[7]
С тех пор как вышло первое издание книги «Управление иммиграцией: глобальная перспектива», [3] в политической науке получили распространение две теории, призванные объяснить особенности выработки иммиграционной политики в либеральных государствах. Первая известна как «гипотеза разрыва» (gap hypothesis). Она указывает на разрыв между артикулируемыми правительством целями иммиграционной политики и ее результатами. Попытки правительств передовых индустриальных стран контролировать и управлять иммиграцией заканчиваются тем, что иммиграция на их территорию растет. Причем масштабы и динамика роста иммиграции свидетельствуют о бесконтрольности и малоуправляемости процесса иммиграции в страну. Вторая теория, именуемая «гипотеза конвергенции» утверждает, что политика импортирующих рабочую силу стран имеет три вида сходных черт:
1) правительственных мерах, принятых для управления процессом иммиграции;
2) способах интеграции мигрантов в принимающее общество через наделение их экономическими, политическими и социальными правами;
3) общественного мнения по отношению к проблемам иммиграции и выработки иммиграционной политики.
Одним из наиболее адекватных объяснений неспособности либерального государства обеспечить должный контроль на своих границах, является гипотеза «клиент-ориентированной» политики, предложенная Г. Фримэном [4]. Ее суть состоит в том, что издержки, накладываемые иммиграцией на принимающее общество, распылены, в то время, как выгоды сосредоточены (в России имеется аналогичное выражение, отражающее суть неравного распределения выгод: «приватизация прибыли и национализация убытков»). Традиционно либерализацию иммиграционного законодательства, облегчающего въезд в страну низкоквалифицированных мигрантов и беженцев, лоббируют работодатели, и этнические группы. Первые нуждаются в дешевой рабочей силе, а вторые выступают особым «избирательным округом» в чьей поддержке нуждается ряд политических сил.
Таким образом, те, кто несет основное бремя расширенной иммиграции в страну (население) в отличие от бенифициаров выгод либеральной иммиграционной политики, не обладает необходимыми политическими и экономическими ресурсами, равно как и средствами и способностью мобилизоваться для защиты своих интересов. Результатом является клиент-ориентированная модель иммиграционной политики, в которой бенефициары имеют доминирующее влияние на процесс принятия решений.
Посредством иммиграционной политики в современных условиях приходится решать противоположные задачи. С одной стороны, присутствует необходимость ограничивать внешний приток, преследуя цели защиты национального рынка труда, социальных завоеваний развитого общества, противостоять террористической и иным видам угроз, связанным с территориальным перемещением людей. С другой стороны, в любом глобализирующемся обществе существуют экономически детерминированные требования устранения барьеров в форме межгосударственных границ, препятствующих перемещению людей, товаров, услуг и финансов. Для достижения разнонаправленных по своей природе целей, — усиления безопасности и мобильности, — ресурсов, которые находятся в распоряжении национального государства, недостаточно.
Необходим поиск решения проблемы перераспределения компетенций в области выработки иммиграционного законодательства от национального государства к межгосударственным структурам. Помимо чисто «технических» трудностей устранения противоречий в национальных законодательствах и нахождения компромиссных вариантов, решение проблемы осложняется тем, что влечет за собой пересмотр и необходимость изменений важнейших политических концептов: суверенитета, гражданства, легитимности и национальных интересов. Участие развитых государств в выработке и реализации совместной иммиграционной политики становится не просто составным процессом межгосударственной интеграции (например, в рамках Европейского Союза), но и обязательным условием устойчивого регионального политического и экономического развития.
Результатом изменений стало то, что часть функций государства, составлявших его суверенитет, оказалась делегированной иным уровням принятия решений, что сделало процесс выработки иммиграционной политики, в ряде случаев, как бы «рассредоточенным» по властной вертикали. Причем, если рассматривать политико-управленческий процесс как целое, имеющее в своей основе политическую и административную составляющую, то можно констатировать, что выработка иммиграционной политики в современных условиях все больше представляет собой пример трансформирования формальной структуры и функций государства, его управленческих компетенций и регулятивных возможностей.
Иммиграционная политика — это многоуровневый и мультисубъектный процесс, в котором государству принадлежит доминирующая роль, направленный на решение экономических и демографических проблем общества, посредством реализации политически детерминированных преференций. Иммиграционная политика выступает разновидностью социального контроля, а на процесс ее формирования влияет эволюция ценностей, норм, а также изменения в статусно-ролевой структуре политических акторов. Особое место среди факторов, определяющих процесс выработки и осуществления иммиграционной политики, занимает политический режим. Как показывает опыт различных стран, например России, даже смена политического лидера, во многих случаях, влечет за собой изменения правительственных действий в отношении иммигрантов. Смена же политического режима, как правило, означает революционные изменения в миграционной политике государства, охватывающих всю сферу внешней миграции: как стратегий в отношении иммигрантов, так и запретов и разрешений на эмиграцию.
