Тем не менее, законодательные акты, непосредственно направленные на регулирование именно партийной деятельности, имели в ходе рассматриваемой реформы ключевое значение. Попытки принятия нового Федерального закона «О политических партиях» возобновились уже на рубеже 1990;2000;х гг. Проводилась широкая общественная дискуссия с участием представителей разных политических сил. В частности, основные идеи законопроекта были рассмотрены на проводимых в октябре и ноябре 2000 г. парламентских слушаниях, в которых приняли участие большинство авторов законопроектов закона, рассматриваемых в этот период в Государственной Думе. Можно выделить несколько основных направлений реформы, осуществлявшейся в период 2001;2007гг.
Во-первых, это ужесточение регламентации деятельности партий через введение многочисленных «ограничительных» норм и требований. Во-вторых, это выделение политических партий по типу их деятельности из общего состава общественных организаций и предоставление им одним права на участие в политической жизни. В-третьих предоставление дополнительных преимуществ политическим партиям по отношению к другим акторам политического процесса в целом. В-четвертых, стимулирование политических элит, в т. ч. региональных, для вступления в ряды партий и развития своей деятельности в их рамках. В-пятых, создание неравных условий деятельности и возможностей политическим партиям, в зависимости от размеров их электоральной поддержки
Интересно, что некоторые изменения, которые коснулись деятельности политических партии в 2008;2009 гг., уже при новом Президенте РФ, хотя и носили частный характер, шли во многом уже в принципиально ином направлении. Проведенная в 2001;2007 гг. партийная реформа, имела собственные предпосылки, цели, направления и результаты. Она предусматривала, во-первых, комплекс изменений, внесенных в федеральное законодательство о политических партиях, новых норм и правил. Во-вторых, помимо федерального законодательства были внесены изменения в ряд подзаконных актов, регламентирующих деятельность политических партий. В-третьих, в период партийной реформы были существенным образом скорректированы практики и стратегии партий, сложившиеся в 1990;е гг. Прежде всего это касается взаимодействия политических партий с административными структурами, бизнес-структурами, а также практик, связанных с участием политических партий в выборах. В широком смысле, партийная реформа может пониматься, как процесс трансформации партийно-политической системы страны, повлиявшей на изменение роли института политических партий в России и встроенный в контекст политических реформ 2000;х гг. В то же время изменения, касавшиеся института политических партий, являлись неотделимой частью реформирования всей политической сферы.
Собственно, подавляющее число ключевых новаций, касавшихся института политических партий, может быть включено в реформу избирательной системы или в разряд политических реформ. Тем не менее именно институт политических партий по результатам реформ В. В. Путина получил наибольшее число институциональных возможностей и претерпел очень серьезные трансформации. Поэтому возможна и обратная трактовка, включение новаций, введенных в избирательное законодательство, в контекст партийной реформы. Данная партийная реформа прошла ряд этапов. Первый преимущественно связан с упорядочением партийно-политического поля и процессом унификации избирательного законодательства в регионах России. В частности, была введена только одна организационно-правовая форма существования политических общественных объединений — политические партии, которые были наделены исключительным правом участия в выборах.
Одновременно принимались положения, повышавшие требования к партиям. Стимулировалась деятельность партий на региональном уровне. Наиболее важные мероприятия данного этапа — принятие ФЗ-95 «О политических партиях» и ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Второй этап партийной реформы начался после окончания кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 г., одновременно с которыми прошли и первые выборы в региональные парламенты по новой избирательной системе. В том же году закончился и переходный период, в течение которого политические партии проходили перерегистрацию. Основным событием второго этапа реформы стала принятая 18 мая 2005 г.
новая редакция ФЗ № 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», вводившая формирование нижней палаты российского парламента исключительно по партийным спискам. Появление у партий серьезных возможностей для развития осложнялось на данном этапе введением в законодательство множества поправок, регламентирующих деятельность политических партий, что создавало определенную правовую нестабильность данного института. Кроме того, на второй этап партийной реформы приходится ужесточение регламентации деятельности политических партий в России. В частности, было запрещено образование избирательных блоков, повышен с 5% до 7% порог прохождения партий на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, повышен до 50 000 человек минимальный порог численного состава партий и т. д. Также был усилен контроль Федеральной регистрационной службы за деятельностью партий. Кроме того, часть контрольных функций в отношении партий была передана избирательным комиссиям. В сущностном плане подход к реформированию политических партий на первом и втором этапах партийной реформы был разным.
