Это, на наш взгляд, лишний раз подтверждает административно-хозяйственный характер образовательных законов, в которых не оставлено место для регулирования социальных отношений, даже с учетом ряда норм, охватывающих (заметим: весьма поверхностно!) такие отношения. Их перенесение в специализированный акт, наряду с аналогичными институтами других законов, позволило бы значительно «расчистить» нормативный материал сообразно предмету их регулирования. Однако все не так просто. Мнения специалистов уходят достаточно далеко, выдвигая на первый план административно-хозяйственную природу образовательных норм. На таком характере образовательного законодательства, как правило, настаивают и ученые, возводя его, правда, в некоторых случаях в подотрасль административного права. При этом все же ключевым принципом обособления институтов образовательного законодательства от административно-правового регулирования выступает сокращение его объема за счет исключения из традиционной особенной части конкретных сфер государственного управления. Такие механические движения в сформированной системе, на наш взгляд, недопустимы и требуют основательной проработки. Рассуждая в подобном ключе, можно наряду с образовательной сферой обособить и другие области общественных отношений. В результате такого нормативного отпочкования целые массивы (блоки) управленческих норм о культуре, науке и т. п. не просто поменяют «прописку», а вынуждены будут образовать самостоятельную отрасль законодательства. Еще в советский период среди ученых отмечался обратный эффект систематизации, в любом случае не позволяющий достичь исчерпывающего законодательного регламентирования. Такое мнение, хоть и отчасти, разделяет профессор Е. А. Суханов, который создание новой отрасли так называемого образовательного права называет мало научно обоснованным. Создание кодекса об образовании лишь только на потребности выделения своей специфики вряд ли может найти поддержку у большинства специалистов.
В качестве оснований могут и должны выступать более веские аргументы. Некоторые специалисты в отдельных отраслях являются противниками резких колебаний в правовой системе, которые ощущаются в виде принятия новых системообразующих нормативных актов. Кроме того, в противовес здравому смыслу (судя по количеству принимаемых нормативных актов) определяется современная законотворческая практика, что подтверждает критика тотального законодательного регулирования. Увлечение нормотворчеством, по справедливому утверждению Ю. А. Тихомирова, дает основания усомниться в эффективности деятельности законодателя и порождает серьезные проблемы в различных областях, в том числе, например, в сфере управления. Однако в числе аргументов если и не коренной переработки, то существенного изменения правового регулирования все чаще видятся динамичные социально-экономические процессы, которые как объективные причины (например, переходное состояние общества) подстегиваются отсутствием надлежащей систематизации. В дореволюционной литературе систематизация, например, общественного права связывалась неизбежной потребностью «коренного пересмотра и совершенной переработки» .В науке не без оснований определяются и элементы, характеризующие и сопровождающие правотворческие процессы. В силу своей природы и функции, как полагает Л. Б. Тиунова, система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, в ней следует отражать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности. Система законодательства как множество взаимосвязанных элементов формируется по мере развития политико-правовой общественной жизни. Система законодательства ранее представляла построение нормативных актов по отраслевому и комплексному признакам в зависимости от компетенции издавших их органов, содержания и структуры норм, при этом вопрос о первичности акта или норм, содержащихся в нем, в элементах системы законодательства не получил должного ответа .———————————————— Система советского законодательства. М., 1980. С. 9. В связи с этим нелишним будет напомнить, что нормативные предписания, содержащиеся в рамках формализованного документа, представляющего форму объективации права, являются составной частью системы права, если не противоречат другим нормативным предписаниям, в каком бы виде они ни были представлены. Отметив проблемы развития нормативной базы в здравоохранении и образовании, все же вернемся к сфере социального обеспечения, где существуют пересекающиеся и во многом аналогичные с обозначенными выше проблемы. В литературе в дополнение к обозначенному нами большому объему нормативного материала справедливо отмечается изобилие нормативных актов о социальном обеспечении, фактически утративших юридическую силу, что становится заметным и в практике создания кодификационных актов. Принятие новых законов не охватывает весь предмет их правового регулирования, что ведет к их неполноте, пробельности и трудностям в правоприменении. Такие аргументы ставятся, например, Ю. В. Вавилиной в поддержку принятия Кодекса социального обеспечения, который позволит устранить отмеченные недостатки. Временный характер актов о социальном обеспечении во многом определяется их подзаконным характером, а также периодической сменой их содержания.
