Принятие оспариваемого письма от 5 марта 2009 года N 12−20/2 280 не исключает возможности проведения проверки на территории налогоплательщика при информировании налогового органа о наличии у заявителя подходящего помещения (28).
Завершая разговор о переносе выездной налоговой проверки в место нахождения налогового органа, нельзя не отметить, что сам по себе подобный перенос, даже при отсутствии для него оснований, не рассматривается имеющейся в настоящее время судебной практикой в качестве существенного нарушения процедуры налогового контроля. В постановлении ФАС МО от 8 декабря 2009 года N КА-А40/12 033;09 было указано, что проведение проверки не на территории налогоплательщика не относится к существенным условиям, нарушение которых в силу абзаца 2 пункта 14 статьи 101 НК РФ является основанием для признания решения недействительным (29).
Форма решения о проведении выездной налоговой проверки предусматривает подтверждение факта ознакомления с ним налогоплательщика. В судебной практике отдельные формальные недостатки решения о назначении выездной налоговой проверки не рассматривались как достаточные основания для признания такого решения недействительным. Так, в определении ВАС РФ от 23 июля 2009 года N ВАС-9403/09 было указано, что отсутствие в решении о проведении выездной налоговой проверки перечня налогов при указании их в программе проверки не может являться безусловным основанием для признания недействительным решения налогового органа, вынесенного по результатам выездной налоговой проверки (30).
Несмотря на это, содержанию текста решения о назначении выездной налоговой проверки налогоплательщику необходимо уделить достаточно пристальное внимание, поскольку:
— в решении о назначении проверки указывается проверяемый период и налоги, по которым назначена проверка, благодаря чему можно проверить, не нарушил ли налоговый орган запрет на проведение повторных проверок за тот же период;
— включение конкретного должностного лица инспекции в состав проверяющих является необходимым условием для его доступа на территорию налогоплательщика (ст. 91 НК РФ), ознакомления с документами (п. 12 ст. 89 НК РФ), осмотра помещений (ст. 92 НК РФ), истребования документов (ст. 93 НК РФ), вынесения постановления о выемке документов и предметов (ст. 94 НК РФ);
— с даты вынесения решения начинается исчисление срока проведения выездной налоговой проверки (п. 8 ст. 89 НК РФ) (2).
При проведении выездной налоговой проверки по нескольким налогам следует помнить, что налогоплательщик может использовать дополнительные ресурсы для защиты в ситуациях, когда одна операция имеет значение как для вычетов (расходов), так и для начисления налога (определения дохода), а также когда доначисление одного налога приводит к уменьшению налоговой базы по другому налогу. Подтверждение наличия подобного ресурса для защиты можно найти, например, в определении ВАС РФ от 24 августа 2009 года N ВАС-10 496/09, в котором было указано, что в соответствии со статьями 89 и 247 НК РФ в обязанность налогового органа при проведении выездной налоговой проверки организации по налогу на прибыль входит оценка правильности исчисления налогоплательщиком как полученных доходов, так и произведенных расходов, поскольку обе эти величины в совокупности влияют на правильность исчисления налога на прибыль и его размер. Исключая из налогооблагаемой прибыли общества за 2006 год расходы на приобретение оборудования по сделкам с ООО «РПР», налоговый орган был обязан исключить доходы, полученные налогоплательщиком от его реализации в том же налоговом периоде (31).
Положение пункта 5 статьи 89 НК РФ предусматривает ограничение общего количества выездных проверок, которые могут быть проведены в отношении одного налогоплательщика в течение года. При назначении выездной налоговой проверки сверх установленного частью 2 пункта 5 статьи 89 НК РФ ограничения налогоплательщик вправе дополнительно потребовать предоставления соответствующего решения руководителем федерального органа. В отсутствие такого решения назначение третьей проверки в течение года является незаконным, что подтверждает и судебная практика (2).
