Организационно-правовые формы управления дошкольной образовательной организацией

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Организационно-правовые формы управления дошкольной образовательной организацией

детский образовательный дошкольный управление Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Образование — целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

На сегодняшний день есть все основания для оживления рынка образовательных услуг в сфере образования вообще и в секторе дошкольного образования в частности, так как одним из приоритетных направлений государственной политики является переход образовательных учреждений в другую организационно-правовую форму — автономное учреждение. Задача государства — обеспечить разнообразие форм дошкольного образования, полностью удовлетворяющие потребности семей, а также регулирование многоканальной системы финансирования услуг дошкольного образовательного учреждения.

Огромная роль в процессе выбора и перехода образовательного учреждения в другую организационно-правовую форму отводится руководителю образовательного учреждения, которому предстоит провести свой коллектив через все изменения и нововведения максимально безболезненно и с положительными результатами в последствии.

Особую ответственность приобретает деятельность руководителя по выбору и переходу образовательного учреждения в другую организационно-правовую форму, так как проведенный анализ потребностей руководителей ОУ показал, что консультационное сопровождение по проблеме выбора и перехода образовательного учреждения в другую организационно-правовую форму является востребованным.

Актуальность темы

исследования дипломной работы заключается в том что, сфера образования это основа человеческого развития, человек не может развиться без прохождения через данную область. Ввиду этого государство, осознавая всю важность образования, стремится урегулировать данную область общественных отношений.

Объектом исследования являются организационно-правовые формы управления дошкольной образовательной организацией.

Предмет исследования — процесс управления дошкольной образовательной организацией.

Цель дипломного исследования — анализ организационно-правовых форм управления дошкольной образовательной организацией.

Исходя из сформулированной цели, при выполнении работы были решены следующие задачи:

— изучить нормативно-правовое обеспечение деятельности дошкольной образовательной организации;

— рассмотреть организационно-правовые формы образовательных организаций;

— определить особенности управления дошкольной образовательной организацией;

— дать краткую характеристику МБДОУ «Детский сад комбинированного вида № 1»;

— рассмотреть способы оптимизации организационно-правовой формы управления дошкольной образовательной организацией;

— сделать рекомендации по переводу МБДОУ в иные организационно-правовые формы.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, методическая и специальная юридическая литература, нормативные и законодательные акты. В работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем правового регулирования сферы образования.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОШКОЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ

1.1 Нормативно-правовое обеспечение деятельности дошкольной образовательной организации

Деятельность дошкольной образовательной организации регулируют нормативно-правовое акты. К ним относятся:

1. Международно-правовые акты:

— Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (с изм. и доп.);

— Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989, вступила в силу для СССР 15.09.1990);

— Декларация прав ребенка (провозглашена резолюцией 1386 (ХIV) Генеральной Ассамблеи от 20.11.1959);

2. Нормативные правовые акты:

— Конституция РФ от 12.12.1993 (с изм. и доп.);

— Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 05.05.2014);

— Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 02.12.2013);

— Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 27.05.2014) «Об образовании в Российской Федерации»;

3. Документы Правительства РФ:

— Постановление Правительства РФ от 15.08.2013. № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг

4. Документы Министерства образования и науки Российской Федерации:

— Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 г. № 1155 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования» (вступил в силу 01.01.2014.)

5. Документы Федеральных служб:

— Постановление Главного санитарного врача РФ от 15.05.2013 № 26 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.3049−13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций»;

6. Учредительные документы и локальные акты ДОУ Нормативно-правовая база для организации предметно-развивающей среды:

— Концепция содержания непрерывного образования (дошкольное и начальное звено), утв. Федеральным координационным советом по общему образованию Министерства образования РФ от 17.06.2003;

— Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций СанПиН 2.4.1.3049−13», утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 15.05.2013 № 26;

— Письмо Минобразования России от 15.03.2004 № 35 146ин/1403 «О направлении Примерных требований к содержанию развивающей среды детей дошкольного возраста, воспитывающихся в семье»;

— Письмо Минобразования России от 17.05.1995 № 61/19−12 «О психолого-педагогической ценности игр и игрушек» (методические указания для работников дошкольных образовательных учреждений),

— Методические указания к психолого-педагогической экспертизе игр и игрушек, (методические указаниями для работников дошкольных образовательных учреждений «О психолого-педагогической ценности игр и игрушек»);

— Концепция построения развивающей среды в дошкольном учреждении (авторы В. А. Петровский, Л. М. Кларина, Л. А. Смывина, Л. П. Стрелкова, 1993 г.);

Локальные акты, регламентирующие организационные аспекты ДОУ.