Такие проблемы можно обнаружить и в других областях правового регулирования. В качестве основания для систематизации, например, банковского законодательства С. В. Рыбакова видит большое число законов, оформляющих банковскую сферу .———————————————— См.: Рыбакова С. В. К вопросу о систематизации банковского законодательства // Банковское право. 2006. N 2. Громоздкость нормативной базы без ее фундаментального пересмотра подкрепляется копированием целых правовых институтов при принятии аналогичных по предмету регулирования законов.
Ярким примером нагромождения и единообразной законодательной практики является конструирование норм о юридической ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Такие нормы (положения) содержатся, в частности, в статье 24 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», статье 16 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», статье 16 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов», статье 50 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», главе VII Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статье 27 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РСФСР», разделе IV Закона РФ «О трансплантации органов и (или) тканей человека», статье 59 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» .В литературе при этом справедливо указывается: конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм (разделов), а многие из них содержат просто оговорку. Здесь мы можем отметить не только дублирование и параллельность норм, но и их отсылочный характер, что еще в большей степени затрудняет применение законодательства. Параллельно действующие нормы идентичного содержания можно обнаружить в большинстве актов как отмеченного медицинского, так и законодательства о социальном обеспечении. Следующим аспектом рассматриваемой проблемы является общая концепция социального обеспечения. Российская модель регулирования социальных функций государства в известной мере отличается от западных аналогов. В Германии, например, в качестве отдельной подотрасли трудового права выделено право социального обеспечения. При этом единые принципы построения правовой системы обособили социальное право в отдельное структурное образование, которое, в свою очередь, нашло закрепление в Социальном кодексе. Германский опыт регулирования, несомненно, можно считать полезным примером систематизации нормативных актов в социальной сфере. Следует, однако, подчеркнуть: в качестве оснований для создания кодифицированного акта германский законодатель руководствовался тесной связью трудовых и социально-экономических прав работников. Перерасти в полноценный и самостоятельный акт социально-экономическим правам и гарантиям позволил, на наш взгляд, избыточный удельный вес нормативных актов о социальном обеспечении. Практика германского законодательства до недавнего времени была схожа с российской правовой традицией современного нормотворчества, когда многочисленные нормативные акты, принимавшиеся даже без четкого выделения предмета своего регулирования, сопровождались дублированием, коллизиями нормативной базы, составлявшей законодательство о социальном обеспечении. Постоянным спутником их были противоречивость и, естественно, сложность практического применения. Как представляется, предмет права социального обеспечения, по крайней мере в России, в настоящий момент уже выходит за рамки трудоправовых отношений.
Это уже не просто совокупность материальных норм о конкретных видах социальных благ, а также механизм их реализации. Такая точка зрения встречается и в литературе при обосновании механизма финансовых отношений в социальной сфере. В связи с этим право социального обеспечения, как полагает С. В. Запольский, включает в себя правовой режим назначения и выплаты пенсий и пособий, что служит основанием возникновения соответствующих финансовых обязательств между пенсионными фондами, органами социальной защиты и гражданами. Следует все же указать на ряд принципиальных моментов, отражающих российский опыт и проблемы современной правовой основы обеспечения социальной функции государства, так тесно переплетающейся с регулированием права каждого гражданина на социальное обеспечение. Некоторые отношения, связанные с социальной защитой граждан, изжили себя с течением времени, появились новые, обособление и закрепление которых еще предстоит сделать законодателю. Развитие и одновременно усложнение системы социального обеспечения происходит за счет появления новых видов социальной поддержки, например, интенсивного и всестороннего развития социального страхования. На смену патернализму государства в различных сферах общественной жизни приходят рыночные начала, отражающие в современном экономическом укладе элемент общественного участия в заботе о своих членах (гражданах). На этом фоне финансовая основа (страховая или нестраховая) социального обеспечения выступает в качестве основного разграничителя в предоставлении материальных благ и для создания системы иных элементов, с помощью которых смогут получить реализацию нормы о социальном обеспечении. Формирование норм, регулирующих отношения по предоставлению обществом своим членам материальных благ в случаях наступления социальных рисков, видится некоторым авторам в качестве предпосылок возникновения социального права как новой и самостоятельной отрасли права. Как представляется, вопросы должного регулирования социального страхования также не должны обойти стороной внимание законодателя. Именно направленность законодательства (в существующем его объеме), определяющая его социальную сущность, позволяет ученым выделять социальное законодательство, включая в него нормы различных отраслей права, либо большие массивы норм однородного предмета регулирования. На примере законодательства о социальной защите инвалидов специалисты отмечают достаточно широкую компетенцию по регулированию данной сферы в федеральных законах, представляющих различные отрасли права (государственного, муниципального, права социального обеспечения), что создает ощутимые трудности в работе по систематизации социального блока правовых норм. Добавляют проблем смежные нормативные отраслевые акты о здравоохранении, образовании, труде, занятости указанных категорий граждан. Такое взаимопроникновение норм различных отраслевых актов в части социальных норм значительно усложняет и работу законодателя.