Послевоенная эпоха ознаменовалась качественным изменением ценностных установок политического класса демократических стран относительно различных категорий иммигрантов. В результате произошедших изменений резко сузились границы потенциальных действий либерального государства по отношению к иммигрантам. К 70-м гг. прошлого века в ряде стран под влиянием внутренних и внешних факторов (Канаде, Австралии, Швеции и др.) произошла смена расово-этнической парадигмы на мультикультурную. Смена парадигмы в отношениях между государством и потенциальными иммигрантами повлекла качественные и количественные изменения в иммиграционных потоках.
Одной из тревожных современных тенденций стало формирование антииммиграционного блока в правительственных структурах развитых стран. По мнению американских ученых У. Корнелиуса, П. Мартина и Д. Холифилда, в повестке дня антиимиграционных сил три пункта обладают наибольшей актуальностью. Во-первых, затруднение доступа незаконных иммигрантов к социальным услугам, финансируемым из бюджета, включающим образование и здравоохранение. Во-вторых, блокирование любых программ и инициатив, которые бы ускорили социально-экономическую и культурную интеграцию иммигрантов и их потомства. В-третьих, необходимость принятия мер, препятстввющих получению гражданства для имеющих вид на жительство, или непредоставления гражданства детям незаконных иммигрантов, рожденным на территории государства-приема [3].
По нашему мнению, в процессе формирования антииммиграционного вектора во внутренней политике развитых стран проявилась тревожная тенденция, которую можно охарактеризовать как «нотаблизацию». Суть ее состоит в том, что радикальные антииммиграционные взгляды высказывают лица, обладающие в социуме существенным моральным авторитетом и политическим влиянием. Как наиболее яркие примеры, можно привести речь министра в теневом кабинете консерваторов Э. Пауэлла 1968 г., в которой он предрек «реки крови» на улицах британских городов, выступление известного австралийского историка Дж. Блейни, в 1984 г. с заявлением об угрозах «азианизации».
Политическая сфера, зачастую не являясь первопричиной миграционных процессов, тем не менее, выступает по отношению к ним, как минимум, в трех ипостасях:
1) как площадка для согласования интересов мигрантов и принимающего сообщества;
2) как место для конкуренции ценностных подходов и управленческих императивов политических действий в отношении мигрантов;
3) как основа для выработки и реализации иммиграционной политики.
Государство, прежде имевшее эксклюзивное право на производство иммиграционной поли тики в национальном масштабе, в современных условиях, все более превращается в административный инструмент, за доступ к которому конкурируют политические и неполитические субъекты разного уровня (ТНК, политические партии, организации иммигрантов, наднациональные структуры и международные организации). Означает ли это, что государство все менее востребовано в качестве политического института в процессе выработки иммиграционной политики? По нашему мнению, национальное государство, несомненно, сохраняет потенциал, позволяющий ему доминировать среди других субъектов в процессе выработки и реализации иммиграционной политики. Однако эффективно решать проблемы, создаваемые в обществе миграционными процессами, лишь исключительно силами государства, в современных условиях нельзя. Как справедливо замечает У. Бек, «…индивидуальные действия государства почти во всех тематических полях политики — праве, криминалистике, образовании, технологических разработках, предупреждении непредвиденных рисков, в экологической политике — обречены на неэффективность. Только транснациональные решения и их предпосылка — детерриториализация политики и государства в образе кооперативных союзов и международных режимов — открывают возможность нахождения решений по насущным вопросам» [1].
Традиционно правительственные стратегии в сфере регулирования миграции принято подразделять на два типа: 1) относящиеся к внешнему контролю и включающие весь комплекс мер — от визового регулирования до деятельности, направленной на сдерживание эмиграции из нежелательных стран; 2) относящиеся к внутреннему контролю, такие как, допуск мигрантов на рынок труда, получение вида на жительство, политика в отношении беженцев, санкции за нарушения, и доступ к социальным программам [6]. По нашему мнению, необходимость повышения эффективности иммиграционного регулирования объективно приведет к делегированию части государственных функций в области внешнего контроля от государства к наднациональным структурам, а в области внутреннего контроля — к региональным уровням власти и организационным структурам гражданского общества.