Правила внутреннего трудового распорядка являются локальным нормативным актом, регламентирующим трудовой распорядок в ДОУ. Правила определяют:

— порядок приема и увольнения сотрудников, их основные права;

— обязанности и ответственность сторон трудового договора;

— режим работы и время отдыха;

— меры поощрения и взыскания и др.

Правила внутреннего трудового распорядка способствуют эффективной организации работы коллектива ДОУ, укреплению трудовой дисциплины, созданию комфортного микроклимата, утверждаются работодателем с учетом мнения трудового коллектива.

Правила приема воспитанников в ДОУ.

В приказе утверждено распределение режимных моментов в течение дня в соответствии с возрастом воспитанников, годовой календарный учебный график, расписание непосредственно образовательной деятельности с воспитанниками в течение недели для каждого возрастного периода.

Режим образовательной деятельности с воспитанниками.

В приказе утверждено распределение режимных моментов в течение дня в соответствии с возрастом воспитанников, годовой календарный учебный график, расписание непосредственно образовательной деятельности с воспитанниками в течение недели для каждого возрастного периода.

Положение об организации питания в ДОУ.

Организация питания обучающихся в ДОУ возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность (ст. 37 Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации»). ДОУ обеспечивает гарантированное, сбалансированное питание детей в соответствии с требованиями СанПиН.

Положение о группе компенсирующей направленности для детей с нарушениями речи.

Положение регулирует деятельность группы компенсирующей направленности детей с тяжелыми нарушениями речи. В группе детей с нарушениями речи осуществляется обучение по специальным коррекционным программам, которые предусматривают наряду с всесторонним развитием детей коррекцию речевого развития.

Положение об адаптационной группе кратковременного пребывания для детей с 1,5 до 3 лет.

В государственных дошкольных образовательных учреждениях работают группы кратковременного пребывания для детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения.

Группы кратковременного пребывания (далее ГКП) функционируют по гибкому режиму: от 2 до 5 раз в неделю, от 2 до 5 часов в день в зависимости от потребностей родителей. Группы могут открываться в течение учебного года, по мере комплектования. В группе могут быть как дети одного, так и нескольких возрастов. Группы могут работать с организацией питания и без питания при длительности пребывания ребенка до 3,5 часов.

ГКП создается с целью обеспечения ранней социализации детей от 1,5 до 3 лет и подготовки их к поступлению в дошкольную образовательную организацию.

Локальные акты, регламентирующие образовательные отношения.

Положение о порядке оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между ДОУ и родителями (законными представителями).

Порядок определяет основные моменты при оформлении возникновения, приостановления и прекращения отношений между ДОУ и родителями (законными представителями): заключение договора, случаи изменения условий получения воспитанниками образования, основания для прекращения отношений.

1.2 Организационно-правовые формы образовательных организаций

Организационно-правовая форма хозяйствующего субъекта — признаваемая законодательством той или иной страны форма хозяйствующего субъекта, фиксирующая способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели деятельности.

Организационно-правовая форма — способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели предпринимательской деятельности.

Под организационно-правовой формой организации понимается способ закрепления (формирования) и использования организацией имущества и вытекающие из этого ее правовое положение и цели предпринимательской деятельности.

ГК РФ перечисляет следующие виды (организационно-правовые формы) некоммерческих организаций:

— потребительские кооперативы;

— общественные или религиозные организации (объединения);

— учреждения;

— благотворительные и иные фонды;

— ассоциации (союзы).

— а также другие формы, предусмотренные законом.

Образовательное учреждение — это некоммерческая организация, созданная с целью осуществления образовательного процесса, направленного на воспитание и обучение граждан посредством реализации установленных образовательных программ.

В отличие от коммерческих организаций перечень некоммерческих организаций является открытым и в случае принятия соответствующего закона может быть дополнен иными формами.

Перечень некоммерческих организаций, указанных в ГК РФ, дополняется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Также существует целый ряд Федеральных законов, предусматривающих возможность создания некоммерческих организаций в различных организационно-правовых формах.

П. 18 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ не содержит прямых ограничений по формам некоммерческих организаций, в которых может быть создана образовательная организация. Тем не менее, данный пункт содержит важное условие о том, что такая организация должна иметь в качестве основного вида деятельности образовательную деятельность в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Также существует ограничение по выбору организационно-правовой формы для образовательных организаций. Ч. 4. ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает за муниципальными образованиями право создавать из возможного перечня некоммерческих организаций лишь муниципальные учреждения.