Их анализ неизбежен и требует последовательных действий. С другой стороны, в ряде нормативных актов, имеющих, на наш взгляд, принципиальный характер в силу закрепления, например, механизмов финансирования мероприятий по социальной поддержке граждан, имеются технические проблемы в используемой терминологии. Так, бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ) в мероприятия по социальному обеспечению граждан включает социальные выплаты гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (ст. 74.1).При этом вторая часть указанной нормы исключает меры социальной поддержки населения из таких видов финансовых обязательств, как пенсии, пособия и другие социальные выплаты. Иначе говоря, законодатель косвенно разграничил денежные (материальные) формы социального обеспечения и фактически обособил меры социальной поддержки населения, признавая натуральный характер их предоставления. Нормативные акты содержат также и механизмы осуществления социально-охранительной деятельности, полномочия компетентных органов в установленной сфере предоставления отдельным категориям граждан набора социальных услуг. Нелишним, на наш взгляд, будет отметить Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», которым урегулированы отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации (преамбула Закона).Нельзя не указать и на ряд терминологических моментов в действующих законах, определяющих виды социальной помощи. Основным профильным законом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г.
N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который под социальным обслуживанием понимает деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 1).Следовательно, понятие «социальная поддержка» является составной частью понятия «социальное обслуживание» .При этом Закон определяет законодательство о социальном обслуживании, которое состоит из собственно Закона о социальном обслуживании, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Другая проблема — содержание сформированной системы нормативных актов о социальном обеспечении. Существует целый ряд законов, регулирующих условия, порядок предоставления и конкретные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан. В настоящий период нормативно выделены категории граждан, в отношении которых законодатель предпочел самостоятельное правовое регулирование в сфере социальной поддержки. К таковым, в частности, отнесены:
граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г.;
— граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
— граждане-инвалиды;
— дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
— граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
— ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда;
— граждане, занятые на работах с химическим оружием. В ряде законов содержатся нормы о социальной поддержке отдельных категорий граждан. Такие нормы носят эпизодический и фрагментарный характер, но встречаются в большинстве актов. Как правило, это одна или несколько статей в соответствующем законе. В некоторых законах, например Законе РФ от 18 октября 1991 г. N
1761−1 «О реабилитации жертв политических репрессий», существует лишь указание на предоставление мер социальной поддержки реабилитированным лицам (ст. 12). Эти меры получают развитие в нормах указанного Закона. Тем не менее с технической точки зрения конструирование этих норм определяется либо прямым указанием на конкретные виды помощи или (как в данном случае) суммы компенсации, либо указанием на них путем отсылки к подзаконным нормативным актам (в первую очередь постановлениям Правительства РФ).Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» Правительство РФ обеспечивает реализацию гарантий правовой защиты и социальной поддержки военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала (ст.
11). Нормы такого же порядка мы можем встретить и в ряде других нормативных актов. Следует обозначить наименования таких конструкций, а также законы, их содержащие, среди которых социальная поддержка граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (ст. 25 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»), социальная поддержка сотрудников органов внешней разведки Российской Федерации и членов их семей (ст. 22 Федерального закона от 10 января 1996 г.
