Министерская реформа Александра I

Кафедра «Психология, социология, государственное и муниципальное управление»

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «История государственного управления в России»

Тема: «Министерская реформа Александра I»

Москва. 2011 год

Содержание Введение Обзор источников Обзор литературы Подготовка реформ Начало министерской реформы Практическое применение Завершающий период Заключение Список источников Список литературы

Введение

министерский реформа александр Актуальность выбранной мною темы для исследования: «Министерская реформа Александра I» несомненна, так как государственные учреждения на протяжении нескольких столетий остаются важнейшим элементом политической структуры российского общества, инструментом реализации власти.

Оглядывая всю внутреннюю политику Александра I в целом, следует признать, что наиболее значительные мероприятия этого царствования относятся именно к сфере министерских реформ. Причем, среди проблем, поставленных правительством Александра I одно из важных мест занимала министерская реформа.

Первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам.

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вызвала «успокоения» страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ.

Можем считать, что государственное управление Российской Империи к моменту вступления Императора Александра I на престол находилось в глубоком кризисе и уже не отвечало потребностям государства. Особенно сильно кризис затронул центральные учреждения государственной власти: 9 коллегий; 4 учреждения, имевших статус коллегий; канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управления внутренними делами, юстицией и финансами; 10 экспедиций, контор и т. п. учреждений, подчиненных Сенату, многочисленные сенатские учреждения; 13 придворных учреждений, подчиненных непосредственно Императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый механизм. Данные учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. без всякого плана и еще продолжавшие действовать к 1801 года, не сложились еще в специализированные отрасли управления. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и большим разнообразием. Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность их компетенции.

Вступив на престол, Александр I решил реформировать государственный аппарат. В наибольшей степени вся реформаторская деятельность выразилась в создании министерской системы управления.

Обсуждение и разработка реформ осуществлялись с 1801 по 1803 года. Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 года Манифестом «Об учреждении министерств» и Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами». Полное собрание законов Российской Империи. Собрание первое (далее — ПСЗ-I). Т. 27. № 20 406. С.243−248; № 20 409. С.249−250.

Обзор источников

1) Манифест «Об учреждении министерств»

Нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность отраслевых управленческих органов в Российской империи.

Дан 8 сентября 1802 года императором Александром I.

Работа отраслевых органов управления — коллегий, созданных ещё при Петре I, не удовлетворяла насущным потребностям нового века. Во-первых, на протяжении XVIII столетия число коллегий значительно возросло по сравнению с эпохой царствования Петра: зачастую эти органы подменяли друг друга, так как одна и та же функция бывала возложена сразу на несколько коллегий. Бывало и обратное — какая-либо функция оставалась вне ведения коллегии. 9 коллегий, 2 учреждения, имевшие статус коллегий, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений, а также 10 центральных учреждений придворного управления, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Во-вторых, в коллегиях отсутствовала персональная ответственность конкретных лиц — все решения принимались коллегиально.

Манифест явился важнейшим этапом в преодолении кризиса государственного управления, в реформировании системы центральной власти в России. Он явился основой для важнейшего документа — «Общего учреждения министерств», более чётко определившего министерские полномочия.

2) Полное собрание законов Российской Империи.

Наиболее полный сборник законодательных актов Российской империи, расположенных в хронологическом порядке. Собрание считается монументальным памятником русского права. Его сила и действие распространялись на все устройство государственной и общественной жизни. Полное собрание законов не следует смешивать со Сводом законов — 16-томным изданием, в котором многие законы (с сохранением текста каждого отдельного параграфа) были сведены в своего рода кодексы, то есть излагались в систематическом, а не в хронологическом порядке.

Издание Полного собрания законов было поручено в 1826 году Второму отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Издание это велось под руководством М. М. Сперанского.

Второе издание выпускалось ежегодно в 1830—1884 гг., содержит более 60 тысяч законодательных актов с 12 декабря 1825 года по 28 февраля 1881 года, охватывает царствования Николая I и Александра II (55 томов и указатели).