Отсутствие ведения образовательной деятельности в качестве основного вида деятельности, однако, не означает, что юридические лица не имеют права заниматься образовательной деятельностью вообще. При условии получения ими соответствующей лицензии они получат такое право. Федеральный закон № 273-ФЗ относит такие организации к организациям, осуществляющим обучение. Согласно п. 19 ст. 2 данного закона организация, осуществляющее обучение — юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности.

Примечательно, что к данным организациям могут относиться не только некоммерческие организации, но и юридические лица любых организационно-правовых форм, поскольку не указано иное. Вместе с тем, ст. 31 Федерального закона № 273-ФЗ установлен ряд ограничений для программ, по которым могут осуществлять образовательную деятельность такие организации. Любое юридическое лицо может реализовывать лишь программы профессионального обучения, образовательные программы дошкольного образования и дополнительные образовательные программы.

Для образовательных организаций, как некоммерческих организаций, достаточно важным вопросом являются основные направления развития гражданского законодательства в Российской Федерации. Изначально при обсуждении концепции реформирования гражданского законодательства ставились такие радикальные вопросы, как целесообразно ли в принципе сохранять деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, целесообразно ли в современных условиях сохранения учреждений как юридических лиц — не собственников своего имущества, либо данная организационно-правовая форма устарела и подлежит реформированию.

Вид того или иного образовательного учреждения определяется в зависимости от того, кто является его учредителем. Учредителями образовательных учреждений могут быть:

— органы государственной власти Российской Федерации (субъектов РФ), органы местного самоуправления;

— отечественные и иностранные организации любой формы собственности, их объединения (ассоциации и союзы);

— отечественные и иностранные общественные и частные фонды;

— общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;

— граждане Российской Федерации и иностранные граждане.

Состав учредителей образовательного учреждения может быть ограничен в двух случаях. Во-первых, учреждения, реализующие военные профессиональные программы, могут создаваться только Правительством РФ. Во-вторых, специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть созданы только федеральными органами исполнительной власти РФ и (или) субъектов РФ.

В настоящее время существует три основных вида образовательных учреждений:

1) государственные (федеральные или находящиеся в ведении субъекта РФ);

2) муниципальные;

3) негосударственные (частные; учреждения общественных и религиозных организаций (объединений)).

В качестве учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, либо органы местного самоуправления.

Деятельность бюджетных государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями, которые утверждаются Правительством РФ. В соответствии с данными положениями бюджетные образовательные учреждения разрабатывают свои уставы. Устав — это один из видов учредительных документов, на основании которого действует юридическое лицо. Требования, предъявляемые к уставам образовательных учреждений, перечислены в ст. 25 Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации».

Поскольку Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ действует сравнительно недавно, то говорить о существовании автономных образовательных учреждений (как одном из возможных видов государственных и муниципальных образовательных учреждений) пока еще рано. Однако стоит заметить, что автономные учреждения, несмотря на определенное сходство с бюджетными, имеют ряд некоторых отличий. Так, в частности, учредитель устанавливает для автономного учреждения задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет деятельность в соответствии с этими заданиями и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, частично за плату или бесплатно. Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом. Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ и в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации. Вполне вероятно, что в ближайшем будущем автономные образовательные учреждения появятся в России.

Негосударственные образовательные учреждения (НОУ), как и бюджетные, являются некоммерческими организациями, и могут создаваться в организационно-правовых формах, которые предусмотрены для них гражданским законодательством РФ. Учредителями негосударственных образовательных организаций, как правило, выступают государственные высшие учебные заведения (например, университеты и академии), а также — учреждения общественных и религиозных организаций (объединений) и частные лица. В большинстве случаев негосударственные образовательные организации создаются в форме частных учреждений (НОУ), однако в последние годы распространение получила и такая организационная форма как автономная некоммерческая организация (АНО). Обучение в НОУ и АНО, как правило, осуществляется на платной основе. Право негосударственных образовательных учреждений взимать плату с обучающихся и воспитанников за образовательные услуги (в т.ч. и за обучение в пределах государственных образовательных стандартов) закреплено в п. 1 ст. 101 Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации».

Платная образовательная деятельность НОУ не считается предпринимательской, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса (в том числе на заработную плату), его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.