N 5-ФЗ «О внешней разведке»), меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров и следователей (ст. 45 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации»), социальная поддержка специалистов государственной ветеринарной службы Российской Федерации (ст.
6 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979−1 «О ветеринарии»); социальная поддержка сотрудников органов федеральной службы безопасности (ст. 18 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»), социальная поддержка работников организаций почтовой связи (ст. 30 Федерального закона от 17 июля 1999 г.
N 176-ФЗ «О почтовой связи»), права и социальная поддержка обучающихся, воспитанников, права работников образовательных учреждений и меры их социальной поддержки (ст. ст. 50 и 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N
3266−1 «Об образовании»), меры социальной поддержки социальных работников (ст. 36 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»), социальная поддержка работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и других категорий лиц (ст. 21 Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»), социальная поддержка членов семей спасателей (ст.
32 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»), гарантии социальной поддержки безработных (ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032−1 «О занятости населения в Российской Федерации»), меры социальной поддержки (ст. 15 Федерального закона от 20 августа 2004 г.
N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»), социальная поддержка работников культуры (ст. 55 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утв. Верховным Советом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612−1)), социальная поддержка лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, социальная поддержка медицинских, ветеринарных и иных работников, непосредственно участвующих в оказании противотуберкулезной помощи (ст.
ст. 14 и 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»), социальная поддержка военнослужащих и других граждан, участвующих в защите Государственной границы (ст. 41 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации»), виды психиатрической помощи и социальной поддержки, гарантируемые государством (ст.
16 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185−1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»), меры социальной поддержки, предоставляемые донору, Дополнительные меры социальной поддержки, предоставляемые донору, меры социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России» (ст. ст. 9 — 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142−1 «О донорстве крови и ее компонентов»), предоставление социальных гарантий персоналу УИС (ст. 36 Закона РФ от 21 июля 1993 г.
N 5473−1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»), социальная поддержка ВИЧ-инфицированных — несовершеннолетних (ст. 19 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»), право граждан на социальную поддержку при возникновении поствакцинальных осложнений (ст. 18 Федерального закона от 17 сентября 1998 г.
N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»), социальная поддержка и правовая защита медицинских и фармацевтических работников (ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г. N 5487−1)).Эти нормы носят в основном бланкетный (отсылочный) характер и не несут особой смысловой нагрузки, по крайней мере в части конкретных мер социальной поддержки. В определенной степени указанные Законы представляют комплексные нормативные акты, включающие в себя помимо отмеченных норм о социальной поддержке также и иные положения. Такая закономерность в построении нормативного материала отражает в его структуре кодификационные элементы, с выделением присущих кодексу общей и особенной части. Можно вести речь о всеобъемлющем характере правовой базы о социальном обеспечении. Следовательно, анализ нормативных актов, содержащих нормы о социальном обеспечении в широком смысле слова, позволяет выделить три основные их категории (вида):
системообразующие (отраслевые) законы о социальной защите;
— профильные законы о социальной защите, выделяющие отдельные категории граждан или сферы, на которые распространяются их нормы;
— непрофильные законы, содержащие отдельные субинституты (главы, разделы) либо отдельные нормы, посвященные мерам социальной поддержки отдельных категорий граждан. Предлагаемая нами категоризация в качестве принципа построения использует объем норм (их удельный вес) о социальной поддержке в действующих нормативных актах. Между тем проведенное обобщение отнюдь не претендует на установку в качестве ориентира законодателю. Во многом оно представляет беглый обзор действующей правовой действительности в социальном обеспечении в совокупности с оценкой смежных, пограничных областей социальной сферы. Тем не менее, проведя анализ системы законодательства о социальном обеспечении в обозначенном выше аспекте, можем сделать следующие выводы.
1. Сложность построения полноценной системы законодательства о социальном обеспечении определяется, на наш взгляд, отсутствием нормативного акта, который бы послужил «отправной точкой» для законодателя, некоторым правовым ориентиром, указывающим направления поступательного движения. Здесь следует, на наш взгляд, отметить удачную практику советского законотворчества, использовавшего в качестве базы построения нормативного материала в отдельных сферах Основы законодательства, что было воспринято в начале 90-х годов в целом ряде нормативных актов. В числе примера таких актов можно отметить Основы лесного законодательства Российской Федерации (утв. Верховным Советом РФ 6 марта 1993 г. N 4613−1), Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (утв.