Так, в определении ВАС РФ от 22 июня 2009 года N ВАС-7239/09 было указано, что, признавая недействительным оспариваемое решение инспекции, суды установили, что этим решением в нарушение требований пункта 5 статьи 89 НК РФ назначено проведение третьей выездной налоговой проверки общества в течение 2008 года, при том что не представлено доказательств того, что решение о проведении проверки принято на основании решения руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, о необходимости проведения выездной налоговой проверки налогоплательщика сверх установленного ограничения или что указанное решение вынесено в отношении филиала или представительства общества (34).
Исходя из буквального содержания анализируемой нормы ограничение, установленное частью 2 пункта 5 статьи 89 НК РФ, распространяется и на незавершенные в течение календарного года налоговые проверки. Однако очень важно отметить, что ограничения, установленные пунктом 5 статьи 89 НК РФ, не действуют в отношении повторных выездных налоговых проверок (ч. 2 п. 10 ст. 89 НК РФ) (2).
Основания и порядок продления срока проведения выездной налоговой проверки утверждены приказом Федеральной налоговой службы (ФНС России) от 25 декабря 2006 года N САЭ-3−06/892@.
Согласно пункту 8 статьи 89 НК РФ срок проведения выездной налоговой проверки исчисляется со дня вынесения решения о назначении проверки и до дня составления справки о проведенной проверке (2).
В отличие от ранее действовавших правил срок проведения проверки исчисляется не как сумма периодов нахождения проверяющих на территории налогоплательщика, а с даты решения о проведении проверки до даты составления справки о ее окончании. Период исполнения налогоплательщиком требований о представлении документов не учитывается при определении срока проведения проверки.
Правовые последствия нарушения предельных сроков проведения проверки зависят от их существенности и степени вызванных этим нарушений прав налогоплательщика. Так, в одном из дел, в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 января 2010 года N А53−13 402/2008;С5−23, суд учел при рассмотрении дела совокупность таких обстоятельств, как проведение выездной налоговой проверки в срок более двух с половиной лет, в течение полутора лет из которых никакие мероприятия по истребованию доказательств налоговым органом не проводились, и правомерно расценил их как нарушение налоговой инспекцией в рассматриваемой по делу ситуации целей налогового администрирования, которые не могут иметь дискриминационный характер, препятствующий предпринимательской деятельности налогоплательщика (35).
А в определении ВАС РФ от 27 января 2010 года N ВАС-18 013/09 было указано, что нарушение инспекцией срока проведения выездной налоговой проверки не привело к нарушению существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, являющихся безусловным основанием для отмены решения налогового органа, либо к иным нарушениям, которые привели или могли привести к принятию незаконного решения (36).
Говоря о том, чем собственно должен выражаться режим приостановления проверки, следует сказать, что на период действия срока приостановления проведения выездной налоговой проверки приостанавливаются действия налогового органа по истребованию документов у налогоплательщика, которому в этом случае возвращаются все подлинники, истребованные при проведении проверки, за исключением документов, полученных в ходе проведения выемки. Поскольку НК РФ не содержит правила о перерыве сроков исполнения требований, требования о представлении документов, которые не были исполнены на момент приостановления проверки (срок исполнения которых приходится на период приостановления) должны быть исполнены в первый день возобновления проверки. В немногочисленной судебной практике можно найти подтверждение использования указанного подхода.
Так, в постановлении ФАС УО от 21 января 2010 года N Ф09−11 059/09-С3 было указано, что поскольку в предусмотренный для исполнения требования срок проведение выездной проверки было приостановлено, суды обоснованно сделали выводы об отсутствии у налогоплательщика обязанности исполнить указанное требование (37).
Однако при этом важно помнить, что на период приостановления проведения выездной налоговой проверки приостанавливаются действия налогового органа на территории (в помещении) налогоплательщика, связанные с указанной проверкой. Действия вне территории (помещения) налогоплательщика налоговый орган вправе продолжать, в том числе, если выездная проверка проводится по месту нахождения налогового органа (на основании части второй пункта 1 статьи 89 НК РФ) (2).