Как и бюджетные образовательные учреждения, НОУ и АНО осуществляют свою деятельность на основании уставов. Типовые положения, являющиеся для ГОУ и МОУ обязательными, для негосударственных образовательных учреждений выполняют функции примерных. В отличие от бюджетных учреждений негосударственные образовательные организации могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством РФ. Однако вопрос о праве собственности на имущество НОУ вызывает противоречивые мнения, возникающие в связи с применением норм п. 2 ст. 48 ГК РФ. В данной части Кодекса указано, что учредители имеют право собственности на имущество учреждения, следовательно, негосударственная образовательная организация, созданная в форме учреждения, не может владеть этим имуществом на праве собственности. Представляется, что нормы ГК РФ в данном случае имеют приоритет по сравнению с нормами Закона РФ «Об образовании в Российской Федерации». Имущество, переданное АНО ее учредителями (учредителем), в отличие от учреждения, является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, которое они передают в собственность (п. 1 ст. 10 Федерального Закона «О некоммерческих организациях»).

Образовательные учреждения, являясь некоммерческим организациями, вправе осуществлять предпринимательскую и иную, приносящую доходы, деятельность, но исключительно в случаях, предусмотренных действующим законодательством. При этом все виды осуществляемой образовательными учреждениями деятельности обязательно должны быть отражены в их уставах. Так, в частности, образовательные учреждения имеют право:

— торговлю покупными товарами, оборудованием;

— оказание посреднических услуг;

— долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

— приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

— ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией;

— сдачу имущества в аренду.

Образовательные учреждения вправе открывать филиалы (отделения или иные структурные подразделения), которые могут осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, т. е. также вести образовательный процесс. Филиалы выступают от имени создавшего их учреждения (так как не являются юридическими лицами), действуют на основании устава образовательного учреждения и положения о филиале, а их руководители — на основании доверенности, выдаваемой головным образовательным учреждением. Конкретный перечень филиалов, отделений, иных структурных подразделений в обязательном порядке должен быть указан в уставе образовательного учреждения.

Абсолютное большинство общеобразовательных организаций в настоящее время являются государственными или муниципальными учреждениями. В этой связи необходимо отдельно рассмотреть особенности правового положения (статуса) государственных (муниципальных) учреждений.

Действующим законодательством предусматриваются значительные особенности правового статуса государственных и муниципальных учреждений в зависимости от их типа: типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Следует обратить внимание на то, что образовательные учреждения будут иметь «двойную» типологию: как учреждение и как образовательная организация.

Например, название образовательной организации может выглядеть так: Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «Лицей «Школа знаний», где «муниципальное» — указание на учредителя (собственника имущества) учреждения; «учреждение» — указание на организационно-правовую форму; «бюджетное» — указание на тип государственного (муниципального) учреждения; «общеобразовательное» — указание на тип образовательной организации; «Лицей «Школа знаний» — специальное наименование, указывающее на особенности осуществляемой образовательной деятельности.

При этом типология образовательных организаций построена на принципах определения таких образовательных программ, реализация которых относится к основным целям их деятельности. При этом также разрешено реализовать некоторые образовательные программы, которые не относятся к основным целям деятельности учреждения. Типы образовательных организаций, виды образовательных программ, которые они реализуют в качестве основных целей своей деятельности, а также виды образовательных программ, которые им разрешено реализовать, но которые не относятся к основным целям их деятельности, закреплены в статье 23 Федерального закона № 273-ФЗ.

У государственных же и муниципальных учреждений выделяются также основные виды деятельности (по которым может быть выдано государственное или муниципальное задание), и иные виды деятельности. Бюджетное и гражданское законодательство оперирует понятиями основных и не основных видов деятельности.

Согласно части второй третьего раздела статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета). Часть 3 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Аналогичная норма для автономных учреждений установлена в части 2 статьи 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ.

Законодатель различает термины «основной вид деятельности» и «основная цель деятельности». В этой связи представляется, что основные цели деятельности определены законодательством об образовании. Основные же виды деятельности устанавливаются учредителем в уставе с целью формирования государственных (муниципальных) заданий. Представляется также, что реализация образовательных программ и иных услуг, предусмотренных для конкретного типа образовательных организаций в качестве основной цели их деятельности, должна быть в любом случае включена в состав основных видов их деятельности. Однако, реализация образовательных программ, которые не отнесены к основным целям деятельности образовательной учреждения, вполне может выступать в качестве основного вида деятельности учреждения.

Одной из важнейших черт, определяющих правосубъектность учреждений, является то, что они относятся к некоммерческим организациям, на что прямо указывает п. 1 ст. 120 ГК РФ. Так как для учреждений наличие участников в гражданско-правовом понимании данного термина нехарактерно, то, таким образом, существенным следствием из того, что учреждение является некоммерческой организацией, становятся цели создания и деятельности учреждения. Точнее, запрет на извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Так, п. 1 ст. 120 ГК РФ отмечает, что учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, определяя тем самым, что основные цели деятельности учреждения не могут быть связаны с извлечением прибыли.

