Организация учета и контроля на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства

Согласно общемировой тенденции перехода к смешанной экономике, сочетающей различные формы собственности на средства производства, в России взят курс на формирование эффективной социально ориентированной рыночной системы. Представление о неэффективности государственной собственности на средства производства, господствовавшей в экономике нашей страны до недавнего времени, получило широкое распространение и стало основным доводом приватизации, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Актуальность настоящего исследования определяется в том числе и тем, что задача по созданию эффективной системы отношений собственности в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) до настоящего времени не решена.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), начатая в РФ в начале 1990 гг., охватила следующие направления преобразований правоотношений и форм собственности: в соответствии с Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» изменяется структура собственности в жилищном фонде; производится преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений в соответствии с Гражданским кодексом РФ; осуществляется муниципализация государственных предприятий ЖКХ.

Однако исследования практики приватизации показали, что реформирование собственности и изменение статуса предприятий нельзя непосредственно связывать лишь с необходимостью приватизации и переходом к частной форме собственности хотя бы в силу того, что та или иная форма собственности сама по себе еще не обусловливает эффективность производства. Для ее достижения необходимо комплексное реформирование структуры отношений собственности и системы управления хозяйственными институтами. Задействовать собственническую и предпринимательскую инициативу работников можно лишь путем изменения характера соединения наемных работников со средствами производства.

Кроме того, изменение форм собственности еще не влечет реального изменения отношений собственности: собственническая мотивация, предпринимательская инициатива, экономические стимулы не возникают одновременно с изменением формы собственности — это долгосрочный процесс, нуждающийся к тому же в государственной поддержке и правовом регулировании на федеральном и региональном уровнях. Государственная собственность более социализирована, чем частная. В связи с этим создание экономически эффективных государственных предприятий, их реформирование, одновременно с созданием системы грамотного управления предприятием, предполагает распределение полномочий между государством и коллективом предприятия с учетом экономических и неэкономических интересов обеих сторон.

В соответствии с российским законодательством объектом права собственности могут быть предприятия, имущественные комплексы, природные ресурсы, производственные фонды и т. п.

Считается, что унитарные предприятия наиболее эффективны в отраслях, подлежащих непосредственному контролю со стороны государства. Известно, что на начальном этапе приватизации господствовала точка зрения, согласно которой все государственные и муниципальные предприятия подлежат акционированию, а сами унитарные предприятия рассматривались исключительно как рудимент, доставшийся от советской плановой экономики. Решение о включении соответствующих норм в ГК РФ было продиктовано соображениями о том, что в условиях рынка такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, не должна иметь широкого распространения. Гораздо предпочтительней ситуация, когда в качестве участников имущественного оборота выступают собственники своего имущества. Но ГК РФ не мог не учитывать реальное положение, когда на достаточно длительное время сохраняется перспектива функционирования в экономике большого числа не подвергшихся акционированию государственных и муниципальных предприятий.

Вместе с тем, Кодекс допустил создание хозяйствующих субъектов в форме унитарных предприятий лишь на основе государственных и муниципальных предприятий. Кроме того, если унитарные предприятия допускаются к участию в гражданском обороте, их имущественный статус должен быть таким, чтобы обеспечивалась защита прав и законных интересов их кредиторов. В этих целях ГК РФ отнес унитарные предприятия к категории коммерческих организаций и сохранил в отношении них действие общего правила, устанавливающего ответственность коммерческой организации по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом. Однако такое предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Учитывая, что даже в том случае, если в стране реально останется несколько десятков государственных и муниципальных предприятий специального регулирования, Кодекс не ограничился закреплением нескольких принципиальных норм, регламентирующих особенности правового положения унитарных предприятий, и предусмотрел принятие отдельного закона о государственных и муниципальных предприятиях. В настоящее время в стране реально функционируют тысячи таких предприятий.

Главное отличие правового положения унитарного предприятия как участника имущественного оборота от иных коммерческих организаций, обладающих общей правоспособностью, заключается в его целевой правоспособности. Поэтому все совершаемые им сделки должны соответствовать предмету и целям деятельности унитарного предприятия, указанным в его уставе. В связи с тем, что унитарные предприятия могут создаваться только на основе государственной (муниципальной) собственности, в качестве учредителей таких юридических лиц вправе выступать только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Ведение бухгалтерского учета необходимо для принятия решений по эффективному управлению предприятием, анализа его деятельности, планирования и контроля за деятельностью предприятия. Главной целью бухгалтерского учета является обеспечение учетной информацией собственных и сторонних пользователей в соответствии с законом и потребности информации.