6 августа 1993 г. N 5600−1), Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. 9 октября 1992 г.
N 3612−1), Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. 11 февраля 1993 г. N 4462−1), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. 22 июля 1993 г. N
5487−1) и т. п. Такое законодательство было оправданно в условиях «переходного» периода, поскольку отражало потребность заполнения правового вакуума до создания полноценной правовой базы. Не будем поддерживать или отрицать важность и эффективность такой практики, но тем не менее отметим, что эта работа была весьма удачной, свидетельством чему выступают некоторые акты, которые до сих пор действуют и являют пример хорошего качества законотворческой деятельности. Исключение, пожалуй, составляет сфера здравоохранения, где законодатель в некоторой степени отступил от отраслевого характера Основ (действующих в настоящий период) и пошел по пути создания многочисленных, в большинстве своем сиюминутных актов. Можно было бы попытаться в рамках систематизации сгруппировать, разложить на отдельные институты обозначенный материал о социальном обеспечении, вынести «за скобки» все дублирующие нормы. Такие мероприятия можно проводить при разработке или создании консолидированного акта, содержащего в своей основе системообразующие (отраслевые) законы. Профильные законы о социальных гарантиях отдельным категориям граждан в части дублирования норм следует переработать наряду с одновременной адаптацией и изъятием соответствующих норм из непрофильных законов.
2. Необходимо формирование правовой базы с учетом минимального количества подзаконных нормативных актов и ликвидацией уже отживших свое, фактически утративших силу. Для реализации этой задачи нелишним будет провести оценку бланкетных (отсылочных) норм, предлагающих для решения соответствующего вопроса обращаться к подзаконным нормативным актам (постановлениям Правительства РФ, актам профильных органов исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Пенсионного фонда РФ и т. п.)). Эти документы, как правило, являются основными источниками информации о социальных гарантиях. Впоследствии был бы полезен отказ от отсылочных (бланкетных) норм или наличие их в минимальном объеме.
3. Формируемый материал должен содержать четкий механизм реализации социальных гарантий путем закрепления норм о порядке, условиях предоставления соответствующих их видов. Отчасти это может быть достигнуто за счет анализа практики реализации норм, а также за счет качества упомянутых выше подзаконных нормативных актов, отражающих реальную правовую действительность.
4. В последующем на основе консолидации правовых актов, устранения пробелов, противоречий и дублирования норм возможно за счет инструментов кодификации завершить работу по созданию нормативной базы путем ее перестройки и качественной переработки с закреплением в Кодексе социального обеспечения. Заключение
Элементы социальности имманентно присущи государству. Оно постепенно вызревало сначала в небольших человеческих сообществах как для решения общих дел, для того чтобы ввести неизбежную состязательность объективно неравных индивидов и их групп в определенные рамки (в том числе правовые), чтобы их противоборство не привело к анархии и распаду самого сообщества. У государства всегда были некоторые элементы общесоциальной деятельности (например, создание оросительных систем для земледелия в странах Востока), зачатки мер для поддержки социально обездоленных людей (например, закят — 5-процентный налог с имущества богатых в пользу бедных по средневековому мусульманскому праву), обычай властвующих подавать милостыню бедным. Правда, такие меры поддержки имели персонализированный характер, они не рассматривались как обязанность государства (да и закят был, скорее всего, поддержкой со стороны уммы — сообщества правоверных и для них). В сочинениях мыслителей разных эпох есть рассуждения об элементах, как бы мы сказали теперь, социальности государства, но начиная и с первых веков Новой эры и, пожалуй, до начала XX в.