Однако это не означает, что учреждениям запрещено в связи с этим заниматься приносящей доход деятельностью вообще. Так, например, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», закрепляя в ч. 1 ст. 2, что автономное учреждение является некоммерческой организацией, в ч. 7 ст. 4 указывает, что оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе). Аналогичные положения применительно к бюджетным учреждениям содержатся в абз. 2 п. 4 ст. 9.2 Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Таким образом, можно констатировать, что приносящая доход деятельность разрешена учреждениям при соблюдении двух условий:

— во-первых, виды такой деятельности должны быть указаны в уставе;

— во-вторых, такая деятельность должна носить дополнительный характер и служить достижению основной некоммерческой цели деятельности учреждения.

Еще одной отличительной особенностью учреждений является характер их прав на свое имущество.

В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 120 ГК РФ права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ. Данная статья называется «Право оперативного управления», а указанное право относится к ограниченным вещным правам. Следует отметить, что принадлежность имущества учреждению на праве, отличном от права собственности, является его отличительной характеристикой среди всех юридических лиц.

Не менее характерной чертой учреждений является их ответственность по своим обязательствам. Только у казенных предприятий и учреждений (частных и казенных) субсидиарную ответственность по их обязательствам несет собственник имущества данных юридических лиц. Вместе с тем, собственник имущества бюджетных и автономных учреждений ответственности по их обязательствам не несет, однако у данных типов учреждений не может быть обращено взыскание на ряд категорий их имущества. Сравнительная характеристика гражданско-правовой ответственности учреждений приведена в таблице 1.

Таблица 1. Сравнение гражданско-правовой ответственности учреждений разных типов

1.3 Особенности управления дошкольной образовательной организацией

Достаточно высокие темпы развития рынка услуг в сфере дошкольного образования, появление новых альтернативных форм оказания образовательных услуг в регионах, автономность дошкольных учреждений, поставили перед их руководителями ряд новых задач: поиск резервов эффективности и качества образовательного процесса, совершенствование организационно-экономических механизмов функционирования и др. Их решение возможно посредством грамотного управления и применения маркетингового подхода Демократизация и гуманизация жизни дошкольного образовательного учреждения возможны лишь на основе новых принципов управления и высокого уровня профессионализма его руководителя.

В связи с этим возникает объективная необходимость не только в организации и осуществлении маркетинговой деятельности в ДОУ, но и в эффективном управлении ею. Руководитель должен быть компетентным в принятии управленческих решений, определяющих программу деятельности коллектива по разрешению актуальных проблем на основе знания объективных законов функционирования управляемой системы и анализа информации о ее состоянии.

Основу управления дошкольной образовательной организации должны составлять не только отдельные удачные решения и опыт лучших коллективов. Необходимы глубокие знания основных положений науки управления, социальнопсихологических аспектов руководства коллективом, научной организацией труда. Только это поможет найти ответы на вопросы: как выжить в условиях рынка? Как организовать дело так, чтобы между сотрудниками сложились доброжелательные отношения? Как спланировать работу дошкольной образовательной организации и осуществлять квалифицированный контроль за работой педагогов?

Менеджмент — искусство управления; процесс, посредством которого группа сотрудничающих людей направляет действия к общим целям; совокупность принципов, средств, форм и методов управления, применяемых в целях повышения эффективности производства; процесс, в ходе которого используемые ресурсы (материальные, кадровые, финансовые, временные) оказывают влияние на действия людей и создают условия для достижения целей.

Педагогический менеджмент — совокупность принципов, средств, форм и методов управления педагогическим процессом, организации совместной деятельности ДОУ с культурно — образовательными учреждениями в целях удовлетворения запросов детей и их родителей, обеспечения полноценного развития детей с учетом современных требований общества к личности.

В основе педагогического менеджмента лежат маркетинговая деятельность и мониторинг.

Маркетинг — рынок, сбыт; система мероприятий по изучению рынка и активному воздействию на потребительский спрос с целью расширения сбыта производимых товаров. Аналитическая служба (психологи, социальные работники, специалисты отделов образования) занимается изучением потребностей (спроса) родителей, ребенка, общества, работодателя, молодого специалиста методами анкетирования, тестирования, опроса общественного мнения и др.