1. Организационно-правовые основы функционирования жилищно-коммунального хозяйства

1.1 Специфика функционирования жилищно-коммунального хозяйства

Вопросы становления и развития муниципализации в нашей стране и за рубежом наиболее полно, по моему мнению, освещены в работе М. А. Сиринова «Местные финансы». Автор к муниципальным предприятиям относит городские дороги, канализацию, водопроводы и т. п., т. е. предприятия, имеющие монопольный характер и вместе с тем обслуживающие массовые потребности (предприятия общего пользования). Существовало мнение, что муниципальные предприятия обслуживают население лучше и дешевле. Однако исследования исторического опыта показали, что муниципализация не всегда проводилась в интересах лучшего обслуживания населения.

Коммунальные предприятия общего пользования принадлежали к числу тех, где чисто коммерческий принцип ведения хозяйства неприемлем, поскольку оказываемые ими услуги таковы, что коммуна вынуждена их содержать даже в том случае, если они убыточны. Самоокупаемость или доходность достигались коммунальными предприятиями при увеличении объема оказываемых услуг. Монопольный характер коммунальных предприятий давал возможность для увеличения тарифов и получения сверхнормальной прибыли, которая рассматривалась не в виде коммерческого дохода предприятия, а в виде налога на потребление. Причем у муниципальных предприятий была возможность использовать чистый доход в общественных интересах, а не в интересах отдельных частных лиц, а также получать кредит на более выгодных условиях.

В работе М. А. Сиринова обобщен опыт разных стран, показаны несомненные выгоды муниципализации предприятий, что и обусловило ее широкое распространение. Англия стала первой страной, которая провела муниципализацию, образовав в 1817 г. в г. Манчестере первый муниципальный газовый завод. В дальнейшем в Англии были муниципализированы водопроводы, газовые заводы, электрические станции, канализация и др. Германия стала второй страной, широко осуществляющей муниципализацию предприятий. Были муниципализированы почти все газовые заводы, значительное число электрических станций, водопроводов, прачечных, городских бань.

Муниципализация не получила в то время широкого распространения во Франции и Италии. Так, во Франции до 1901 г. действовали два принципа государственного права: принцип специализации и принцип свободы промышленности и торговли, которые ставили распространению муниципализации большие препятствия. Только с 1901 г. Государственный совет Франции стал признавать допустимость муниципализации предприятий в том случае, если отсутствует частная инициатива для сооружения необходимого городу предприятия или частная инициатива недопустима или ненадежна. Благодаря всем этим обстоятельствам муниципальные предприятия появились и во Франции.

В России до 1914 г. муниципальных предприятий было много, но они были сосредоточены по преимуществу в крупных центрах (Москва, Санкт-Петербург). Муниципализация коснулась важнейших городских предприятий. Революция внесла полный переворот в развитие муниципальных предприятий. Частная собственность была уничтожена, а все частные предприятия оказались государственными. Муниципализация затронула не только предприятия, но и строения. «Муниципализированные дома, в широком смысле этого слова, т. е. здания, принадлежащие местным публичным органам, появились со времен создания местного хозяйства, т. к. для целого ряда учреждений требовалось помещение. Со временем муниципализация расширилась и захватила в свой круг и здания, предназначенные не для учреждений, а для удовлетворения жилищных нужд населения. В этой своей стадии проблема муниципализации тесно переплелась с жилищной проблемою вообще, являясь одним из методов разрешения последней. Так называемая „Фрейбургская“ система, заключающаяся в том, что город строит дешевые квартиры и сдает их от себя внаем, получила еще до мировой войны довольно широкое распространение. Но нигде муниципализация городских застроенных недвижимостей не достигла таких размеров, как в СССР после Октябрьской революции».

Декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» советское государство приступило к ликвидации частной собственности не только на землю, но и на строения. Этот декрет предусматривал проведение муниципализации. Однако муниципализация проводилась беспорядочно не только местными советами, но и военными учреждениями, комитетами бедноты, профсоюзами и т. п. Не была продумана проблема рациональной эксплуатации огромного жилищного фонда. Одна часть жилого фонда занималась под казармы, мастерские, склады и т. п., другая поступала в пользование граждан на самых разнообразных условиях.

Распоряжение жилой площадью находилось в ведении жилищных отделов, которые не брали на себя хозяйственное обслуживание домов, что привело к минимальной заинтересованности в сохранении жилой площади. Это заставило пересмотреть политику муниципализации Советского государства. 8 августа 1921 г. было принято постановление СНК «О пересмотре списков муниципализированных домов». В соответствии с этим постановлением коммунальные отделы обязывались в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципальных домов и денационализировать или сдать в долгосрочное пользование коллективам жильцов те из них, которые или незначительны по своим размерам, или непригодны для удовлетворения коммунальных и общегосударственных потребностей.

В декабре 1921 г. было издано дополнительное постановление СНК об условиях демуниципализации домов, которая распространялась в провинции на дома, имеющие 2−3 квартиры, а в Москве и Ленинграде — до 5 квартир. Все остальные дома было рекомендовано сдавать в аренду на срок от 3 до 12 лет коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам, причем арендатор обязывался отремонтировать дом и содержать его в полной исправности. Муниципализация и национализация в 1923 г. достигли очень больших размеров только в Москве и Ленинграде. Таким образом, чем меньше город, тем меньше значение и объем муниципализации жилого фонда. Из муниципализированных зданий значительная площадь (свыше 30%) была занята учреждениями, а остальные застроенные владения по отдельным группам городов были или сданы в аренду частным лицам, или переданы жилищным товариществам.