Третье издание выходило ежегодно до 1916 года, включает более 40 тысяч законодательных актов с 1 марта 1881 год до конца 1913 года — время правления Александра III и Николая II (33 тома).

Акты внутри каждого из трёх собраний имели сквозную пятизначную нумерацию. Каждый том состоял из двух частей: первая содержала собственно тексты, а вторая разного рода прилагаемые табличные материалы (штаты, табели, финансовые росписи), чертежи и рисунки. В конце каждого тома находился предметный указатель.

Полное собрание законов за каждый отдельный год обычно издавалось на три года позже. Для оперативной публикации законодательства предназначалось периодическое издание — Собрание узаконений и распоряжений правительства.

3) Сборник Русского Исторического общества. СПб., 1867−1916.

Императорское Русское историческое общество — общественная организация Российской империи в 1866—1917 годах, собиравшая, обрабатывавшая и публиковавшая материалы и документы, связанные с историей государства.

Деятельность общества заключалась в том, чтобы собирать, обрабатывать, а затем распространять в России документы и материалы по истории и тем самым ввести их в научный оборот. Отобранные материалы публиковались в «Сборниках Русского Исторического Общества»: за 50 лет жизни общества было издано 148 томов. Обычно публиковались редкие или ранее неизвестные документы, свидетельствующие о неких исторических фактах. Найти такие уникальные материалы позволяли личные связи и возможности князя Вяземского.

4) Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961.

Сборник размышлений и проектов М. М. Сперанского по укреплению, совершенствованию государственной власти в России.

В сборник включены: Размышления о государственном устройстве империи; Об устройстве судебных и правительственных учреждении в России; О духе Правительства; Об образе правления и т. п.

Опубликован в Ленинграде в 1961 году.

Обзор литературы

1) Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование. Т. 1−4. СПб., 1897−1904.

В работе Шильдера подробно описывается жизнь и царствование императора Александра I. От восшествия на престол до смерти. Все преобразования, планы реформ, идеи императора подробно изучены и представлены автором.

2) История Отечества // под редакцией Г. Б. Поляка. М. 2002.

Учебник русской истории, в одной из глав которого описываются преобразования Александра I. В том числе и Министерская реформа.

Автор считает проведенную реформу полезной и необходимой для российской системы управления. Как отмечено в учебнике, реформа проведена уверенно и точно.

3) История государства и права России И. А. Исаев. М. 2010

Учебник истории. В нем описываются реформаторские планы Александра I и созданные учреждения.

Автор считает реформы в сфере государственного управления необходимыми, своевременными и грамотно проведенными. Они изменили государственное устройство России и систему управления. На основе реформ Александра I существует современная политическая система в России.

Подготовка реформ

Александр I вступил на престол в 1801 году после трагической смерти императора Павла I, погибшего от рук заговорщиков.

В первые месяцы своего правления Александр отменил многие из деспотических распоряжений Павла I: была объявлена широкая амнистия; восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам; уничтожена Тайная экспедиция и т. д.

Важнейшей задачей своего царствования Александр I считал изменение государственного строя России в духе либерализма. «История Отечества» под редакцией Г. Б. Поляка. М. 2002. С. 289. В 1801—1803 гг. была разработана программа преобразований. Советниками Александра были друзья юности: граф Павел Строганов, его двоюродный брат Николай Новосильцев, граф Виктор Кочубей и князь Адам Чарторыйский. Молодые люди образовывали не имевший статуса Негласный комитет. Однако в 1807 году он прекратил свое существование, и все большее влияние на императора стал оказывать М. М. Сперанский (1772−1839).

Предложенный Сперанским план реформирования государственного управления основывался на следующих принципах: соблюдение законности; разделение законодательной, исполнительной и судебной властей; выборность ряда чиновников на местном и центральном уровне; независимость суда; расширение политических прав значительной части населения России. Там же. С. 290.

В целом план М. М. Сперанского был направлен на модернизацию системы государственного управления, некоторое ограничение самодержавия, более активное участие буржуазии в делах страны, что вызвало недовольство окружения императора. И хоть Александр I на словах одобрил план, большая часть предложений осталась на бумаге. Однако, предложенные изменения все-таки повлияли на реформирование Российского государства в XIX веке.

