажи, контрактацией, если закупаемый товар является сельскохозяйственной продукцией и закупается он у производителя сельскохозяйственной продукции. Если такой договор направлен на организацию долгосрочной связи, он может быть квалифицирован и как поставка. Это имеет значение для определения норм права, подлежащих применению к договору при недостатке волеизъявления (договоренности) сторон на сей счет.

Договор поставки для государственных или муниципальных нужд выделяется по цели его заключения. Он направлен на удовлетворение государственной или муниципальной нужды, т. е. реализацию публичного интереса, выполнение функций государства, субъектов РФ и муниципальных образований. Детально цели закупок называются в ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Поскольку решение задач государства или муниципального образования осуществляется преимущество с полным или частичным расходованием средств бюджета, то основной задачей, стоящей перед законодателем при правовой регламентации указанных отношений, является обеспечение наиболее эффективного расходования бюджетных средств. В обычных договорах поставки или оптовой купли-продажи стороны-субъекты предпринимательской деятельности сами заинтересованы в том, чтобы не допустить избыточных расходов, этот интерес сторон является естественным сдерживающим фактором от формирования условий договора, заведомо невыгодных одной из сторон: контрагент не согласится на включение таких условий. В договоре поставки товаров для государственных или муниципальных нужд ситуация иная. Интерес (нужда) государства представлена государственным органом, должностными лицами, которые собственного имущества в предпринимательскую деятельность не вкладывали, личного стимула содействовать наиболее эффективному вложению средств государства или муниципального образования не имеют, именно поэтому в данной сфере широкое распространение получила негативная практика неэффективного расходования средств. В этом смысле показательно определение целей законодательства о контрактной системе. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ целями государственного регулирования сферы закупок является повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Для решения этих задач законодатель предусматривает информационную открытость и прозрачность закупок. Это проявляется в создании единой информационной системы в сети Интернет, где размещаются все сведения о закупках, привлечение общественности к обсуждению закупок (ст. 20 Закона).

Законодательно установлены требования к цене по договору, в частности, в соответствии со ст. 22 Закона начальная цена контракта должна быть обоснована посредством применения одного или нескольких названных в законе методов, а не произвольно устанавливаться заказчиком. К методам обоснования цены Закон отнес: а) метод сопоставления рыночных цен;

• б) нормативный метод; в) тарифный метод; г) проектно-сметный метод;
• д) затратный метод.

Система размещения заказов на поставку товаров призвана стимулировать конкуренцию, является методом государственной поддержки малого предпринимательства. Это проявляется, в частности, в установлении преимуществ при осуществлении закупок, предоставляемых субъектам малого предпринимательства (п. 3 ч. 4 ст. 27, ст. 30 Закона).

Косвенным образом система государственных закупок призвана стимулировать своевременную уплату налогов, поскольку для лиц, имеющих недоимку по налогам, сборам, иным обязательным платежам, возможно ограничение участия в размещении заказов по решению заказчика (п. 1 ст. 31 Закона).

Источниками правового регулирования отношений поставки товаров для государственных нужд, помимо указанного Закона, является Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Особенности договора поставки для государственных и муниципальных нужд можно разделить на следующие группы.

Планирование закупок. Закупки товаров осуществляются в соответствии с планами, для чего утверждаются и вводятся планы закупок и планыграфики (ст. 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). В планы закупок должны включаться основные требования к будущей закупке, утверждаются планы закупок на очередной финансовый год и плановый период (ч. 4 ст. 17 Закона). Изменение плана закупки должно быть обосновано одной из указанных в законе причин. Формирование плана закупок осуществляется государственным заказчиком, после его утверждения он размещается в единой информационной системе.

Заключение

договора. Свобода договора при заключении договоров поставки для государственных и муниципальных нужд в значительной степени ограничена. В частности, закон ограничивает возможность самостоятельного выбора способа заключения договора, ограничивает свободу сторон в выборе контрагента, устанавливает отдельные требования по содержанию договора. Для заключения договора поставки для государственных и муниципальных нужд установлена двухэтапная модель. На первом этапе заключается государственный контракт, который фиксирует существование правовой связи между государственным заказчиком и поставщиком, на втором этапе поставщик заключает договор поставки с покупателем. Отбор поставщиков предваряет заключение государственного (муниципального) контракта.