На современном этапе реформ понятие «право муниципальной собственности» установлено ст. 215 ГК и привело к расширению отношений этой собственности в тех сферах хозяйствования, где они существовали формально.

На мой взгляд, произошла последовательная увязка формирующейся системы отношений собственности с принципами федеральной структуры российского государства и многообразием условий социально-экономического развития субъектов РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства стала одним из основных направлений социально-экономических преобразований в стране и привела к существенному изменению правовых и экономических основ деятельности муниципальных предприятий жилищно-коммунальной сферы обслуживания.

С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России в 1990;1997 гг. был достаточно динамичным в части преодоления государственного монополизма в жилищно-коммунальной сфере. В это время были уточнены основные цели преобразований в указанной сфере экономики. Однако возникшая в результате некомплексной и непоследовательной реализации жилищно-коммунальной реформы коммерциализация этой сферы экономики в сочетании с падением реальных доходов населения обусловила значительные издержки проводимых преобразований. Кроме того, с начала 90-х годов осуществляются преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве, направленные на оптимизацию структуры управления.

В связи с этим основной задачей жилищной реформы, начатой в стране в 1991 г., стал переход от планово-распределительной к рыночной в своей основе системе, при которой государство берет на себя обязательство предоставить жилище «бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами» только «малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище». Для всех остальных категорий граждан государство участвует в реализации их конституционного права на жилище тем, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».

Коммунальное хозяйство в настоящее время основано преимущественно на муниципальной собственности. Последняя используется для обеспечения функций социального характера, связана с развитием отношений местного или общественного самоуправления, выступая его экономической основой и источником доходов местного бюджета, удовлетворения потребностей населения соответствующей территории. К объектам муниципальной собственности, являющейся достоянием населения соответствующей территории, относятся: муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения, и т. п.

Следовательно, объектами муниципальной собственности являются все объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей на территории данного муниципального образования. В соответствии с Законами «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» начался активный процесс разгосударствления и приватизации государственного имущества, который определил развитие муниципальной собственности. Передача объектов в муниципальную собственность осуществлялась на основании предложений нижестоящих Советов народных депутатов, представляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Вышестоящий Совет народных депутатов обязан был рассмотреть предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня его регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Соответствующий комитет разрабатывал перечень объектов для передачи их в муниципальную собственность города (кроме городов районного подчинения), района (кроме района в городах). В него включались объекты, относящиеся только к муниципальной собственности. Этот перечень был составлен в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 г. № 3020 на объекты федеральной собственности и собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга. Объекты, полностью соответствующие требованиям указанного Постановления, подлежали передаче в муниципальную собственность в двухмесячный срок со дня регистрации перечня.

По данным исследований, проведенных Госстроем России с 1992 по 2000 гг., кардинально изменилась структура собственности, управления и хозяйствования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Приватизировано 42,8% государственного и муниципального жилого фонда, близится к завершению процесс передачи ведомственных государственных предприятий в муниципальную собственность. В муниципальную собственность передан жилищный фонд в размере около 2,1 млрд. м² общей площади, что составило 80% жилищного фонда России. В целом если по России приватизирована каждая третья квартира, то по Ростовской области — каждая вторая. Если на долю частного сектора по России приходится половина жилищного фонда, то по Ростовской области — 70%. Таким образом, на фоне общероссийских темпов приватизации жилья Ростовская область провела приватизацию более активно.

Изменилась структура жилого фонда. Динамика удельного веса муниципального жилья показывает незначительное его повышение: по России в целом — на 5 процентных пунктов. Эти данные характеризуют состояния жилого фонда в целом. При этом его динамика и структура в городской и сельской местностях существенно различны. Так, в сельской местности существенно выше доля частного жилья, а в городе в сравнении с сельской местностью выше доля жилья, находящегося в муниципальной собственности.

Указанные различия порождают специфику функционирования предприятий ЖКХ, в том числе в небольших городах, расположенных как бы на стыке крупных городов и села.

За данный период почти в два раза увеличилось количество функционирующих на рынке оказания жилищно-коммунальных услуг предприятий и организаций различных форм собственности. По данным Госкомстата РФ, в процессе реализации программы приватизации существенные изменения произошли во всех отраслях жилищно-коммунального хозяйства России, количество предприятий государственной собственности уменьшилось. Наблюдается тенденция к увеличению доли частных и смешанных предприятий. Формальные итоги приватизации таковы, что пока в структуре «негосударственной» собственности преобладает смешанная государственно-частная собственность.