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.). Министерская реформа имела как сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарторыйский, П. А. Строганов и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, С. П. Румянцев, П. В. Завадовский и др.

Начало Министерской реформы

Министерская реформа была проведена в 2 этапа. В 1802 году вместо коллегий были учреждены 8 министерств: внутренних дел и полиции, финансов, юстиции, народного просвещения, торговли, иностранных дел, морское и военное. Во главе каждого из них стоял министр, назначаемый императором и лично ответственный перед ним. Для межведомственного контроля был учрежден Комитет министров, который созывался по мере необходимости.

Помимо восьми новых министерств, Манифест «Об учреждении министерств» определил положение двух других учреждений государственного управления, существовавших прежде, — «ведомства» Государственного казначея и Экспедиции о государственных доходах. Они продолжали действовать «впредь до издания полного по сей части Устава», на основании Указа от 24 октября 1780 г. ПСЗ-I. № 20 406. Ст. V. Согласно данному указу, Там же. Т. 20. № 15 076. С. 1002−1005. Экспедиция о государственных доходах подчинялась лицу, исполняющему должность Государственного казначея. Там же. Ст. I. Таким образом, подтверждался статус Государственного казначейства как еще одного, наряду с восемью министерствами, центрального учреждения государственного управления.

Все коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый подчиненный орган еженедельно отчитывался министру о положении дел. Министр отвечал конкретными предложениями. Если коллегии не согласны, то представляли министру рассуждения по данному вопросу. Если министр настаивал на изменениях, то они исполнялись, а претензии подчиненных органов заносились в журнал. Там же. Ст. IX.

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления — коллежской и министерской, что было следствием компромиссного решения, принятого Александром I на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность.

В помощь министрам появилась должность заместителей-товарищей министра, которые замещали последних в период их отсутствия. Министры вместе с «товарищами» обязаны были немедленно создать свои канцелярии и заняться их штатом.

Своеобразный статус получил министр внутренних дел, который обязан был заботиться («пешись») о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Очень широкими полномочиями было наделено возглавляемое им министерство, которое, кроме полицейских функций, должно было еще управлять государственной промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных припасов, всех надобностей в общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактурные и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция Государственных имуществ, опекунство иностранных и сельского домоводства и др. Линейность управления МВД определена повелением императора всем губернаторам представлять рапорты императору через МВД, под управлением этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, включая приказы общественного призрения, переданы в систему МВД. Представляя собой специальный карательный орган, МВД возглавило деятельность местных административно-полицейских Учреждений.

Широкий диапазон функций, включение губернаторства в ведомство МВД определили особый статус и большую роль его в государственном управлении на протяжении всего XIX в., усиление полицейского характера всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления феодального государственного устройства заложил Александр I в статус МВД. «Учреждая министерство на таковых правилах, — отразил он в своем законе, — мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам будет к учреждению народного спокойствия, сего истинного и нерушимого оплота царей и царств… к приведению всех частей государственного управления в прочное к намерению нашему соответственное устройство». Укрепленное высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской государевой службы, МВД быстро включилось в работу. В конце октября 1802 г. Александр I отметил удовлетворенно, что работа МВД «идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как следует».

Примечательно, что текст Манифеста «Об учреждении министерств» отличался противоречиями в терминологическом единстве. Так, в Введении было указано только одно единое министерство, а в статье 1 говорится о разделении государственного управления на 8 отделений, каждое из которых представляет собой независимое министерство. На мой взгляд, это свидетельствует об отсутствии законодательного опыта у членов Негласного комитета, принимавших Манифест. Поэтому термин «министерство» изначально употреблялся ко всей систему министерств.

Указ Сенату от 8 сентября 1802 года был посвящен руководству министерств. ПСЗ-I. Т. 27. № 20 409. С.249−250. Им назначались министры и их заместитель. Причем, «товарищи» полагались только министрам иностранных дел, внутренних дел, финансов и народного просвещения.

Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 10 центральных учреждений.

Практическое применение реформы

В своем практическом применении Манифест 8 сентября означал лишь учреждение должностей 8 министров и Государственного казначея, так как коллегии и подчиненные им места не упразднялись, а переходили под контроль министров с сохранением коллежского устройства. Коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах.

Только после утверждения Императором Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание второе (далее — ПСЗ-2). Т. 27. № 20 852. С.753−781. Данный доклад был посвящен непосредственно преобразованию структур министерства внутренних дел, но в нем были высказаны мысли о коллежской системе управления и системе министерств в целом. Одна из главных мыслей В. П. Кочубея — ликвидация коллежского делопроизводства с одновременным преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделена министерств. Там же. С. 769−700. Доклад полностью вошел в Полное собрание законов Российской Империи вместе с общей таблицей структуры департамента внутренне дел (т. е. министерства внутренних дел). Структура последнего стала определенной степени образцом для организации структуры других министерств.

Половина коллегий была упразднена к 1811 году. Последней стала Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел — в 1832 году. ПСЗ-I. Т. 27. № 20 747. С.584; Т. 44. Ч. II. Отд. IV. С. 19.

Отметим, что в период с 1802 по 1810 год министры работают в своеобразном правовом вакууме. Кроме Манифеста и Указа 1802 года никаких законов, регламентирующих их деятельность. Обещанные законодательные акты не были созданы.

Правовую основу в рассматриваемый период получает только деятельность Комитета Министров в виде «Высочайше утвержденных правил для Комитета Министров…» от 4 сентября 1805 г., Там же. Т. 28. № 21 096. С.1204−1205. «Выписки из правил, данных в руководство Комитету Министров…» от 31 августа 1808 г. Там же. Т. 30. № 23 262. С.563−570. и «Дополнительных статей к правилам, данным Комитету Министров…» от 11 ноября 1808 г. Там же. № 23 352. С.679−680. Данными актами определялась компетенция Комитета Министров с наделением его правом разрешения неотложных дел в отсутствие Императора, устанавливался порядок его деятельности. При сохраняющейся неопределенности юридического статуса Комитет Министров начинает занимать на практике центральное место в государственном управлении, поглощая значительную часть полномочий Сената и Непременного Совета.

Слабым звеном министерской реформы была ответственность министров перед Сенатом. Положения Манифеста 8 сентября 1802 г. о министерской ответственности остались только на бумаге. Сенат не имел контроля над министрами. Непосредственное подчинение министров Императору и право личных докладов также исключали возможность сенатского контроля.

Отсутствие правового обеспечения организации и деятельности министерств, осложненное тем, что процесс замены коллегий департаментами и отделениями министерств осуществлялся без определенного плана и разновременно, породило значительные затруднения в государственном управлении.

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подает Императору Александру I «Записку об учреждении министерств». Сборник Русского Исторического общества. Т. 1−148. СПб., 1867−1916. Т. 90. С.199−211. В ней отмечается «совершенное смешение» в государственном управлении, которое «дошло до самой высшей степени» после министерской реформы 1802 г. Там же. С. 205. Министр предлагал следующие меры к исправлению положения: подбор на министерские посты единомышленников; определение отношения министерств к Сенату, Комитету Министров, Непременному Совету, губернскому управлению; урегулирование отношений между министерствами; наделение министров правомочием разрешения дел по существу; определение ответственности министров. Там же. С.208−209. Однако эта записка, в отличие от доклада В. Н. Кочубея от 18 июля 1803 г., не оказала влияния на ход проведения министерской реформы.

Внешнеполитические события 1805—1808гг. (война с Францией в составе третьей коалиции в 1805 г. и четвертой коалиции — в 1806—1807 гг., русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) отвлекли внимание Императора Александра I отдел внутреннего управления. Но именно в данное время все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать чиновник министерства внутренних дел и подлинный автор доклада 18 июля 1803 г. и записки 28 марта 1806 г. — М. М. Сперанский.