Этот подход также подтвержден судебной практикой. В постановлении ФАС ВСО от 20 марта 2009 года N Ф03−711/2009 было отмечено, что норма пункта 9 статьи 89 НК РФ, как и статья 90 НК РФ, определяющая порядок участия свидетелей при осуществлении налогового контроля, не содержат положений, запрещающих допрос указанных лиц в период приостановления проведения выездной налоговой проверки вне территории налогоплательщика (38).
Обращаясь к такому основанию проведения повторной выездной налоговой проверки, как подача уточненной декларации с уменьшением суммы налога, подлежащей уплате по сравнению с суммой ранее заявленной, нельзя не упомянуть рассмотренный Президиумом ВАС РФ спор, где это основание рассматривалось применительно к декларации по налогу на прибыль, в которой налогоплательщик корректировал сумму убытка, а не сумму налога.
В постановлении Президиума ВАС РФ от 16 марта 2010 года N 8163/09 было указано, что, поскольку для налога на прибыль при определении размера обязанности по его уплате правовое значение имеет не только положительный финансовый результат — полученная прибыль, при наличии которой налог подлежит исчислению, но и отрицательный результат, выводы судов об отсутствии у инспекции права, предусмотренного абзацем шестым пункта 10 статьи 89 НК РФ, на проведение повторной выездной налоговой проверки уточненной декларации, в которой увеличена сумма первоначально заявленного убытка, сделаны без учета положений пункта 8 статьи 274 и статьи 283 НК РФ. Но одновременно с этим в том же постановлении Президиума ВАС РФ было подтверждено, что предметом повторной выездной налоговой проверки, назначенной ввиду представления обществом после проведения налоговой проверки уточненной декларации, в которой уменьшена сумма ранее исчисленного налога на прибыль, являются только те сведения уточненной декларации, изменение которых повлекло уменьшение суммы ранее исчисленного налога. То есть в ходе повторной проверки, проводимой в связи с подачей уточненной декларации, не могут быть повторно проверены данные, которые не изменялись налогоплательщиком либо не связаны с указанной корректировкой (41).
Выводы по главе:
Итак, завершая анализ проблем организации налогового администрирования в России, стоит упомянуть о специальном правиле НК РФ, определяющем последствия, которые могут быть возложены на проверенного налогоплательщика. Согласно пункту 10 статьи 89 НК РФ, если при проведении повторной выездной налоговой проверки выявлен факт совершения налогоплательщиком налогового правонарушения, которое не было выявлено при проведении первоначальной выездной налоговой проверки, к налогоплательщику не применяются налоговые санкции, за исключением случаев, когда невыявление факта налогового правонарушения при проведении первоначальной налоговой проверки явилось результатом сговора между налогоплательщиком и должностным лицом налогового органа (если решение о проведении первоначальной выездной налоговой проверки было принято после 1 января 2007 года).
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В РОССИИ
3.
1. Анализ изменений в налоговом законодательстве
Общий порядок введения в действие актов законодательства о налогах и сборах определен статьей 5 НК РФ. Большинство поправок, внесенных в законодательство в течение 2010 года, вступило в силу в 2011 году.
Статья 16 Федерального закона N 83-ФЗ вносит в ч. II НК РФ существенные изменения, касающиеся налогообложения государственных (муниципальных) учреждений, которые вступят в силу 1 января 2011 года.
Изменения, вносимые в гл. 21 НК РФ, касаются порядка исчисления и уплаты НДС с арендной платы. Если арендодателем будет являться казенное учреждение (предоставляющее в аренду федеральное имущество, имущество субъектов РФ, муниципальное имущество), то налоговым агентом по НДС будет признаваться арендатор (п. 3 ст. 161 НК РФ). В этом случае арендатор должен будет исчислить и уплатить в бюджет соответствующую сумму налога, которую впоследствии он сможет принять к вычету (п. 3 ст. 171 НК РФ). Новые бюджетные учреждения будут исчислять и уплачивать НДС с арендной платы в установленном гл. 21 НК РФ порядке.