Разделяя точку зрения С. А. Езоповой, под маркетинговой деятельностью в дошкольном образовательном учреждении понимаем деятельность, направленную на изучение спроса и оказание населению качественных образовательных услуг, направленных на удовлетворение потребностей, как детей и их родителей, так и коллектива дошкольного образовательного учреждения. Ученый выделяет следующие принципы маркетинговой деятельности в ДОУ: оказание качественных услуг, соответствующих потребительскому спросу, то есть запросам родителей; удовлетворение потребностей коллектива детского сада; ориентация на достижение высокого результата образовательной деятельности детского сада; обеспечение конкурентоспособности дошкольного образовательного учреждения на рынке образовательных услуг на основе гибкой стратегии управления; создание и поддержание благоприятного имиджа детского сада; информирование реальных и потенциальных потребителей образовательных услуг, стимулирование спроса на них.

По мнению С. А. Езоповой, маркетинговая деятельность в дошкольном образовательном учреждении выполняет следующие функции: исследовательскую, организационную, коммуникативную, инновационную.

Опираясь на структуру маркетинговой деятельности дошкольного образовательного учреждения, предложенную С. А. Езоповой, мы предлагаем динамическую модель маркетинговой деятельности, представленную следующими этапами:

1. Мотивирующий этап — создание нормативно-правовой базы для оказания дополнительных образовательных услуг в дошкольном образовательном учреждении, учреждение маркетинговой службы, проведение маркетингового исследования для изучения маркетинговой среды дошкольного образовательного учреждения.

2. Аналитико-прогностический этап — анализ рыночных возможностей детского сада: создание системы маркетинговой информации; анализ результатов маркетинговых исследований, направленных на изучение маркетинговой среды детского сада; отбор целевых рынков детского сада: сегментирование рынка образовательных услуг, выбор целевых сегментов, на которые дошкольное учреждение будет ориентироваться и позиционирование услуг на рынке.

3. Организационный этап — создание маркетингового комплекса ДОУ: формирование портфеля услуг (политика предложенных услуг, ассортиментная политика); определение цен на услуги (ценовая политика); организация продвижения услуг на рынке (сбытовая, коммуникативная политика).

4. Координационно-корректирующий — управление маркетинговой деятельностью дошкольного образовательного учреждения: работа с педагогическим коллективом и потребителями образовательных услуг.

5. Рефлексивно-оценочный этап — оценка деятельности маркетинговой службы, анализ достигнутых результатов.

Сложность современных задач управления ДОУ, в том числе его маркетинговой деятельностью, требует более детального изучения данного процесса. В науке термин «управление» трактуется с трех позиций. Во-первых, управление определяется как деятельность; во-вторых, управление рассматривается как воздействие одной системы на другую, одного человека на другого или группу лиц; в-третьих, управление есть взаимодействие субъектов, стремящихся к достижению общих целей.

Управление маркетинговой деятельностью является одним из новых направлений в деятельности руководителя ДОУ, хотя некоторые его аспекты, такие как взаимодействие с родителями, социальными партнерами и др. реализуются в детских садах с давних пор. Однако изменение окружающей ситуации, преобразование деятельности ДОУ требуют осуществления целенаправленного управления маркетинговой деятельностью, а именно: ее планирования, организации и контроля.

Остановимся кратко на характеристике каждого этапа управления маркетинговой деятельностью ДОУ.

При планировании маркетинговой деятельности С. А. Езопова рекомендует придерживаться следующей структуры:

1. Анализ текущей маркетинговой ситуации: ее описание на рынке образовательных услуг; характеристика целевых рынков ДОУ; анализ реализации услуг ДОУ (спрос, цены, и т. д.); информация о конкурентах ДОУ; особенности продвижения образовательных услуг ДОУ.

2. Анализ опасностей и возможностей, исходящих от маркетинговой среды ДОУ. Для этого может быть использован метод SWOT-анализа, позволяющий организации определить преимущества и угрозы, которые несет внешнее окружение, и выявить собственные сильные и слабые стороны.

3. Определение маркетинговых целей ДОУ. В дошкольных учреждениях могут решаться следующие маркетинговые цели: удовлетворение потребностей покупателей услуг; завоевание конкурентных преимуществ на рынке образовательных услуг; внедрение на рынок новой услуги; получение определенной прибыли и т. д.

4. Выработка маркетинговых стратегий. Они разрабатываются исходя из общей стратегии деятельности ДОУ: стратегии концентрированного роста, ликвидации (ухода с рынка). В маркетинговых стратегиях определяются пути достижения поставленных целей. Разрабатывая маркетинговую стратегию, руководителю следует определить состояние элементов комплекса маркетинга: услуга, цена, продвижение услуг на рынок.