При этом следует отметить, что соотношение предприятий по формам собственности различно в разных отраслях ЖКХ. Так, смешанная форма собственности является преобладающей в водоснабжении и водоотведении (55,1%) и занимает незначительное место в дорожном хозяйстве и благоустройстве (18,7%). Напротив, в нем значителен удельный вес предприятий частной собственности (он выше только в эксплуатации жилья: 54,8 и 63,0% соответственно). Если сравнивать отрасли ЖКХ по доле в них муниципальной собственности, то следует отметить ее преобладание в коммунальной энергетике и водоснабжении и канализации и незначительный удельный вес в дорожном хозяйстве и особенно в сфере эксплуатации жилого фонда (всего 7,3%).

Приватизация проходила в этот период и в Ростовской области. Основная цель и задачи программы приватизации сводятся к повышению эффективности деятельности предприятий области, формированию слоя частных собственников, ориентированных на работу в условиях рыночной экономики. В этой связи важнейшим разделом программы приватизации явилась приватизация муниципальной собственности. В результате приватизации в области сформировался крупный негосударственный сектор экономики, являющийся реальной базой для развития рыночных форм хозяйственных связей. За годы проводимой экономической реформы существенно изменились отношения собственности в промышленности области. Практически все предприятия преобразовались в акционерные общества и товарищества (включая ОАО и ООО государственной собственности).

В Ростовской области с начала приватизации в частную собственность перешло 428,3 тыс. квартир, т. е. половина жилищного фонда, который может быть приватизирован. За последние годы в связи с процессами приватизации жилья, активизацией передачи ведомственного жилья в муниципальную собственность значительно изменилась структура жилого фонда по формам собственности. В целом по области, учитывая тот факт, что часть жилого фонда останется обобществленной и не будет приватизирована или в силу наложения запрета на приватизацию отдельных категорий зданий, или из-за отказа жильцов от права на приватизацию, можно считать, что в 1996 г. первоначальный этап формирования рынка жилья был завершен. Однако проблема приватизации и муниципализации касается не только жилого фонда, но и других объектов ЖКХ.

В рамках реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства существует необходимость удержания значительного массива общественного жилья, находящегося в государственной и муниципальной собственности (не менее 1/3 общего объема), c региональной дифференциацией и, главное, с поддержанием этой доли на неизменном уровне за счет адекватного потока централизованных капитальных вложений в жилищную сферу. При этом федеральная собственность призвана обеспечить общегосударственные и регионально-специфические «социальные блоки»: жилье военных городов и других подобных поселений; жилой фонд в регионах экологических бедствий и повышенной сейсмической опасности; жилой фонд, неотделимый от федеральных производительных и иных объектов, в частности, действующих в экстремальных условиях; федеральный резервный жилой фонд. Другие особые нужды в этой сфере должны обеспечиваться жилым фондом, находящимся в собственности субъектов Федерации.

Таким образом, процесс реформирования отношений собственности в сфере ЖКХ составляет одну из сторон рыночного преобразования экономики России. При этом изменяется организационно-правовой статус предприятий ЖКХ и их отношения с органами исполнительной власти, экономические условия их функционирования.

1.2 Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Сформировавшаяся законодательная и нормативно-методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства и наметила следующие преобразования: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью; создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищно-коммунального фонда по формам собственности; введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов инженерной коммунальной инфраструктуры; переход жилищно-коммунального хозяйства в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей населения за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения и др. Проведение комплексной реформы жилищно-коммунального хозяйства позволит существенно увеличить его эффективность, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы.

В основе реформы жилищно-коммунальных правоотношений лежат концептуальные изменения: переход от сложившегося за последнее десятилетие понимания жилищно-коммунального хозяйства как некой совокупности организаций и учреждений, на которые местной властью возложены определенные задачи по обеспечению функционирования жилья и объектов коммунальной инфраструктуры, к пониманию жилищно-коммунального хозяйства как определенной деятельности местных органов власти, направленной на удовлетворение насущных потребностей населения, проживающего на территории данного муниципального образования.

В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство подразделяется на следующие подотрасли: жилищное хозяйство, ресурсоснабжение (теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение и водоотведение), благоустройство населенных пунктов и бытовое обслуживание. В соответствии с проведенным анализом Госстроя РФ при подготовке программы демонополизации считается, что основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов.

Услуги, предоставляемые предприятиями отрасли, бывают двух видов: доведенные до потребителей материальные носители с определенными качественными показателями (тепло, вода, электроэнергия) и непосредственно работы на объекте (обслуживание жилых домов). Таким образом, жилищно-коммунальные услуги принадлежат к группе жизнеобеспечения, социально значимы и низкозаменяемы другими услугами. Особенностью отрасли является то, что у потребителей (жильцов) нет возможности отказаться от услуг низкого качества, предоставленных не индивидуально, а в массово-обязательном порядке всем квартиросъемщикам, что является прямым свидетельством монополизированности предприятий жилищно-коммунальной сферы.