В главу 25 НК РФ вносятся изменения, согласно которым при исчислении налога на прибыль бюджетные и автономные учреждения не включают в доходы предоставленные им субсидии, а казенные учреждения — выделенные им бюджетные ассигнования (пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ) (2).
Кроме того, в соответствии с новым пп. 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ не признаются доходами средства казенных учреждений, полученные от оказания ими государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций.
Также согласно нововведениям не включаются в налогооблагаемую базу расходы казенных учреждений, осуществленные в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций (п. 48.11 ст. 270 НК РФ) (2).
С 2011 года утрачивает силу ст. 321.
1 НК РФ, регулирующая особенности ведения бюджетными учреждениями налогового учета (п. 5 ст. 16 Федерального закона N 83-ФЗ). Это означает, что бюджетные учреждения со следующего года будут исчислять и уплачивать налог на прибыль в установленном гл. 25 НК РФ порядке.
Пунктом 3 ст. 286 НК РФ определено, что бюджетные и автономные учреждения вправе уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль по итогам отчетного периода (2).
Согласно нововведениям в НК РФ, вступающим в силу с 01.
01.2011, казенные, бюджетные и автономные учреждения не вправе переходить на уплату единого сельскохозяйственного налога (пп. 4 п. 6 ст. 346.
2 НК РФ). Применять упрощенную систему налогообложения из трех типов государственных (муниципальных) учреждений могут только автономные учреждения (пп. 17 п. 3 ст. 346.
12 НК РФ) (2).
3.
2. Направления модернизации деятельности налоговых органов
Повышение эффективности работы в условиях выхода мировой экономики из кризиса — важнейшая задача налоговых органов. Одним из основных направлений повышения эффективности является модернизация налоговой службы. Этот путь избрали многие государства.
Федеральная целевая программа развития налоговых органов впервые была утверждена еще в конце 2001 года. Одной из ее задач являлось внедрение прогрессивных форм организации и администрирования налоговых органов. В рамках названной программы ФНС России провела комплекс мероприятий по реорганизации налоговых органов, включая переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип организации их деятельности (8).
Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций. Причем меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала были направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков.
Таким образом, совершенствование налоговых органов включает модернизацию организационных структур, научных технологий и процедур, обучение сотрудников, повышение уровня информатизации и программных средств (8).
Для эффективной организации налогового администрирования необходимо в строго регламентированные интервалы времени обрабатывать большие объемы информации. Сделать это можно только с использованием информационных технологий, обеспечивающих необходимый спектр информационных услуг. Под этим термином понимают информационно-технологическую услугу, оказываемую функциональным подразделениям для эффективной поддержки их рабочих процессов. Причем данная услуга может быть построена на базе других информационных услуг, которые сами, в свою очередь, могут использовать иные сервисы. В результате возникает возможность формировать иерархию услуг конкретных рабочих процессов налогового администрирования.
Улучшить налоговое администрирование Минфин предлагает с помощью электронной отчетности, обязательной для всех фирм (кроме тех, кто имеет незначительный доход).
Обязательная электронная отчетность будет введена лишь тогда, когда будут отлажены все механизмы, с которыми она связана. Кроме того, обязательно будут созданы налоговые инспекции, предназначенные исключительно для приема и обработки электронных данных.
При них будут работать сервисные центры, которые окажут фирмам услуги по электронному представлению отчетности. Кроме того, Налоговый кодекс дополнят положением о том, что фирма может сдавать декларации не только в инспекции по месту своей регистрации, но и в другой инспекции, которая специализируется на приеме электронной отчетности. Иначе избежать дублирования электронной и бумажной форм отчетности не удастся (62).