Законодатель уделяет значительное внимание процедуре отбора поставщиков. Все способы отбора поставщиков делят на конкурентные и неконкурентные. При использовании конкурентных способов обеспечивается возможность выбора поставщика среди нескольких, при неконкурентных способах государственный контракт заключается с единственным поставщиком. В ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ определяется исчерпывающий перечень конкурентных способов определения поставщиков. К ним относятся: а) конкурсы; б) аукционы; в) запрос котировок; г) запрос предложений¹. Для выбора поставщика используются унифицированные критерии, указанные в ст. 32 Закона. К ним относится: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию товаров; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики товара; 3) квалификация участника закупки, наличие у него финансовых средств, оборудования, иных материальных ресурсов и деловой репутации, необходимых для исполнения договора. Каждый из критериев учитывается в зависимости от его значимости, при этом установлено, что должно учитываться не менее двух критериев.

В Законе детально регламентированы правила описания предмета договора (ст. 33), при этом заказчик должен при наличии возможности использовать стандартизованные показатели, запрещается включение в описание требований, касающихся товарных знаков, а при их использовании должна делаться оговорка о возможности предоставления эквивалентного товара. В документации могут содержаться изображения, схемы, чертежи, и прочие материалы, позволяющие идентифицировать предмет договора. Такая конкретизация в Законе правил описания предмета призвана предотвращать споры о соответствии предоставленного исполнения согласованному в договоре предмету.

Исполнение договора. Закон предусматривает специальные требования об исполнении договора поставки для государственных (муниципальных) нужд (ст. 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). К проверке исполнения договора могут привлекаться эксперты, о каждом этапе приемки составляются соответствующие акты и отчет, который размещается в единой информационной системе. Порядок подготовки и размещения таких отчетов специально регламентируется Положением о подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1093.

Ответственность по договору. Для договора поставки для государственных и муниципальных нужд установлена законная неустойка^[1]

для заказчика и поставщика. Так, в случае просрочки исполнения обязанностей заказчиком, поставщик вправе требовать уплаты пени в размере 1/300 действующей на момент уплаты пени ставки рефинансирования ЦБ РФ от неуплаченной суммы за весь период просрочки. Аналогичная пеня установлена и для просрочившего поставщика (ч. 5, 7 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Заметим, что в соответствии с Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ некачественные товары считаются непоставленными.

Еще одной чертой ответственности по этому договору является установление возможности освобождения от ответственности, если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства произошло вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны (п. 9 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Как видим, это правило в целом соответствует особенностям ответственности субъектов предпринимательской деятельности, поскольку не требует установления вины нарушителя. Вместе с тем, поскольку заказчиком и поставщиком могут быть и субъекты, не являющиеся субъектами предпринимательской деятельности, очевидно, что Закон устанавливает более жесткие требования об ответственности сторон, в сравнении с общими правилами ГК РФ (ст. 401).

Особенности изменения и расторжения договора. Статья 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ исходит из различного правового регулирования изменения и расторжения договора; при этом к изменению договора предъявляются более жесткие требования, чем к расторжению — настолько жесткие, что свобода усмотрения сторон в части изменения договора сведена, можно сказать, к минимуму. Причиной этого является намерение законодателя противодействовать различным известным способам манипулирования заказчика в процессе заключения договора с тем, чтобы выигравшее в процессе конкурентных закупок лицо поставляло не тот товар, который указан в документации о закупке и контракте с целью обеспечить заключение договора с определенным лицом, а тот, который действительно необходим заказчику. В Законе никаких ограничений на перемену заказчика не установлено, тогда как для перемены поставщика (исполнителя, подрядчика) установлен общий запрет кроме случаев правопреемства вследствие реорганизации (п. 5 ст. 95).