На первом этапе направления реформы в целом предполагали выстраивание общих правил игры для всех политических акторов, заинтересованных в развитии политических партий. На втором этапе было продемонстрировано, каким образом с помощью институциональных факторов возможно перераспределять ресурсы в пользу тех или иных политических партий, групп и типов политических элит. Упор в рамках первого этапа реформы, очевидно, делался на выстраивание отношений между органами государственной власти и партиями, в то время как затем, на втором этапе, обеспечивалась корректировка взаимодействия. На обоих этапах можно выделить совокупность и факторов, которые способствовали увеличению ресурсов у политических партий, и условий, которые сокращали их возможности. В процессе реформы наблюдалась тенденция к усилению значимости неформальных практик воздействия на развитие политических партий. Причем чем ближе к 2007 г., тем все более усложнялись и сами новации, и процесс их введения для основных политических акторов как на региональном, так и на федеральном уровнях. Благодаря партийной реформе роль института партий в российской политической системе, безусловно, возросла. Однако расширение возможностей для партий сопровождалось значительным повышением требований к ним и созданием жесткой системы регламентации их деятельности. Для партий актуализировалась проблема формирования профессионального менеджмента, выстраивания собственных бюрократических систем.
Значительно увеличились затраты на содержание политических партий. Это происходило на фоне сохранявшегося у населения низкого уровня доверия к институту партий как таковому. В результате у большинства существовавших партий не оказалось необходимых ресурсов для развития: ни организационных, ни финансовых, ни административных. В особенно тяжелом положении оказались малые партии. Только в период с 2003 по 2006 гг. количество зарегистрированных в России партий сократилось более чем вдвое. С другой стороны, произошел рост числа партийных кандидатов на выборах различного уровня, расширилось представительство партий в органах власти, значительно увеличилась численность оставшихся партий, усилилась их востребованность в современной российской политической реальности.
Создавались условия, при которых благодаря сокращению количества партий и повышению роли партий в процессах рекрутирования политический элиты, агрегации и артикуляции интересов, участию в выборах и, в конечном счете, в процессе борьбы за власть должна была создаться ситуация, когда российские политики в подавляющем большинстве уже не смогут строить свою деятельность вне партийных рамок. Политические партии должны были стать своеобразным посредником в взаимоотношениях между элитами и массами, избирателями и кандидатами, властью и обществом. При этом политические партии получили возможность вытеснить те институты, которые ранее осуществляли эти функции посредников в политической системе страны. Партии обрели исключительное положение, по сравнению с остальными политическими акторами, через те институциональные возможности, которые были предоставлены им федеральным законодателем. 2.
2. Испольнительная вертикаль власти
Реформа исполнительной власти в самом начале второго срока президентства В. В, Путина выглядит широким шагом в прошлое, в самодержавное правление русских царей и/или диктатуру коммунистической партии времен Советского Союза. Разница в том, что в современной России этот процесс развивается пусть и на слабой, но все же демократической почве. Мне могут возразить, что во многих странах Западной Европы (например, Франции, Германии) существует такая же, что предлагается сейчас в России, практика формирования глав административно-территориальных единиц.
Думаю, все же трудно сравнивать европейские страны с их развитой демократической базой и Россию, где демократия находится в самом начале пути. На сегодняшний день в стране вырисовывается следующая политическая картина; Президент РФ сосредоточил в своих руках рычаги, управления тремя ветвями власти (исполнительной, судебной и законодательной) и воздействия на них. Это стало возможным после выборов в IV Государственную Думу и в ходе реформы судебной системы, продолжающейся и ныне. На выборах нижней палаты Федерального Собрания, проходивших 7 декабря 2003 г., победу одержала «Единая Россия». Феномен партии — в поддержке сильного Президента. Сложилась ситуация, когда избиратели голосовали не столько «за» партию, сколько «за» Президента. Ныне «единороссы» имеют абсолютное большинство голосов в Государственной Думе. Таким образом, можно быть уверенным в том, что все инициативы и предложения главы государства будут одобрены российским парламентом. Это наглядно подтвердил президентский законопроект, касающийся перестройки исполнительной власти.
Реформирование судебной системы, которая идет полным ходом и сейчас (увеличение заработной платы судьям в 2−3 раза, спустя год — еще в 2 раза, обеспечение их независимости) закрепит, в конечном итоге лояльность судебной ветви власти к президентским структурам. Перестроение исполнительной вертикали власти, провозглашенное Президентом Путиным, должно обеспечить, по его мысли, стабильность и целостность государства. Но какой ценой это станет возможным и приведет ли эта реформа к осуществлению поставленных перед ней задач? Суть реформы — наделение Президента полномочиями по назначению глав субъектов Федерации (губернаторов). В этом ему помогает полномочный представитель в федеральном округе. Он занимается отбором кандидатур на пост губернатора. После того, как Президент останавливается в своем выборе на одном из кандидатов, направляется запрос в областной законодательный орган о доверии предложенной кандидатуре. Законодательный орган обладает правом два раза отклонить предложения Президента. Если это происходи во второй раз, формируется консультативная комиссия.