Налоговые органы накопили за годы реформ большой положительный опыт использования институциональных принципов при выстраивании взаимоотношений с налогоплательщиками. В период экономической и политической стабилизации, в который вступила страна, совершенствование институциональной составляющей налоговой системы создает хорошие предпосылки для повышения эффективности налоговой системы в целом. Исторически сложившаяся система налогового администрирования, направленная на учет и контроль налогоплательщиков по отдельным видам налогов, ограничивает возможности налоговых органов в комплексном подходе к контролю деятельности налогоплательщиков, не в полной мере обеспечивает ведение мониторинга и оценки их финансового состояния. Система налогового администрирования в существующем виде затрудняет отслеживание и контроль за различными схемами ухода от налогообложения. Ориентация на контроль отдельных видов налогов искажает общую картину эффективности функционирования налоговых органов и затрудняет перераспределение трудовых и материально-технических ресурсов для выполнения комплекса работ по контролю за поступлением налогов и сборов (62).
ФНС России активно взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований, государственными внебюджетными фондами. Цель такого взаимодействия — повысить налоговую дисциплину в сфере экономики и обеспечить своевременное поступление налоговых платежей в государственный бюджет и во внебюджетные фонды.
Как показывает практика, наиболее распространенными формами сотрудничества ФНС России с государственными структурами являются:
— обмен информацией;
— совместное осуществление проводимых мероприятий;
— анализ вопросов налогообложения и выработка общих подходов к их разрешению;
— создание межведомственных комиссий и рабочих групп из представителей ведомств, заинтересованных в разработке и решении тех или иных задач;
— проведение совместных коллегий, совещаний и т. д. (62).
Формы и методы такого взаимодействия разнообразны и регулируются примерно 60 межведомственными нормативными актами. Так, соглашение с ФТС России предусматривает совместные мероприятия налогового и таможенного контроля в отношении участников внешнеэкономической деятельности. А взаимодействие с МВД России направлено на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах, а также законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность.
Многообразие организационных структур, существующих в настоящее время в территориальных налоговых органах, ярко выраженная специализация по видам налогов, отсутствие документов, описывающих типовые процедуры и процессы проверки, приводят к следующим негативным последствиям:
— дублированию одинаковых функций разными структурными подразделениями;
— слабо выраженной специализации, так как одному работнику приходится выполнять не менее 30 налоговых процедур;
— большому проценту управляющего и обслуживающего персонала по отношению к специалистам в инспекциях с небольшой численностью работающих;
— закреплению налогоплательщиков за конкретными работниками налоговых органов, что создает предпосылки для злоупотреблений;
— совмещению в присутствии налогоплательщиков приема налоговой отчетности с камеральной проверкой, что создает очереди в инспекциях;
— отсутствию специализированных подразделений, ответственных за информирование налогоплательщиков (62).
В силу этого одним из важнейших направлений в модернизации налогового администрирования является совершенствование организационно-структурного построения отрасли. С этой целью предполагается переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип внутренней организации их деятельности и типовые организационные структуры, оптимизация и перераспределение численности работающего в них персонала в пределах, установленных Правительством РФ, численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов, проведение мероприятий по укрупнению ИМНС России.
Новые формы налогового администрирования предполагают сегментирование налогоплательщиков, выделение из их числа определенных групп, в том числе крупнейших предприятий. Учитывая значительное влияние крупнейших налогоплательщиков на формирование доходной части бюджета и их социальную значимость для экономики регионов, МНС России уделяет особое внимание работе с данной категорией налогоплательщиков, так как осуществление финансово-хозяйственной деятельности крупными налогоплательщиками в условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы допускает построение ими различных многоуровневых вертикально интегрированных схем, имеющих своей целью сокрытие истинной налоговой базы и уход от уплаты налогов и сборов. При работе с данной категорией налогоплательщиков планируется применять новые методы налогового администрирования, включающие широкое использование информационных технологий и ресурсов (62).
Эффективное налоговое администрирование предусматривает принципиальное изменение подходов к организации и проведению выездных налоговых проверок налогоплательщиков за счет внедрения допроверочного анализа, выявления перспективных направлений и объектов проверки, планирования, координации и обеспечения согласованного и синхронного проведения контрольных мероприятий в отношении всех звеньев и организаций, в том числе холдингов и финансово-промышленных групп, обеспечивающих получение корпоративного финансового результата;
методов, основанных на системе оценок косвенных индикаторов налоговой базы, анализа информации о физических объемах потребляемых ресурсов и произведенной продукции.