Возможности изменения условий договора по закону о контрактной системе связаны с тем, какие условия изменяются. Закон не устанавливает специальных правил на изменение случайных условий договора, однако в отношении существенных условий установлено специальное ограничение в п. 1 ст. 95, в соответствии с которым изменение существенных условий невозможно, кроме исчерпывающим образом перечисленных в законе случаев, при этом такая возможность должна быть прямо предусмотрена документацией о закупке и контрактом (п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона). Использование союза «и» обозначает логическое отношение конъюнкции, и предполагает, что указание на возможность изменения существенных условий договора должно одновременно содержаться как в тексте договора, так и в документации о закупке. При этом основания изменения должны соответствовать закону, где указано только два случая:

а) снижение цены при сохранении количества товара — что предполагает ситуацию, при которой поставщик принимает решение передать то же количество товара, что предусмотрено в государственном контракте и заключенном на его основании договоре поставки, но желает получить за поставляемый товар меньше согласованной цены;

б) уменьшение или увеличение количества товара (объема работ) в пределах 10% от изначально предусмотренного договором, причем такое изменение количества допускается лишь по инициативе заказчика. Иных оснований для изменения условий договора в текст договора, исходя из буквального толкования Закона, включить нельзя.

Дополнительное основание для изменения договора связано с актом государственного или муниципального органа (п. 2—4 ч. 1 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Еще одно основание изменения договора продиктовано спецификой сферы применения Закона — обеспечение потребностей в товарах, работах, услугах, преимущественно с использованием бюджетных средств. В связи с этим сохраняется возможность уменьшения бюджетного финансирования, выделяемого, в частности, бюджетному учреждению, которое в таком случае не сможет исполнить обязательство в части оплаты за поставляемые товары, приобретаемые работы или услуги. Уменьшение финансирования дает основание государственному или муниципальному заказчику для принятия решения об изменении контракта. Помимо этого изменение договора может быть связано с изменением регулируемых цен, изменением медицинских показаний для лечения гражданина за пределами России и в иных случаях.

В п. 4 ст. 95 Закона устанавливается приоритет отдельных видов обязательств при недостаточности финансирования. В приоритетном порядке заказчик исполняет в таком случае обязательства, необходимые для нормального жизнеобеспечения и обязательства, уже исполненные поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Эта норма призвана обеспечить интересы добросовестного поставщика (исполнителя, подрядчика). Установлена возможность исполнить обязательство лучше, чем это предусмотрено договором, по согласованию с заказчиком. В частности, допускается поставка товаров, качество, технические и функциональные характеристики которых являются улучшенными по сравнению с условиями договора (ч. 7 ст. 95 Закона). О таком изменении вносится запись в реестр контрактов. Заметим, что понятие «улучшенный» является в большой степени оценочным. Как нет единого для всех качества товара, под которым можно понимать совокупность свойств товара, характеризующие его пригодность для достижения определенных целей, в связи с чем качество товара зависит от потребностей, для удовлетворения которых товар приобретается, так и не может быть единого понятия «лучшего» в отношении качества, технических и иных его характеристик. Представления о «лучших» свойствах меняются в зависимости от цели приобретения, и если, говоря об обычном договоре, в основном стороны ориентированы на предполагаемую цель приобретения товара — цель, для которой товары такого рода обычно используются, то в государственных контрактах мерилом потребности является государственная или муниципальная нужда и одним из принципов контрактной системы, предусмотренным в ст. 12 Закона, является принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая возможна только при обеспечении должного качества товаров, работ и услуг. При таких обстоятельствах категория «улучшенные» характеристики является в значительной степени неопределенной.

В отличие от изменения, расторжение договора поставки товаров для государственных нужд допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа от исполнения контракта (ч. 8 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ), при этом Законом установлены специальные сроки и порядок реализации права на расторжение договора и односторонний отказ. Так, поставщику отказывающийся от договора, не позднее чем в течение трех рабочих дней направляет заказчику соответствующее уведомление, и через 10 дней с даты надлежащего уведомления контракт считается расторгнутым, соответствующая информация размещается в единой информационной системе (ч. 17, 18, 26 ст. 95 Закона). Если же правом на односторонний отказ воспользовался заказчику то помимо обычных последствий одностороннего отказа, установлено специальное правовое последствие в виде включения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков, что влечет лишение нрава заключать договоры для государственных нужд на два года.

• [1] О порядке заключения договора этими способами см. гл. 9 настоящего учебника.