ни идеи социального государства, ни заметных социальных мер со стороны государства не было. Фактически господствовала концепция «государства — ночного сторожа», его невмешательства в экономические и социальные отношения. Общественная полезность принципа социального государства обусловлена тем, что его реализация может несколько искупить первородный грех частной собственности и уменьшить издержки порождаемого ею дикого рынка: социальное расслоение и сопутствующую ему бедность — «мать пороков» озлобленности и преступности, и поэтому в чистом виде способного привести в конце концов человечество к самоистреблению. Тем самым социальная функция государства направлена на то, чтобы смягчить и даже предотвратить многие социальные противоречия, способствуя снижению социальной напряженности и повышению стабильности и общественной солидарности. Тем не менее пользу социальной деятельности государства не следует абсолютизировать. Увлечение государства ею может дать противоположный эффект, так как порождает массу негативных последствий. Ее осуществление ложится нелегким бременем на бюджет страны. Она провоцирует психологию социального иждивенчества, соответственно подавляя творческую активность населения.
Ее значительные масштабы, сопровождающиеся большим размахом перераспределения государством доходов граждан, отрицательно сказываются на материальном стимулировании предпринимателей, порождают, и не без оснований, у социально благополучных слоев населения чувство их дискриминации («позитивная дискриминация») и нарушения государством их права частной собственности, а также снижение их заинтересованности в результатах своего труда и социальную апатию. Как видно, социальная функция государства создает опасность снижения созидательного потенциала как слабо обеспеченных, так и материально благополучных слоев населения, что явно не способствует экономическому росту страны и соответственно подрывает экономические источники социального благополучия и прогресса. Наконец, в социальном государстве возрастает роль государственного механизма в жизни общества, так как он получает доступ к перераспределению ресурсов и соответственно увеличиваются объем и степень важности его функций и его численность. Последнее обстоятельство не только вызывает удорожание содержания государственного механизма налогоплательщиками. Оно особенно важно с конституционно-правовой точки зрения, так как подрывает суть конституционализма как системы ограниченного в пользу свободы личности правления государства. На данный риск, связанный с социализацией государства, обращал особое внимание известный австрийский экономист XX в.
Ф. фон Хайек, заявляя, что такая социализация — это дорога к рабству, ибо там, где начинается социальное государство, заканчивается государство правовое: «Формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению законности» .Таким образом, необоснованное (и даже лишь представляющееся таковым значительной части населения) расширение социальной функции государства может способствовать экономическому спаду, росту социальной напряженности или апатии и усилению власти государственного механизма. Это тем более опасно, что, как представляется, в социальном государстве существует, подобно законам Паркинсона, тенденция как расширения масштабов самой социальной функции, так и нарастания всех сопутствующих ей указанных негативных явлений. Действительно, со стороны населения импульсы к их развитию обусловлены тем, что безбедная жизнь на пособия весьма достойного размера неизбежно становится привлекательной для все большего количества людей, в том числе вполне трудоспособных. Государство же, с одной стороны, вынуждено ориентироваться на реципиентов пособий как на значительный слой избирателей, давая им все больше и больше обещаний, а с другой — социальная перераспределительная деятельность становится привлекательной и для государственного механизма, так как усиливает его роль в обществе, выступая поводом и к его количественному разрастанию, и к укреплению его полномочий. Правда, существуют и весьма сильные факторы, ограничивающие размах социальной деятельности государства, препятствующие ей. Это ограниченность экономических ресурсов государства, угроза экономического краха, сопротивление экономически благополучных, созидающих слоев населения, являющихся главными гарантами экономического роста страны. Библиография
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным Голосованием 12.
12.1993. «Российская газета», № 237, 25.
12.1993. ФЗ «О государственной социальной помощи» от 17.
07.1999 N 178-ФЗ.ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» от 07.
08.2000 N 122-ФЗ.ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.
12.1996 N 159-ФЗ.ФЗ «О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов» от 28.
11.2009 N 298-ФЗ.ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29.
12.2006 N 255-ФЗ.ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.
11.1995 N 181-ФЗ.ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» от 16.
07.1999 N 165-ФЗ.ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198
Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266−1 «Об образовании» Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. N 1032−1. СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915
Абалкин Л. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы экономики. 1997. N 6. Алейников Б. Н. Социальное государство и собственность // Государство и право. 2008. N 1. Андрианов В.
Государственное регулирование и механизмы саморегуляции в рыночной экономике // Экономист. 1996. N 5. Баранов В. Н., Толстик В. А. Кодификационный процесс и результат (Международная научно-практическая конференция «Кодификация законодательства: теория, практика, техника», Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) // Журнал российского права. 2009. N
4.Богдановская И. Ю. Особенность систематизации в странах общего права // Право и политика. 2007. N 7. Взаимодействие государства и гражданского общества в современной России.