Сложившаяся в прошлом политика замораживания тарифов на жилищные и коммунальные услуги для населения на уровне 1926 г. при систематическом недофинансировании из бюджетов ремонтно-эксплуатационных нужд привела к обветшанию жилищного фонда, снижению надежности инженерных систем. В этих условиях реформа жилищно-коммунального хозяйства явилась составной частью общеэкономических преобразований российской экономики.

В процессе реализации жилищно-коммунальной реформы в 1993;1995 гг. выявились первые противоречия, возникшие в ходе введения рыночных элементов хозяйствования в эту сферу экономики и вызванные социальным назначением жилищно-коммунального обслуживания. Госстрой России, опираясь на данные исследований, отмечает, что одна из задач реформ — защита малоимущих категорий граждан — не выполнена. В условиях ежегодного снижения доходов населения (до 13% в год) возникла проблема неплатежей, что повлияло на реализацию программ реформирования и вызвало необходимость корректировки темпов и этапов изменений в оплате жилья и коммунальных услуг.

Отмечается, что общие затраты на производство жилищно-коммунальных услуг возросли на 2,7 раз, а их оплата населением выросла в 6,3 раза. В области реформирования системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства на местах осуществляется постепенное увеличение тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг. Платежи населения к настоящему времени уже занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. По данным региональных и местных органов власти, неплатежи населения составляют 20−25%, промышленных предприятий — около 60%, а организаций бюджетной сферы — 80−90%. Повсеместно проявилась неспособность населения выдержать заданные темпы роста платежей за коммунальные услуги.

Падение доходов населения в последующие годы и уменьшение бюджетных ассигнований привели к дальнейшему сдерживанию процессов реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В связи со спадом производства сократился и объем средств, поступающих от промышленных предприятий. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой — сами тарифы для промышленных потребителей, которые в десятки раз превышали тариф для населения, явились как бы скрытым налогом на промышленность.

Тем не менее, фактические платежи за услуги ЖКХ (в том числе населения) были ниже, чем утвержденные администрацией. Это связано, во-первых, с отсутствием контроля за процессом утверждения цен и тарифов для населения по различным видам коммунальных услуг; во-вторых, с наличием 43-х категорий граждан, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг в государственном и муниципальном жилищном фонде; в-третьих, с тем, что потребляемые ресурсы (в том числе населением) определяются по утвержденным нормативам, а не по фактическому расходу, значительно отличающемуся от установленных норм; в-четвертых, с неплатежеспособностью промышленной группы потребителей.

Острота жилищно-коммунальной проблемы в условиях углубляющегося социально-экономического кризиса привела к увеличению с 5 до 10 лет срока поэтапного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на их предоставление. Это потребовало, в свою очередь, принятия Федерального Закона № 72-ФЗ от 15.06.96 «О товариществах собственников жилья»; Указов Президента РФ № 431 от 29.03.96 «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище», № 432 от 23.09.96 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» и № 425 от 28.04.97 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», одобрившего Концепцию реформ ЖКХ, а также Постановлений Правительства РФ № 707 от 18.06.96 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и № 621 от 26.05.97 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг».

В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства определены три основных этапа ее реализации.

В 1996;1998 гг. (первый этап) предполагалось:

— завершение разработки нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции;

— разграничение функций собственника, управляющей организации (служба заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;

— упорядочение системы льгот отдельным категориям граждан и определение источников их финансирования;

— частичное включение в оплату жилищных услуг инвестиционной составляющей (плата за наем) и затрат на капитальный ремонт;

— дифференциация ставок оплаты в зависимости от качества и местонахождения, исходя из потребительских (рыночных) характеристик жилья;

— демонополизация предоставления отдельных видов коммунальных услуг (отдельных технологических стадий);

— реализация программы контроля за установлением тарифов на коммунальные услуги предприятий-монополистов;

— установка приборов учета потребления ресурсов в бюджетной сфере;

— становление и развитие системы государственных жилищных инспекций субъектов РФ.

Второй этап охватывает период с 1998 по 2000 гг. и включает следующие мероприятия:

— переход на обслуживание государственного и муниципального жилищного фонда на конкурсной основе;

— переход к 100%-ному финансированию текущих расходов на содержание жилья за счет платежей населения;

— начало постепенного включения затрат по страхованию жилых помещений в себестоимость жилищных услуг;

— создание экспериментальных программ привлечения предприятиями коммунального хозяйства кредитных ресурсов на развитие и ремонт инфраструктуры;

— переход к повсеместной установке счетчиков и регуляторов потребления ресурсов во вновь построенном жилье;

— разработка оптимальных технологических решений установки счетчиков и регуляторов.