К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» — обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I. Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961. С.143−222. В данном проекте Сперанский выделяет три основных недостатка министерской реформы: 1) «недостаток ответственности» министров; 2) «некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел» между министерствами; 3) «недостаток точных правил или учреждения». На устранение данных недостатков и было направлено новое преобразование министерств 1810—1811 гг. Министерская реформа вступила в свой завершающий период. Его начало провозглашалось уже в Манифесте «Об учреждении Государственного Совета»: «Различные части, Министерствам вверенные, требуют разных дополнений. При первоначальном учреждении предпологаемо было, постепенно и соображаясь с самым их действием, приводить сии установления к совершенству. Опыт показал необходимость довершить их удобнейшим дел разделением. Мы предложим Совету начала окончательного их устройства и главные основания Общего Министерского Наказа, в коем с точностью определятся отношения Министров к другим Государственным Установлениям и будут означены пределы действия и степень их ответственности». ПСЗ-I. Т. 31. С. 5.

Завершающий период

Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 25 июля 1810 г. разделял все государственные дела «в порядке исполнительном» на пять главных частей: 1) внешние сношения, которые находились в ведении министерства иностранных дел; 2) устройство внешней безопасности, которое поручалось военному и морскому министерствам; 3) государственная экономия, которой ведали министерства внутренних дел, просвещения, финансов, Государственный казначей, ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения; 4) устройство суда гражданского и уголовного, которое поручалось министерству юстиции; 5) устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию министерства полиции.

Провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления: министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий.

Упразднялось Министерство коммерции — его функции передавались Департаменту мануфактур и торговли Министерства финансов. Все министры (по должности) входили в состав Сената. Закон устанавливал точнее разграничение функций каждого министерства, единые принципы их структуры и общий порядок прохождения дел в них, проводил принцип строгого единоначалия и подчиненности внутри министерских подразделений, определял взаимоотношение министерств с другими органами государственного управления. При министре создавались канцелярия во главе с директором «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения, до всех департаментов относящихся», и Совет министра, в состав которого входили все директора департаментов. При необходимости в Совет министра приглашались в качестве экспертов ученые, инженеры, заводчики, купцы.

В каждом департаменте из начальников отделений составлялось общее присутствие. Департаменты представляли министру ежемесячные ведомости о решенных и нерешенных делах. Кроме того, министр мог в любое время провести проверку вверенных ему структурных подразделений. Власть министра была «единственно исполнительная». Он не мог вводить даже по своему ведомству «никакой новый закон, никакой свое учреждение» и не имел права отменять «прежния». В своих действиях он подчинен только императору и только пред ним был ответственен. Если распоряжения министра противоречили актам, утвержденным императором, то чиновники министерства были обязаны сообщить о том в Сенат, но для привлечения к ответственности министра требовалась санкция императора. Затем специальная комиссия проводила следствие, но результатам которого министр мог быть отрешен от должности императором. Министр подлежал ответственности, если он отменял или что-либо делал в ущерб уставам и учреждениям, предписанным законом, или своим действием принимал такую меру, «которая требует нового закона или постановления.

Значительно изменялась компетенция министерства внутренних дел: его главным предметом становилось «попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности». К министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции «предохранительной» и «исполнительной». Учреждалось звание Государственного контролера — руководителя ревизии государственных счетов. Окончательное образование данного органа откладывалось до будущего «определения» Государственному контролеру.

Предметы ведения министерства коммерции переходили в министерства финансов и внутренних дел, что означало упразднение первого.

В общих чертах устанавливались предметы большинства министерств. Не были определены функции военного министерства, министерства морских сил, иностранных дел, юстиции. Их предметы оставлены в пределах Манифеста 8 сентября 1802 г., что означало продолжение действия законодательства о трех государственных коллегиях, «Инструкции генерал-прокурору» и «Генерал-прокурорского наказа».

Подробности и спорные вопросы, возникшие при непосредственном распределении дел, обсуждались в Комитете Министров на заседании 4 августа 1810 г. Были заслушаны доклады министров иностранных дел, финансов, народного просвещения, юстиции, а также товарища министра внутренних дел.