Несмотря на то, что национальное государство, по прежнему, является основным актором в процессе выработки иммиграционной политики, по нашему мнению, будущее — за региональными союзами национальных государств, способных к созданию общего иммиграционного режима. В этом смысле, не «детерриториализация», а «ретерриториализация» иммиграционной политики характеризует современное развитие процессов регулирования миграции посредством создания иммиграционных режимов. Функционирование иммиграционного режима, прежде всего, предполагает обязательность избранных форм и методов регулирования миграций для всех участников. Кроме того, иммиграционный режим подразумевает наличие разделяемых на уровне правительств концептов, определяющих цели и средства государственного регулирования, общих норм и правоприменительной практики в отношении различных категорий мигрантов. Основой создания режима могут стать совместные договоренности, касающиеся беженцев и лиц, претендующих на въезд в страну по гуманитарным основаниям (например, соглашения о третьей безопасной стране).
Для создания общего иммиграционного режима необходимо наличие консенсуса по количественным и качественным характеристикам желательных миграционных потоков, а также заключение соглашений, касающихся действий государств-участников в отношении мигрантов. Выработка межправительственных стратегий в отношении мигрантов из третьих стран требует унификации национальной законодательной базы как в сфере иммиграционной политики, гражданства, беженства, так и в более широком контексте — трудового законодательства, безопасности, прав человека. Первоочередными, как показывает практика, являются многосторонние межгосударственные соглашения в отношении нелегальных мигрантов, например, процедур связанных с депортацией.
В основу национальной иммиграционной политики должны быть положены принципы цивилизационного единства получающего и отдающего обществ. Приоритет необходимо отдавать населению территорий, имеющих исторические и культурные связи с принимающим обществом. Религиозная и культурная идентичность потенциальных мигрантов, знание официального языка принимающего общества способны оказать позитивное влияние на увеличение его абсорбционной способности и облегчить процесс интеграции. В современных условиях миграционную политику следует рассматривать как процесс экспансии социальных, культурных, экономических и политических ценностей, распространяемых принимающей страной на государства выхода мигрантов. Особенную актуальность в современных условиях приобретает развитие образовательной миграции. Вектор в межгосударственных взаимодействиях в процессе формирования иммиграционной политики должен быть направлен на страны, потенциально способные составить совместный иммиграционно-политический режим.
Заключение
В условиях актуализации ситуации «инаковости» возникает вполне правомерный вопрос об исчерпанности ресурсов толерантности, которую европейские страны представляют как одно из главных достижений мультикультурной политики.
Трансформация шведской социально-экономической модели в сторону ужесточения социальной политики уже сейчас высвечивает все болевые точки шведской политики мультикультурализма. Усиление ксенофобии, рост влияния и популярности праворадикальных партий и организаций явно требует координации усилий всех заинтересованных сторон в ЕС по выработке действенных мер по интеграции представителей разных культур внутри одного государства. Пока же мы наблюдаем, как в условиях экономических кризисов (например, МЭК 2008 г.) обостряются проблемы на рынке труда и в отношениях иммигрантов и принимающих сообществ; нестабильность на Ближнем Востоке отражается на миграционных волнах и миграционной политике (последние события в Ливии привели к наплыву ливийских беженцев в бывшую метрополию — Италию). Остается нерешенным вопрос о достижении «золотой середины» между соблюдением индивидуальных прав и свобод личности, сохранением своей культуры, этнической принадлежности иммигрантами, с одной стороны, и соблюдением ими юридических норм и традиций принимающего сообщества — с другой.
В Швеции, как и в других странах ЕС, пока не найдена эффективная формула такого баланса, что, однако, не должно означать отказа от политики мультикультурализма, скорее, она требует уточнения ее целей в изменившихся социально-экономических и политических условиях в стране и корректировки с учетом происходящих процессов в Евросоюзе в целом.
Список литературы
Трещанин Д. «Мультикультурализм — это тупиковая стратегия» [Электронный ресурс]. URL: www.svpressa.ru/society/article/38 872 (дата обращения: 02.
03.2012).
Низамова Л. Р. Российские и западные трактовки мультикультурализма // Социологические исследования. 2009. № 10. С. 80−89.
Общие данные о Швеции: брошюра Шведского института [Электронный ресурс]. URL:
http://www.si.se (дата обращения: 02.
03.2012).
Густафссон Б. Современный опыт Швеции в области международной миграции: проблемы и исследования // Журнал исследований социальной политики. Т. 1 (2). [Электронный ресурс]. URL:
http://www.ecsocman.edu.ru/data/898/627/1219/Gustaffson_Opit_Shvecii.PDF (дата обращения: 04.
03.2012).
Плещунов Ф. О. Ислам в Швеции: кризис интеграционной и миграционной политики [Электронный ресурс]. URL:
http://www.iimes.ru/rus/stat/2010/28−04−10b.htm (дата обращения: 05.