В случае третьего отклонения Президент имеет право роспуска местного парламента. Далее до новых выборов интересы граждан обеспечивает представитель Президента. Губернаторы могут, не дожидаясь окончания своего срока, направить Президенту запрос о вотуме доверия. Здесь встает второй вопрос: какими критериями Президент будет определять степень доверия? Хорошо, если главными критериями станут показатели экономического развития области и уровня жизни граждан.
А если главный критерий — лояльность Президенту, и только? Это приведет, в свою очередь, к логике выслуги губернаторов только перед центральной властью, но не перед своим регионом. Главный вопрос нашего обсуждения состоит из двух тезисов, взаимосвязаньгх друг с другом. Реформа В. В. Путина лишает граждан РФ возможности избирать глав субъектов Федерации. Но ведь это право закреплено в действующей Конституции РФ — Основном Законе страны.
Отрицается одна из базовых основ современной демократии. Среди граждан России может возникнуть недовольство реформой, вызванное их отчужденностью от политической власти. Поэтому эта инициатива Президента способна породить не столько стабильность, сколько неуверенность в обществе. Таким образом, к концу 2004 г. были созданы все предпосылки для создания политической системы, именуемой «авторитарной демократией». Президент располагает неограниченной властью, которую он использует для проведения демократических реформ. Но налицо и тенденция к полному устранению оппозиции. Это в недалеком будущем может: привести к безальтернативности передачи власти на всех уровнях.
Укореняется практика «правопреемственности» исполнительной власти, когда действующий Президент в конце своего срока будет искать себе замену в лице надежного продолжателя своей политики. Прецедент такому развитию уже существует (1999 г., когда Б. Н. Ельцин назначил В. В. Путина исполняющим обязанности Президента РФ). А если эта распространится на все административное здание. Правильный ли это подход? ЗАКЛЮЧЕНИЕВсегда достаточно трудно установить связь между экономическим ростом и политическими реформами, институтами и экзогенными изменениями. В случае России, в которой соответствующие промежутки времени достаточно коротки и структурные и институциональные изменения происходят в отсутствие четкой экономической модели, установление этой связи становится в большей степени — если не окончательно — делом умения и вкуса. Оценка этого воздействия сталкивается с определенными проблемами.
А именно, мы способны определить число ключевых факторов, но не можем сказать точно, будет ли отсутствие любого из них серьезно влиять на результат. С другой стороны, нет оснований отрицать важность реформ, даже если их краткосрочные результаты могут первоначально быть не сопоставимы с ожиданиями. Кроме того — что не может не радовать — несмотря на все текущие споры и разногласия, структурные реформы в России продолжаются. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на недавно выпущенный российским правительством рабочий план. Однако появились существенные признаки того, что потенциал политических реформ исчерпывается. Внутри российских элит возникают напряжения, связанные с узким коридором возможностей для развития, которые предлагает созданная конфигурация властных и внутриэлитных отношений.
Консолидация элит, выполнив частную историческую задачу, превратилась в фактор, препятствующий дальнейшему модернизационному развитию. Как показали социологические исследования М. Н. Афанасьева, в настоящее время «…российские элиты разделяют программный тезис президента Д. А. Медведева о том, что «свобода лучше несвободы» и готовы принять его за идейную основу национальной консолидации, однако российским элитным группам не хватает субъектности, т. е. способности к коллективным действиям и воли к определению государственной политики. Данная констатация, как полагаем, означает, что предстоит новый виток переформатирования внутриэлитных отношений и взаимодействий между властью и элитами, в рамках которого федеральная власть будет вынуждена вернуть региональным элитам часть утраченных властных позиций и согласиться с усилением их субъектной роли. Если, конечно, будет делать серьезную ставку на модернизацию страны.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Аньон П., Алесина А., Треби Ф.
Эндогенные политические институты / / ОЭСР экономический факультет. Рабочие документы. 2006 / /
http://www.nber.org/papers/w9006
Аренд Р., Томпсон В. Пятнадцать лет экономических реформ в России: Что было достигнуто? Что еще предстоит сделать? / / ОЭСР экономический факультет. Рабочие документы.