В области услуг, в том числе образовательных, могут быть выбраны следующие стратегии: сохранение лидерских позиций на рынке по предоставлению услуг-новинок; обновление ассортимента услуг; предложение разнообразных услуг; сосредоточение усилий на ограниченном числе услуг ДОУ и т. д.

В области ценообразования: установление цен на услуги в соответствии с их себестоимостью; установление цен на услуги в соответствии с их позицией на рынке; проведение разной ценовой политики на разные группы услуг (или на разных рынках); установление цен с учетом цен конкурентов.

В области продвижения услуг на рынок: выделение максимального количества финансовых средств на продвижение услуг; минимализация средств на продвижение услуг; использование всех составляющих комплекса продвижения услуг на рынок.

1. Составление детального плана действий (календарный план), в котором конкретизируются: маркетинговые мероприятия; ответственные, участники; ресурсное обеспечение (финансовые, материально-технические, временные).

2. Определение бюджета маркетинга. В данном разделе плана определяются затраты на маркетинговую деятельность ДОУ, прогнозируется уровень доходов и издержек при оказании услуг.

3. Определение способа контроля, включающего определение: критериев (стандартов) осуществления маркетинга в ДОУ; методов изучения результативности маркетинга в ДОУ; форм отчетности о результатах, механизма их представления.

В ДОУ осуществляется стратегическое, тактическое и оперативное планирование маркетинга, которое реализуется в тесной взаимосвязи с разработкой планов деятельности ДОУ в целом. Маркетинговые планы не оформляются как отдельные документы, а включаются как направления (разделы) в программы развития, годовой и оперативный планы работы.

Следующим этапом процесса управления маркетинговой деятельностью в ДОУ является этап организации. При этом организация рассматривается как процесс, направленный на упорядочивание деятельности учреждения, создание его структуры, распределение обязанностей между членами с целью реализации намеченных планов и достижения намеченных результатов.

Специфичность организации маркетинговой деятельности в дошкольном образовательном учреждении определяется следующими особенностями: образовательными услугами; финансированием образовательного учреждения; потребителями образовательных услуг; маркетинговой средой образовательного учреждения; конкурентами на рынке образовательных услуг.

Образовательная услуга обладает следующими характерными особенностями: услуги нельзя увидеть, до тех пор, пока они не будут приобретены; услуги распространяются без посредников, качество услуг может меняться в зависимости от степени востребованности. Специфичность услуг дошкольного образовательного учреждения заключается также в том, что затраты на его деятельность в рамках базовых услуг частично компенсируются из бюджета, частично оплачиваются родителями.

Финансирование дошкольных образовательных учреждений складывается из средств городского бюджета, родительской платы и средств учредителя.

Потребителями образовательных услуг дошкольных образовательных учреждений выступают, как правило, дети и родители.

Маркетинговая макросреда включает в себя глобальные факторы (политико-правовой, экономический, социально-демографический, культурный, научно-технический, экологический), определяющие деятельность дошкольного образовательного учреждения и состояние микросреды.

Маркетинговая микросреда дошкольного образовательного учреждения состоит из факторов, окружающих данный детский сад и оказывающих непосредственное влияние на его деятельность. К ним относятся: поставщики (продуктовые базы; фирмы, в которых закупаются игрушки, пособия и т. д.; педагогические вузы и др.), маркетинговые посредники, конкуренты и потребители.

Изучение конкурентной ситуации на рынке услуг дошкольного образовательного учреждения включает: изучение цели деятельности конкурентов; анализ условий конкурентов, составление досье на конкурента; построение конкурентного профиля дошкольного образовательного учреждения.

Завершающим этапом управления маркетинговой деятельностью является этап контроля. Контроль маркетинговой деятельности ДОУ осуществляется в соответствии с годовым планом и может проводиться по следующим направлениям: анализ мнения потребителей представителей ДОУ; анализ востребованности предлагаемых услуг (выявление наиболее популярных услуг, прогнозирование изменения ассортимента, политики услуг ДОУ и т. д.); анализ соотношения между затратами на маркетинговую деятельность и объемом реализации услуг; анализ эффективности используемых технологий маркетинговой деятельности; анализ удовлетворенности сотрудников управлением маркетинговой деятельности ДОУ.

В последующем на основе материалов контроля разрабатываются планы маркетинговой деятельности ДОУ и, таким образом, завершается цикл управления маркетингом и начинается новый.

Таким образом, руководитель дошкольным учреждением должен понимать, что маркетинговая деятельность в сфере образовательных услуг имеет много общего с маркетингом в любой другой сфере. Но вместе с тем, этот вид деятельности в ДОУ характеризуется рядом особенностей, которые проявляются и в ее структуре, в принципах, в функциях, а так же в аспекте управления.