Результатом этого обсуждения стало «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. Данный акт конкретизировал состав министерств внутренних дел, полиции, народного просвещения, финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, а также зафиксировал факт ликвидации министерства коммерции.

«Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г. стало главным законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей: 1) «Образование министерств»; 2) «Общий наказ министерствам». Вместе они составляли 401 параграф и одно приложение («Формы письмоводства»).

«Образование министерств» определяло общее разделение государственных дел и предметы каждого министерства и главного управления, во многом текстуально повторяя положения Манифеста 25 июля 1810 г. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления.

Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся Императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии; директорам департаментов подчинялись начальники отделений; начальникам отделений — столоначальники.

«Общий наказ министерствам» устанавливал степень и пределы власти министров. «Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра». Там же. § 208. Особо оговаривалось, что законодательные (фактически же законосовещательные) полномочия, составлявшие предмет ведения Государственного Совета, и судебные полномочия, составлявшие предмет Сената и судебных мест, в функции министров не входят". Там же. § 206, 208, 220−221, 239.

В историко-юридической литературе формам письмоводства 1811 г. уделялось мало внимания. А между тем в практической деятельности министров они сыграли важную роль в качестве средств объединения и установления единообразия в хаотическом состоянии официальных делопроизводственных документов центральных государственных учреждений предшествующего времени.

Созданная в 1811 г. система центральных учреждений государственного управления состояла из 8 министерств (военное, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения), трех главных управлений с правами министерств (Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, Главного управления путей сообщения, Главного управления ревизии государственных счетов) и Государственного казначейства со статусом центрального учреждения.

Законодательные акты 1810—1811 гг. (Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» 25 июля 1810 г., «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г., «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г.) завершили министерскую реформу в России. Все основные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства и главные управления. Вводилось отраслевое разграничение местных органов управления, что способствовало формированию ведомств — центральных государственных учреждений с подчиненными им местными государственными органами и должностными лицами.

Положения «Общего учреждения министерств» были распространены на все центральные учреждения государственного управления в виде «Учреждений» или «Образований» каждого конкретного министерства.

В 1812 г. «Общее учреждение министерств» было распространено на военное министерство, ПСЗ-I. Т. 32. № 24 971. С.23−39. в 1817 г. — на объединенное министерство духовных дел и народного просвещения, Там же. Т. 34. № 27 106. С.814−834. в 1826 г. — на Главное управление путей сообщения Там же. Т. 37. № 28 291. С.245−247. и объединенное министерство Императорского двора и уделов, ПСЗ-II. Т. 1. № 541. С.896−897. в 1827 г. — на морское министерство, Там же. Т. 2. № 1325. С.702−725. в 1832 г. — на министерство иностранных дел, Там же. Т. 7. № 5286. С.196−197. в 1835 г. — на министерства финансов, внутренних дел, юстиции, Главное управление ревизии государственных счетов и Капитул российских Императорских и царских орденов.

14 июля 1816 г. Председателем Комитета Министров с одновременным продолжением исполнения обязанностей Председателя Государственного Совета был назначен П. В. Лопухин. ПСЗ-I. Т. 32. № 26 356. С. 937 Данное назначение положило начало традиции совмещения этих постов в течение 1812−1865 гг. и подчинения законодательного механизма высшей администрации.

Заключение

На основании вышеизложенного мы пришли к выводу, что 8 сентября 1802 г. манифестом Александра I было учреждено 8 министерств — Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел. Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения и Юстиции. Создание министерств и объединяющего их высшего административного органа — Комитета министров, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи и выстраивания достаточно эффективной вертикали исполнительной власти.