Учитывая необходимость значительного улучшения собираемости налогов и снижения уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков, МНС России в течение 2009 и 2010 годов провело ряд исследований по выяснению «экономичности» и результативности территориальных налоговых органов. Проведенные исследования в основном касались следующей информации:
— действующей структуры налоговых органов по субъектам Российской Федерации;
— организационной структуры налоговых инспекций и, в частности, удельного веса обслуживающего и управленческого персонала;
-«экономичности» мелких налоговых инспекций и возможностей повышения их потенциала (65, с. 22−23).
В результате проведенного анализа было установлено следующее:
— существующая в настоящий момент система налоговых органов Российской Федерации не в полной мере отвечает стоящим перед МНС России задачам;
— обширная сеть мелких налоговых инспекций, контролирующих сравнительно небольшие суммы поступлений, ведет к повышению косвенных издержек (например, процентные расходы на технику, обучение персонала) и требует значительных усилий в плане координации ее работы;
многие регионы с большим числом мелких инспекций характеризуются высоким процентным отношением управленческих и обслуживающих штатных единиц к общему числу работающих (до 40%);
— отсутствие типовых моделей организаций местных налоговых инспекций усложняет работу, как по управлению, так и по расчету их численности и определению типовых функциональных обязанностей (65, с. 22−23).
Совершенствование налоговых технологий и структур, формирование многопрофильной информационной базы уже сегодня позволяют выполнять возрастающий объем работ без увеличения численности персонала. Однако наметившийся прогресс существенно ослабляется из-за резкого увеличения функций и объемов, переданных МНС России от других ведомств. Как следствие — постоянные перегрузки инспекторов, что сказывается на качестве обслуживания налогоплательщиков.
Кроме того, как показала практика реализация проекта модернизации, необходимо пересмотреть критерии оценки деятельности налоговых органов. Дело в том, что ряд функций, ранее выполняемых по остаточному принципу или не выполняемых вообще в условиях проекта, приобретает большую значимость. В результате происходит перераспределение трудовых, материально-технических и финансовых ресурсов (65, с. 22−23).
Учитывая, что даже частично реализованные элементы модернизации доказали свою эффективность, Управление по модернизации налоговых органов России и Институт развития налоговой системы должны провести комплексный анализ результатов проекта. Положительный опыт работы инспекций нужно тиражировать по системе налоговых органов и использовать на последующих этапах ее развития. Необходимо также обратить внимание научной общественности и вузов на актуальность темы налогового администрирования.
Выводы по главе:
На современном этапе развития экономики России налоговая политика имеет инновационный аспект и нацелена на решение двух основных задач — модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы. Основные направления налоговой политики за последние пять лет имели главную цель — совершенствование налогового администрирования, снижение налоговой нагрузки на налогоплательщиков.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Цель работы заключалась в том, чтобы рассмотреть основы налогового администрирования в соответствии с требованиями законодательства РФ и рыночной экономики в условиях финансового кризиса.
В соответствии с заявленной целью в работе решены следующие задачи:
рассмотрены теоретические основы налогового администрирования в РФ, проведен анализ проблем организации налогового администрирования в России, рассмотрены направления совершенствования налогового администрирования в России.
По результатам проведенного исследования были сделаны следующие выводы.
Преобладающей позицией исследователей в области налогообложения выступает определение налогового администрирования как процесса управления налоговыми отношениями.
Администрирование налогов является частью налогового процесса и представляет взаимосвязанную совокупность процессуальных действий направленных на создание благоприятных условий, и оказание мотивирующих воздействий на субъект, исполняющий налоговую обязанность, а также на обеспечение законных прав и интересов налогоплательщиков и других участников налоговых правоотношений. Как образно сформулировал министр финансов при Людовике XIV — Ж. Б. Кольбер: «Налогообложение — это искусство ощипывать гуся так, чтобы получить максимум перьев с минимум писка» .