М.: Вече, 2008. — 439 с. Витте Л. Европейская социальная модель и социальная сплоченность: какую роль играет ЕС? // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006.
N 6 (294).Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. Учебник.
М.: Феникс, 2008. — 551 с. Гончаров П. К. Социальное государство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Политология». 2000.
N 2. Егоров В. К. Философия русской культуры: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2006. — 489 с. Жильская Л. В. Социальное государство с точки зрения права // История государства и права.
2006. N 1. Заостровцев А. П. Конституционная экономика, общественный договор и российское общество // Общественные науки и современность. 2008.
N 1. Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2007
Запольский С. В. Наука финансового права — от статики к динамике // Финансовое право. 2008. N 9. Зорькин В. Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. Зотов Владимир Борисович Система муниципального управления: Учебник для вузов.
4-е изд. (исправленное и дополненное). СПб: ПИТЕР, 2008. ;
512 с. Ерохина Т. В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления. М.: Феникс, 2009. -
368 с. Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962
Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства. Т. 3. 2008 (декабрь). Выпуск 2. Калашников С. В. Становление социального государства. М.: Экономика, 2003
Калашников С. В. Социальное государство: эволюция и этапы становления // Человек и труд. 2002. N 10. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. 439 с. Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М-Норма, 1997
Конституции государств Европы: В 3 томах. Т. 1 — 2. М.: Норма, 2003
Кочеткова Л. Н. Социальное государство: европейская теория и российская практика // Власть. 2008. N 4. Лавров М. В. О проблемах развития правового регулирования в сфере корпоративных отношений и корпоративного контроля // Юрист. 2006. N
9.Леонов И. В. Современное социальное государство: сущность, признаки, проблемы формирования / Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России. М.: МГИМО-Университет, 2006
Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002
Пороховский А. Рыночный курс: противоречия и перспективы // Экономист. 2002. N 8. Правовое обеспечение национальных проектов в сфере образования // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. Маршалова: А.
С. Система государственного и муниципального управления. М.: Омега — Л, 2009. ;
432 с. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления. Учебник. М.: Юнити-Дана, 2011.
— 687 с. Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007
Милецкий В. П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России. Политические процессы в России в сравнительном измерении. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 1997
Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001
Орешин В. П. Система государственного и муниципального управления Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2010. — 516 с. Основные проблемы социального развития России-78 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ.
2004. N 15. Палазян А. С. Принципы систематизации функций права // Юридический мир. 2009. N 2. Пиголкин А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003
Пиголкин А. С. Теория государства и права: Учебник. М.: Городец, 2003
Правовые основы здравоохранения в России / Под ред. Ю. Л. Шевченко. М., 2001
Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. N 1. Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006
Рыбакова С.В. К вопросу о систематизации банковского законодательства // Банковское право. 2006. N 2. Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. Харьков, 1991
Свинцов А.А., Радуто В. И. Социальная защита инвалидов. Десятилетний опыт регулирования // Социальное и пенсионное право. 2006. N 4. Система советского законодательства. М., 1980
Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971
Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Воронеж, 1998
Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991
Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007
Халиков М. И. Система государственного и муниципального управления. М.: Флинта, 2008. — 448 с. Харченко Е.
В. Вертакова Ю. В. Система государственного и муниципального управления. М.: Кно
Рус, 2009. — 272 с. Храмцов А. Ф. Социальное государство. Практики формирования и функционирования в Европе и России // Социологические исследования. 2007. N
2.Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления — Учебник. М.: Юристъ, 2008. 421 с. Чиркин В. Е. Социальное государство: юридические индикаторы // Российский юридический журнал. 2007. N 4. Чашин А. Н. История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России // Медицинское право. 2007. N
1.Шагиева Р. В. Правовая и юридическая деятельность: теоретические проблемы соотношения понятий // Право и государство: теория и практика. 2009. N 2. Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875
Экштайн К. Основные права и свободы: Учеб. пособие. М.: NOTA BENE Медия Трейд Компания, 2004
Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1.