2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ В ДОШКОЛЬНОМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ (НА ПРИМЕРЕ МБДОУ «ДЕТСКИЙ САД КОМБИНИРОВАННОГО ВИДА № 1»)

2.1 Способы оптимизации организационно-правовой формы управления дошкольной образовательной организацией

В настоящее время складывается такая ситуация, при которой общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений составляет более 300 тыс. С одной стороны, это большой и плохо управляемый массив организаций, чрезвычайно запутанный с точки зрения разграничения ответственности. С другой — это больницы и дома престарелых, школы и вузы, театры и музеи, от функционирования которых зависит качество жизни населения.

Целью оптимизации бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности и рациональности использования бюджетных средств.

В настоящее время существующая система бюджетных учреждений сформирована в таких социально-экономических условиях, в которых она функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг. Т. е. обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг.

Кроме того, подавляющее большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления — как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются как уполномоченными органами, так и гражданским обществом.

Сейчас складывается такая ситуация, когда поддержание и тем более увеличение объемов бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных учреждений нецелесообразны без осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.

Необходимость повышения результативности деятельности бюджетных учреждений с целью увеличения объемов и качества оказания государственных услуг является одной из приоритетных целей бюджетной политики.

Таким образом, задачами оптимизации организационно-правовой формы сети бюджетных учреждений являются:

— повышение эффективности исполнения публичных обязательств государства;

— оптимизация расходов федерального бюджета;

— создание условий для сохранения и развития кадрового и материального потенциала бюджетных учреждений в наиболее гибких и адаптивных организационных формах;

— повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере, в том числе улучшение системы мониторинга и контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений со стороны федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся.

Конечной целью реформирования бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг и эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета. Результатом оптимизации бюджетной сети должно стать повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономии бюджетных средств, возникающей вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями.

Современное состояние бюджетных учреждений во многом определяется их ролью в отдельных рыночных сегментах предоставления государственных услуг и ресурсной базой (материально-технические и информационные ресурсы, персонал). Данные о размерах бюджетной сети, а также о ее качественных экономических характеристиках приведены в таблицах 2 и 3.

Таблица 2. Общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений в Российской Федерации

Таблица 3. Финансово-экономическое состояние федеральных бюджетных учреждений (в 2012 г.)

Из данных таблицы 3 видно количество учреждений, в которых доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, небольшое, составляет более 40%. При этом наибольший вес в группе учреждений со значительной долей средств от внебюджетной деятельности составляют государственные учреждения, оказывающие услуги физическим и юридическим лицам.

Повышение качества и эффективности работы бюджетной сети на основе ее реструктуризации в условиях ужесточения бюджетных ограничений предполагает работу по определению перечней бюджетных учреждений:

— которым целесообразно сохранить их нынешний статус и подчинение;

— для которых изменение типа обусловлено социально-экономическими основаниями.

Организационно-правовая форма бюджетных учреждений должна быть сохранена в тех случаях, когда их деятельность ориентирована исключительно на исполнение публичных государственных (законодательно установленных) обязательств, а платные услуги ими не оказываются. В этих случаях должен быть установлен запрет на распоряжение внебюджетными доходами, а при их наличии вся сумма должна направляться в федеральный бюджет.

Критериями оптимизации бюджетных учреждений могут быть:

— осуществление непрофильной деятельности по отношению к функциям главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета и (или) отсутствие четко определенной государственной услуги (функции);

— профиль деятельности бюджетных учреждений, относящийся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;

— структура и динамика финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений за последние три года (с учетом доли внебюджетного финансирования);

— доля доходов от деятельности бюджетных учреждений, связанная с предоставлением государственной услуги;

— оказание государственных услуг в объеме менее 50% от потенциальной мощности, в том числе из-за необеспеченности ресурсами (финансовыми, кадровыми, имуществом и проч.) или из-за отсутствия спроса на оказываемую услугу;

— несоответствие качества оказываемой государственной услуги утвержденным стандартам и требованиям.

Особое значение имеют критерии ресурсной обеспеченности бюджетных учреждений:

— количество филиалов у бюджетного учреждения;

— штатная (среднесписочная) численность работников бюджетного учреждения (включая филиалы);

— балансовая стоимость имущества (включая филиалы) по состоянию на 1 января 2009;

— общее количество потребителей государственной услуги (государственной функции) за предшествующий трехлетний период;