Реализацию налогового администрирования, его совершенствование можно проследить в многочисленных правовых актах уполномоченных государством органах. Процессуализация деятельности налоговых органов, налогобязанных лиц, иных субъектов закреплена в Налоговом кодексе РФ и развивается в многочисленных документах принимаемых как Правительством РФ, так и Министерством финансов, ФНС и др. Регламентация и детализация касаются всех сторон деятельности субъектов участвующих в налоговом администрировании, например вопросам учета крупнейших налогоплательщиков, совершенствования информационного обеспечения налоговых органов и информирования налогоплательщиков, улучшения контролирующей деятельности, разработки форм документов для налогоплательщиков и многих других вопросов.
Налоговое администрирование не следует рассматривать как управление налоговыми отношениями, так как управление осуществляется преимущественно через законодательные акты, а налоговое администрирование — это функция исполнительных органов власти, призванных на практике реализовывать должное исполнение законодательства, и контроль за его исполнением. Если обратиться к положениям налогового законодательства, то становится очевидным отсутствие в них полномочий управления в отношении налогоплательщиков со стороны налоговых органов и прочих налоговых администраций.
Изучение существующих авторских мнений, действующего законодательства по определению налогового администрирования и практического опыта позволяет уточнить понятие.
Налоговое администрирование — совокупность мер и мероприятий, проводимых государственными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции, направленных на получение полной и достоверной информации о текущих и потенциально возможных объемах налоговых поступлений, планирование и прогнозирование налоговых поступлений, налоговое регулирование и налоговый контроль, проводимых с целью максимизации налоговых поступлений в бюджетную систему при минимизации затрат.
Налогам отводится важнейшая роль в функционировании любого национального государства. Выполняя регулирующую и фискальную функции, налоги позволяют сдерживать инфляцию в периоды ее интенсивного роста, бороться с так называемыми провалами рынка, обеспечивать экономическую поддержку развития в периоды кризиса, финансировать капиталовложения в непривлекательные для частного капитала сферы. В экономической теории принято использовать понятие «оптимальное налогообложение» .
К налоговым доходам федерального бюджета относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пеней и штрафов по ним. Существенный рост налоговых доходов федерального бюджета в 2011 году при социальной ориентации налоговой системы является следствием признания таможенной пошлины и акцизов как закрепленных налоговых доходов федерального уровня.
Выработать единый подход к построению оптимальной налоговой системы очень сложно, поскольку социально-экономические условия различных стран существенно отличаются и требования, предъявляемые к налогообложению, зачастую носят противоречивый характер.
Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.
Итак, государство должно, прежде всего, стремиться к тому, чтобы налогоплательщики добровольно исполняли свои налоговые обязанности. Действия государственных органов, направленные на обеспечение исполнения налоговой обязанности, являются в системе налогового регулирования вторичными, вынужденными. При этом добровольное исполнение налоговой обязанности невозможно без встречных действий со стороны уполномоченных органов. Т. е. налоговое администрирование не совпадает с административной деятельностью, так как важной чертой этой деятельности является принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения в административном порядке. В налоговых правоотношениях имеет место отступление от главного качества административных отношений — неравенства сторон, иерархической подчиненности одной стороны другой.
Таким образом, налоговое администрирование является частью деятельности государственных органов в сфере налогов и сборов и осуществляется для реализации налоговой политики государства, эффективного использования различных инструментов, методов и форм налогового регулирования, осуществления государственного управления в сфере налогов и сборов, обеспечения плановых налоговых доходов бюджета, укрепления налоговой дисциплины. Налоговое администрирование — это деятельность исполнительно-распорядительного типа, осуществляемая органами государственного управления и направленная на повышение эффективности функционирования налоговой системы.
Конституция РФ // СПС «Гарант».
Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изменениями от 28 декабря 2010 г., 7 марта 2011 г.) // СПС «Гарант».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изменениями от 8, 23, 28, 29 декабря 2010 г., 7 февраля 2011 г.) // СПС «Гарант».
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (с изменениями от 27, 29 ноября 2010 г.) // СПС «Гарант».