Третий период (2001;2003 гг.) должен стать завершением в переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в повсеместной установке и массовом внедрении счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг. Товарищества собственников жилья должны стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

Успешное выполнение названных задач должно позволить после 2003 г. постепенно и пропорционально увеличить размер инвестиционной составляющей в ставках оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и в тарифах на них с учетом роста реальных доходов населения и перейти к финансированию сооружений объектов коммунальной инфраструктуры при помощи долгосрочных кредитов или выпуска муниципальных займов.

На наш взгляд, в настоящее время принятые на федеральном уровне нормативные правовые акты образовали своеобразное законодательное поле, обеспечивающее экономические и организационно-правовые возможности проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Однако задачи реформы ЖКХ не решены в комплексе, что свидетельствует о наличии проблем при проведении реформы.

1.3 Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги

Правовая основа реализации намеченного поэтапного перехода к безубыточной работе отрасли заложена в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и в Постановлении Правительства РФ № 707 от 18.06.96 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг». В области ценообразования в ЖКХ утверждены «Методика определения нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг», «Методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ», «Методические указания по расчету ставок платы за наем и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт государственного и муниципального жилищного фонда».

Большое внимание уделяется выбору рациональной тактики изменения действующих тарифов для населения. Критерием рациональности этого процесса является предотвращение социальной напряженности и роста неплатежей при обеспечении срока перехода к безубыточной работе ЖКХ. Для методической и правовой поддержки поставленных экономических задач реформы потребуется разработка методических рекомендаций по определению динамики тарифов на услуги ЖКХ с учетом доходов населения. Для обеспечения финансирования развития объектов ЖКХ за счет привлечения внебюджетных средств и ликвидации сложившегося значительного износа основных фондов ныне разрабатывается «Методология технико-экономических обоснований инвестиционных проектов для привлечения среднеи долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие объектов инфраструктуры».

Конечным этапом перехода на новые условия оплаты жилья и коммунальных услуг является полное возмещение населением издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. В этих условиях на переходный период сохраняется практика установления двух групп тарифов.

Первая группа — это экономически обоснованные ставки и тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства, покрывающие затраты предприятий на их производство и реализацию, представляющие собой экономическую разновидность тарифов, получаемых предприятием вне зависимости от сложившегося в каждый конкретный период уровня ставок и тарифов для населения. Экономически обоснованные тарифы устанавливаются исходя из нормативов затрат на оказание услуг и согласованного между заказчиком и подрядчиком размера прибыли в зависимости от гарантий качества обслуживания. Вторая группа представляет собой утвержденные местной администрацией ставки и тарифы на жилищные и коммунальные услуги для населения на каждый конкретный период.

Проблемам установления тарифов уделяется большое внимание, поскольку от его величины зависит благополучие коммунальных предприятий. Экономически обоснованные ставки и тарифы отражают общественно необходимые затраты на производство и реализацию этих услуг. Уровень экономически обоснованных ставок и тарифов при переходе к рыночной экономике должен диктоваться условиями рынка (специфическими для каждой территории) и устанавливаться на основе справедливой рыночной цены, учитывающей качественные параметры предоставляемых услуг, подобно тому, как, например, учитывается качество жилья в условиях его обмена, который на данном этапе в наибольшей степени отражает реальные рыночные отношения.

Однако отсутствие в настоящее время в каждом населенном пункте рынка производственных услуг требует исходить при формировании экономически обоснованных тарифов из нормативных затрат на жилищно-коммунальные услуги, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта, а также учитывать потребительские свойства, которые устанавливаются по согласованию между заказчиком и подрядчиком, исходя из состояния основных фондов ЖКХ.

Использование нормативов затрат и возможность установления ставок и тарифов в соответствии с качеством обслуживания дает заказчику инструмент, позволяющий объективно оценить (при отсутствии рынка услуг) затраты на их производство и соответствующий этим затратам уровень потребительских свойств.

Основными целями введения экономически обоснованных ставок и тарифов являются:

— перевод предприятий жилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования путем осуществления постепенного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек, т. е. переход к оплате обслуживания в соответствии с его стоимостью;

— реализация экономической оценки и стимулирования качества и надежности обслуживания в уровне тарифа, т. е. возможность оценки услуг как товара;

— предотвращение установления монопольно высоких ставок и тарифов экономическими методами, обеспечение социальной защиты граждан при распределении и оплате услуг.

Рассчитанные на базе данной методики экономически обоснованные ставки и тарифы применяются для определения уровня платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. При этом первые применяются для государственного и муниципального, общественного жилищного фонда, предоставленного гражданам по договору найма, а вторые — для всех видов жилищного фонда, независимо от форм собственности.

Размер указанных ставок и тарифов устанавливается в пределах сроков и уровней платежей граждан в процентах к экономически обоснованным тарифам на оплату жилья и коммунальных услуг.