03.2012).
Фредéн Ю. Выборы в Швеции: драма без ясной развязки [Электронный ресурс]. URL:
http://www.sweden.se/ru/Start/Work-live/Reading/No-clear-winner-in-Swedish-cliffhanger-election/ (дата обращения: 02.
03.2012).
Info om Sverigedemokraterna. Официальный сайт партии «Шведские Демократы» [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.sverigedemokraterna.se/info/ (дата обращения: 05.
03.2012).
Две сенсации выборов в Швеции [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.armnews.eu/?act=news&id=385/ (дата обращения: 04.
03.2012).
Шведский политик: «Мусульмане являются нашей величайшей иностранной угрозой» [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.sverigedemokraterna.se/info/ (дата обращения: 10.
03.2011).
City councillor Mattias Bernhardsson viciously assaulted by Nazis [Электронный ресурс]. URL:
http://www.socialistworld.net/eng/2009/03/2402.html (дата обращения: 10.
03.2012).
Солдатова Г. У., Макарчук А. В. Психология ксенофобии [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.diagora.ru/article_ksenofobia.php (дата обращения: 05.
03.2012).
Ирвин Я. «Экзистенциальная психотерапия» [Электронный ресурс]. URL:
http://www.heatpsy.narod.ru/07/death.html (дата обращения: 10.
03.2012).
Бурмистров П., Великовский Д. Шведы испугались мусульман. Почему европейцы голосуют за ультраправых // Русский репортер. 2010. № 38. С. 166.
Дарбишир Х. Международные нормы, правила и декларации, влияющие на средства массовой информации в Европе: Критический анализ [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.medialaw.ru/article10/6/3/1.htm (дата обращения: 10.
03.2012).
Ксенофобия в Европе (обзор ежегодного доклада FRA) [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.contur.kz/node/591 (дата обращения: 10.
03.2012).
Лапкин Ш. Мусульманское насилие в странах Запада [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.orien.byethost13.com/west14.htm (дата обращения: 02.
03.2012).
Преступления антифашистов против шведского народа [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.owl.pp.ru/ipb/txt/index.php/t22030.html (дата обращения: 02.
03.2012).
Шендерович В. Социализм без ярлыков: Швеция (ч. 2) [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.badnews.org.ru/news/socializm_bez_jarlykov_shvecija_chast2/2011;02−28−6821 (дата обращения: 10.
03.2012).
Панюшкин В. Есть повесть печальнее [Электронный ресурс]. URL: http // www. gazeta.ru/column/panushkin/159 019.shtml (дата обращения: 03.
03.2012).
Скандальная книга Тило Сарацина [Электронный ресурс]. URL:
http:// www. liveinternet.ru/users/3 644 131/post134785559 (дата обращения: 10.
03.2012).
Демьянов А. Правдоруб и провокатор. Член правления Федерального банка ФРГ посетовал на тупых мигрантов [Электронный ресурс]. URL:
http://www. lenta.ru/ articles/2009/10/13/sarrazin (дата обращения: 10.
03.2012).
Тило Саррацина оставили в социал-демократической партии Германии [Электронный ресурс]. URL:
http:// www.news.nswap.info/?p=64 441 (дата обращения: 10.
03.2012).
Банк Германии отправил Тило Саррацина в отставку за «расистские высказывания» [Электронный ресурс]. URL: www.jewish.ru/news/world/2010/09/news994288750.php (дата обращения: 02.
03.2012).
Матковский И. Тило Сарацин. Биография [Электронный ресурс]. URL:
http://www.peoples.ru/state/politics/thilo_sarrazin (дата обращения: 10.
03.2012).
Дрожжин С. Тило Саррацина зовут к себе неонацисты. Скандал вокруг книги «Германия самоликвидируется» активизировал политическую жизнь страны. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.stoletie.ru/politika/tilo_sarracina_zovut_k_sebe_neonacisty_2010;09−30.htm (дата обращения: 05.
03.2012).
Тюрин Ю. Скандал по-датски [Электронный ресурс]. URL:
http://www. apn.ru/ publications/article1770.htm (дата обращения: 10.
03.2012).
Автора карикатуры на пророка Мухаммеда выгнали жить на улицу [Электронный ресурс]. URL:
http://lenta.ru/news/2008/02/20/westergaard (дата обращения: 02.
03.2012).
2. Body-Gendrot S., Schain M. N ational and Local Politics and the Development of Immigration policy in the United States and France. I n.: Immigrants in two democracies: French and American experience. E ds.
by D. H orowitz, G. N oiriel. N.Y.: N
ew York University Press, 1992. — 497 p.