2005 год. N 430. Аслунд А. Капиталистическая революция в России. Почему рыночные реформы удались, а демократия провалилась. Институт Петерсона международной экономики, Вашингтон, 2007 год., С.6Афанасьев М. Н. Российские элиты развития: запрос на новый курс. -
М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009., с. 100−101Бофит. Прогноз для России 2008;2010; 2008 / /
http://www.bof.fi/NR/rdonlyres/258ED784−5359−4D4D-9566-B8187F8D99A5/0/brf108.pdfБусыгина И. М. Асимметричность Федерации: Россия и опыт Германии// Мировая экономика и междунар. отношения. 1998. №
12. С.142−151.Бэвин П. Реформы: для людей или для государства? // ФОМ. 2004 //
http://bd.fom.ru/report/map/d041735
Гайд М. Федеральные реформы Путина и их последствия для президентской власти в России / / Европейские исследования. — Глазго, 2001 год.
— P. V ol. 53, N 5. — P. 719−743.Гельман В.
Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике II Полис. 2003. № 4.Голов А. Массовое восприятие происходящих в России реформ: 2001;2004 // Левада-центр. 2006.
16 апреля //
http://www.levada.ru/press/200 601 1602.htmlГолосов Г. В. Российская партийная система и региональная политика 1993;2003 гг. Спб.: Изд-во Европ.
ун-та в Санкт-Петербурге, 2006. С. 55. Денисов А. Теория и практика равноудаленности. 12.
03.2004 //
http://www.vremya.ru/ 2004/41/4/93 472.htmlИлларионов А. Другая страна // Коммерсант. 2006. 23 января //
http://www.kommersant.ru/doc.aspx7Docsl 0=642 781
Институт Фрейзера. Экономическая свобода в мире. 2007 / /
http://www.freetheworld. com/2007/EFW2007BOOK2.pdfМихельс Р. Некоторые отражения социологического характера политических партий / / Американский политический научный обзор. 1927 год. Vol.
21. № 4. P. 753. Набатова Е. В., Неганов С. В. Подвинцев О.Б. Политические партии и их лидеры // Полит.
жизнь Прикамья. Пермь: Перм. кн. изд-во,
2007. С. 183. Надеждин Б. Не наломать бы дров… // Выборы. Законодательство и технологии.
2000. № 12. URL:
http://www.vibory.ru/journal/journ12/j12arta16.htmlПутин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2000
Об общественных объединениях [Электронный ресурс]: закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708−1. URL:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=1883 (дата обращения: 05.
05.2009).О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР [Электронный ресурс]: указ Президента Российской советской федеративной социалистической республики. URL:
http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=90 028
Путин В. В. Послание президента Федеральному Собранию. 2006
Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года. URL:
http://kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000_type63372type63374type82634_28 782.shtml (дата обращения: 12.
06.2009).Рыжков В. О цели многопартийности // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 12. URL:
http://www.vibory.ru/journal/journ12/j12arta6.htmlСафаров М. Ф. Реформа партийной системы в России сквозь призму демократии и федерализма//Казанский федералист. 2006. № 1−2. С. 38−59.Свейнар Дж. Основа для экономической трансформации Чехословакии. Университет Питтсбурга, 1989
Томпсон В. От «клиентелизма» до «клиенториентированности»? Задачи реформ государственного управления в России / / ЭКО ОЭСР / WKP 536. 2007 год., С.8Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.htmlФедеральный закон Российской Федерации от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета 2005. 18 мая //
http://www.rg.ru/2005/05/24/vybory-doc.html
http://www.pravitelstvo.gov.ru/data/news_text.html?he_id=103&news_id=17 052.Ahrend R., Tompson W. F ifteen Years of Economic Reform in Russia: What has Been Achieved? W hat Remains To Be Done? // OECD E
conomics department. W orking papers. 2005. N 430. Aghion P., Alesina A., Trebi F. E ndogenous Political Institutions // NBER Working Paper.
2006 //
http://www.nber.org/papers/w9006Aslund A. Russia’s Capitalist Revolution. Why Market Reform Succeeded and Demcracy Failed. Peterson Institute for International Economics, Washington DC, 2007., с.6BOFIT Forecast for Russia 2008;2010; BOFIT Russia Desk. 2008 //
http://www.bof.fi/NR/rdonlyres/258ED784−5359−4D4D-9566-B8187F8D99A5/0/brf108.pdfFraser Institute. Economic Freedom of the World. 2007 //
http://www.freetheworld. com/2007/EFW2007BOOK2.pdfHyde M. P utin’s federal reforms and their implications for presidential power in Russia // Europe -studies. — G
lasgow, 2001. — P. V ol. 53, N 5. — P. 719−743.Michels R. S
ome refl ections of the sociological character of political parties// The American political science review. 1927. Vol.
21. № 4. P. 753. Svejnar J. A F ramework for the Economic Transformation of Czechoslovakia.
U niversity of Pittsburgh, 1989. Tompson W. F rom «Clientelism» to a «Client-centred Orientations? T he Challenge of Public Administration Reform in Russia // OECD ECO/WKP 536. 2007., с.8