Предшествующая министерствам система созданных Петром 1 коллегий, сменивших, в свою очередь, приказы Московской Руси, ознаменовала отказ от феодального принципа управления на основе личного поручения и смешения отраслевого управления с территориальным, устранение параллелизма в деятельности, нечеткости функций, уменьшение волокиты и злоупотреблений. По отсутствие системы отраслевых местных органов управления (ведомств), громоздкость коллегиального принципа принятия решений и общее несовершенство разделения функций управления привели к кризису коллежской системы. А в результате губернской реформы Екатерины II (1775 г.) большинство коллегий было упразднено. Основные функции отраслевого управления (кроме заведования иностранными делами, армией и флотом) перешли к наместникам (генерал-губернаторам) и гражданским губернаторам. Центральным объединяющим началом в управлении оставался лишь генерал-прокурор Сената, ежедневно докладывавший императрице по всем делам внутреннего управления, финансов и юстиции. Восстановление коллегий при Павле I и попытки преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия (в 1797 г. была введена должность министра уделов, в 1800 г. — министра коммерции, но соответствующие министерства не были созданы) были непоследовательны и в целом мало успешны.

Всё это сделало преобразование системы центральных государственных учреждений насущным и необходимым. Сыграл свою роль и пример создания эффективной системы центрального управления, установленной во Франции в годы консульства, а затем империи Наполеона.

Но в 1802 г. было лишь провозглашено создание министерств и назначены первые министры. Аппарат новых центральных учреждений и систему их взаимодействия с местными учреждениями еще предстояло создать. Решающую роль в формировании министерской системы сыграл М. М. Сперанский, по плану которого 17 августа 1810 г. был принят закон «О разделении государственных дел по министерствам», а 25 нюня 1811 г. утверждено «Общее учреждение министерств», ставшее законодательной основой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств на многие десятилетия вперёд.

Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем (т.е. заместителем), при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Одновременно были провозглашены подчинение министров действующим законам и их ответственность за успешность деятельность вверенного им ведомства.

Министерская система базировалась на вертикальном подчинении главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений. Эти учреждения подчинялись министерству (или главному управлению на правах министерства) в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью. Все «места и лица», подчиненные министру, должны были исполнять его предписания «с точностью и беспрекословно». Назначения и увольнения, чинопроизводство, награды и назначение пенсий всех должностных лиц данного ведомства зависели от министра.

Служащие каждого ведомства отличалось особой формой мундира, а также некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения. Все должности образующих данное ведомство учреждений были расписаны, но классам.

Наряду с первыми восемью министерствами в 1809 г. было учреждено Главное управление водяных и сухопутных сообщений (с 1810 г. — Главное управление путей сообщения, с 1832 — Главное управление путей сообщения и публичных зданий). Законами 25 июля и 17 августа 1810 г. были более чётко определены функции министерств Финансов и Внутренних дел. Из МВД были выделены Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (в 1819 г. и, соответственно, в 1832 г. они вновь вошли в Министерство внутренних дел). Тогда же было ликвидировано Министерство коммерции, его функции были переданы в Министерство финансов. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 г. реорганизованное в Государственный контроль.

Из-за своей противоречивой политики Александра I называли двуликим. Так о нем писал русский историк П. Н. Милюков: «Царь не мог согласиться с реформой, ограничившей бы его личную власть… Его либерализм был поверхностным. Его мягкость была тактической, угловой и под маской благожелательности скрывалась презрение и недоверие к людям. За такую двойственность ему пришлось расплачиваться: вынужденный скрывать свои мысли, носить маску на своем прекрасном челе, Александр обрек себя на полное душевное одиночество, постоянно затянувшее его существо апатией и заволокшее туманом лучезарные мечты его молодости». Эта цитата как нельзя лучше характеризует всю противоречивость политики Александра I, его несостоявшиеся планы, резкий поворот к реакции, в разрез идущими со взглядами молодого императора.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров. Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации.

Список источников

1) Манифест «Об учреждении министерств». 1802

2) Полное собрание законов Российской Империи. Собрание I и II.

3) Сборник Русского Исторического общества. Т. 1−148. СПб., 1867−1916.

4) Сперанский М. М. Проекты и записки. М.; Л., 1961.

1) Шильдер Н. К. Император Александр I, его жизнь и царствование. Т. 1−4. СПб., 1897−1904.

2) История Отечества // под редакцией Г. Б. Поляка. М. 2002.

3) История государства и права России И. А. Исаев. М. 2010