В ставке оплаты для населения целесообразно предусмотреть выделение отдельной строкой платежа, характеризующего экономию в расчете на пользователя услуг. Существенный вклад в снижение себестоимости коммунальных услуг должны вносить государственные жилищные инспекции, и на первое место должна быть выдвинута ресурсная составляющая тарифа. По расчетам специалистов, на тепловых магистралях городов ежегодно теряется до 10% всей производимой в России тепловой энергии. Потери, нерациональный расход топлива как при транспортировке, так и при производстве тепла включаются в себестоимость услуги и приводят к увеличению тарифов. Однако ясно, что население не обязано оплачивать такого рода затраты.

Таким образом, уменьшение себестоимости и, следовательно, тарифов поможет привести к снижению социальных издержек. Для этого мы предлагаем введение системы учета производства и потребления энергоресурсов, что соответствует ресурсосберегающей политике реформирования ЖКХ.

Себестоимость и экономически обоснованные ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги пересматриваются в зависимости от изменения цен и тарифов на материалы, электроэнергию, топливо и другие виды ресурсов, изменения условий оплаты труда и инфляционных процессов, что оговаривается в договорах, заключаемых на оказание услуг. Себестоимость складывается из затрат, связанных с использованием в процессе оказания услуг основных фондов, материальных, топливно-энергетических, трудовых и других видов ресурсов, обусловленных технологией и организацией производства, а также затрат, связанных с управлением и обслуживанием последнего.

Затраты на воспроизводство основных фондов включаются в себестоимость в виде амортизации (износа) в процентах от балансовой стоимости основных фондов в зависимости от срока их службы. Себестоимость услуг, представляющая базу экономически обоснованного тарифа, должна включать нормативные затраты на все виды работ и услуг, оказываемых предприятиями ЖКХ различных форм собственности по договорам подряда.

Исходной базой для определения экономически обоснованных ставок и тарифов служат: перечень работ и услуг, оказываемых потребителям в соответствии с договором подряда; нормативы материальных, трудовых и финансовых затрат, а также нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг; данные бухгалтерской отчетности. Состав затрат, содержание отдельных элементов себестоимости услуг зависят от конкретного вида услуг, оказываемых потребителям. При этом услуга, являющаяся товаром, имеющим определенные потребительские свойства, включает в свой состав полный цикл работ, обеспечивающий конечный результат — реализацию услуги непосредственно потребителю, независимо от того, выполняются все работы по производству и реализации услуги одним предприятием или отдельные виды работ поручаются генеральным подрядчиком другим предприятиям или частным фирмам.

Для недопущения монопольно высоких цен на услуги специализированных организаций их уровень должен утверждаться местной администрацией в соответствии с действующим законодательством, а затем, при необходимости, включаться в состав экономически обоснованного тарифа.

Практика показывает, что некоторые регионы и города часто завышают уровень экономически обоснованных тарифов. Причем в большинстве регионов расчет таких тарифов и определение суммарной потребности в финансовых и материально-технических ресурсах осуществляется по фактически сложившимся нормативам, а при расчете численности и фонда заработной платы используются устаревшие нормативы.

В нормативно-методических материалах по реализации концепции реформ жилищно-коммунального хозяйства РФ приведен анализ существующей практики применения экономически обоснованных тарифов, который показал, что реформирование ЖКХ невозможно без новых принципов формирования тарифов. Существующий порядок установления цен на ЖКУ на основе нормативных затрат, необходимых для их производства и реализации, не отвечает требованиям времени. Порядок расчета себестоимости, исходя из фактических расходов за предшествующий период, также не отражает реальной стоимости услуг, поскольку в тариф включается бюджетное недофинансирование отрасли.

На наш взгляд, новые принципы ценовой и тарифной политики должны быть основаны на снижении затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). С этой целью предлагается перейти на договорные условия работы с разделением функций заказчика и подрядчика; проведение конкурсного отбора предприятий-подрядчиков; введение контрактной системы найма на работу; внедрение приборов учета расхода ресурсов на каждом объекте ЖКХ с целью ресурсосбережения; проведение аудита формирования стоимости услуг и технологического аудита; обеспечение при определении стоимости услуг участия представительских органов с дальнейшим доведением информации до потребителя. Кроме того, методическое обеспечение тарифной политики ресурсосберегающих организаций может привести к разделению коммунальных тарифов на две составляющие: за сетевое обслуживание (постоянная величина) и за поставку услуги (переменная величина).

В структуру оплаты жилья введены начисления на капитальный ремонт и плата за наем муниципального жилья. Эти средства не связаны с текущими затратами по содержанию жилья, а предназначены для проведения его реконструкции и модернизации. Постепенное включение в ставки и тарифы инвестиционной составляющей, которая в соответствии с реформой будет возрастать, позволит включать затраты на восстановление жилищного фонда и развитие коммунальных объектов в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

1.4 Предоставление льгот и субсидий

При переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг для защиты низкодоходных слоев населения предполагаются следующие меры:

— жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления затем, чтобы в тарифы для населения не включались необоснованные затраты, связанные с монопольным положением жилищно-коммунальных организаций (необоснованные административные издержки, потери в сетях, использование неэффективных технологий и др.);

— контроль за деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства и состоянием жилья и коммунальных объектов;

— совершенствование программы жилищных субсидий категориям граждан для целевого расходования средств, направляемых на социальную защиту населения.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг всем, имеющим на то право, является непременным условием законности принятия местными администрациями решений об увеличении ставок оплаты жилья. По каждой льготе должен быть четко указан источник финансирования. В сфере распределения между регионами федеральных средств действует система государственных минимальных социальных стандартов, утвержденных в 1997 г. Она включает в себя стандарт социальной нормы площади жилья, который определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем:

— 18 м² общей площади на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек;

— 42 м² общей площади на семью из двух человек;

— 33 м² на одиноко проживающих граждан;

— стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 м² общей площади жилья, рассчитываемый исходя из их стандартного набора (содержание и ремонт жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) из средних сложившихся норм потребления, а также среднего сложившегося экономически обоснованного тарифа по каждой из услуг в зависимости от экономических регионов с учетом северных территорий (пересматривается ежегодно, но его увеличение не может превышать уровень общей инфляции);

— стандарт уровня платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги с 1997 по 2003 гг.;

— максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из социальной нормы площади жилья.

Основным инструментом муниципальной политики учета качества и местоположения жилья при оплате жилищных услуг является плата за наем, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от указанных факторов. На переходный период устанавливаются дифференцированные тарифы на оплату сверх социальной нормы жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг.

Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно-коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью. Развитие системы договорных отношений возможно между собственником и хозяйствующим субъектом; собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения; хозяйствующими субъектами, предоставляющими воду, тепло и т. п., и между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями. Таким образом, договор представляет собой экономическую и правовую основу отношений органов местного самоуправления, выступающих в роли заказчика жилищно-коммунального обслуживания, и организаций, осуществляющих эксплуатацию жилищно-коммунальных объектов. Договор позволяет увязать интересы заказчика, подрядчика и потребителя услуг.

Следующим направлением в изменении методов управления функционированием ЖКХ является переход с административно-реформаторского к результативному. Целью нового подхода является снижение стоимости жилья, услуг, обусловленное снижением их себестоимости вследствие ресурсоэнергосбережения. Энергосбережение может обеспечить 30%-ную экономию затрат, в основном за счет сокращения потерь энергии при транспортировке, доставке и использовании ее у потребителя. С этой целью необходимо установить приборы учета и регулирования расходов энергоресурсов на границах раздела ответственности, объектах бюджетной сферы, в каждом доме.

Заслуживает внимания опыт Ростовской области в проведении правовых и экономических реформ в ЖКХ. С начала проведения реформ в области осуществляется преобразование ЖКХ, направленное на оптимизацию структуры управления и повышение эффективности работы отрасли. Многоотраслевые организации, ранее оказывавшие широкий спектр услуг, за этот период были преобразованы в специализированные предприятия по производству коммунальных услуг, ремонту и содержанию жилья. В результате повысилась оперативность и эффективность работы отрасли, а центр тяжести по обеспечению ее надежного функционирования и развития постепенно стал перемещаться на уровень муниципальных образований, на которые в конечном итоге легли основные задачи по преобразованию этой сферы муниципальной экономики. Такой подход был вполне оправдан, так как каждый город и район области имеет свои особенности, связанные с характером жилой застройки, развитостью инженерной инфраструктуры, составом населения и другими факторами, определяющими возможность оперативного и эффективного решения проблем функционирования ЖКХ.

Важным этапом в реализации реформ стало Постановление Правительства Российской Федерации «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и предоставлении жилищных субсидий при оплате жилищно-коммунальных услуг». Безусловно, требуется изменение не только системы оплаты ЖКУ, но и системы финансирования производства услуг в отрасли. Можно выделить несколько приоритетных направлений повышения эффективности реформирования ЖКХ. Прежде всего, это оптимизация управления, совершенствование взаимоотношений между субъектами в сфере предоставления услуг. Создание эффективной службы заказчика принесло положительные результаты. Обобщая изложенное, считаем необходимым отметить, что совершенствование правовых и экономических основ деятельности предприятий жилищно-коммунальной сферы поставило дополнительные проблемы по эффективной организации учета затрат на производство коммунальных услуг.

Коммунальная услуга — это товар, причем дорогой, стоимость которого затрагивает интересы людей. Должен действовать механизм государственного регулирования тарифов на услуги ЖКХ, поскольку предприятия данной отрасли относятся к сфере естественных монополий, которые по своей природе при отсутствии конкуренции стремятся к получению монопольно высоких прибылей при неизменных или снижающихся затратах. В нынешних условиях необходимо сосредоточить усилия на снижения затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги.

При рассмотрении вопросов предоставления льгот и других видов государственной помощи отметим значимость отражения ее с учетом требований Положений по бухгалтерскому учету и Международных стандартов финансовой отчетности.