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования» // СПС «Гарант».
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (с изменениями от 27 июля, 8, 29 ноября 2010 г., 7 февраля 2011 г.) // СПС «Гарант».
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (с изменениями от 18 октября 2007 г., 22, 23 июля 2008 г., 2 августа, 27 декабря 2009 г., 5 июля 2010 г.) // СПС «Гарант».
Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2001 г. N 888 «О федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы)» // СПС «Гарант».
Об утверждении форм документов, применяемых при проведении и оформлении налоговых проверок; оснований и порядка продления срока проведения выездной налоговой проверки; порядка взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов; требований к составлению Акта налоговой проверки: приказ Федеральной налоговой службы от 25 декабря 2006 года N САЭ-3−06/892@ // СПС «Гарант».
Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах: приказ Федеральной налоговой службы от 6 марта 2007 года N ММ-3−06/106@ // СПС «Гарант».
Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 2 февраля 2010 г. по делу N А12−10 597/2009 (извлечение) // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 июля 2010 г. N КА-А40/6282−10 по делу N А40−104 393/09−114−749 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 октября 2009 года N Ф09−8601/09-С3 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 12 октября 2009 года N Ф09−7810/09-С3 // СПС «Гарант».
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 октября 2007 года N 3355/07 // СПС «Гарант».
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2009 года N 10 349/09 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 июня 2009 года N А19−15 296/08 // СПС «Гарант».
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2003 года N 71 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 27 июля 2009 года N А14−342/2009/9/28 // СПС «Гарант».
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года N 267-О // СПС «Гарант».
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2010 года N 441-О-О // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 апреля 2010 года N КА-А40/3488−10 // СПС «Гарант».
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2008 года N 7307/08 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22 октября 2009 года N А36−1086/2009 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 3 ноября 2009 года N КА-А40/11 367−09 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 ноября 2009 года N А63−7732/2008;С4−9 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 декабря 2009 года N А33−4572/2009 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 8 декабря 2009 года N КА-А40/12 033;09 // СПС «Гарант».
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июля 2009 года N ВАС-9403/09 // СПС «Гарант».
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 августа 2009 года N ВАС-10 496/09 // СПС «Гарант».
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 года N 5 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 сентября 2009 года N А57−15 354/2008 // СПС «Гарант».
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2009 года N ВАС-7239/09 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 января 2010 года N А53−13 402/2008;С5−23 // СПС «Гарант».
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2010 года N ВАС-18 013/09 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 января 2010 года N Ф09−11 059/09-С3 // СПС «Гарант».
Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 марта 2009 года N Ф03−711/2009 // СПС «Гарант».
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 июля 2009 года N 3103/09 // СПС «Гарант».
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 марта 2009 года N 5-П // СПС «Гарант».
Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 марта 2010 года N 8163/09 // СПС «Гарант».
Об истребовании документов в ходе проведения камеральной налоговой проверки при подаче налогоплательщиком налоговой декларации по НДС: письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 декабря 2007 года N 03−02−07/2−209 // СПС «Гарант».
Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. — М.: Спарк, 2009.
Бельский К. С. Основы налогового права (Цикл материалов по теории налогового права из пяти частей) // Гражданин и право. — 2010 — N 1, 4, 6.
Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. — СПб.: Норинт, 2009.
Брызгалин А.В., Берник В. Р., Головкин А. Н. Закон о налоговом администрировании, или новые правила игры на налоговом поле // Приложение к журналу Налоги и финансовое право. — 2009. — N 9. — с. 5−7.
Горбунова О. Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Правоведение. — N 5 (244), 2010. — с. 43−44.
Дадашев A.
3., Лобанов А. В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. — М.: Книжный мир, 2010.
Запольский С.В. О системе органов, администрирующих государственные доходы // Субъекты советского административного права: Сб. науч. трудов СЮИ. — Свердловск, 2009. — с.
148.
Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: РАП, Эксмо, 2009. — с. 115.
Иванов А. Г. Понятие администрирования налогов // Финансовое право. — 2010. — N 9. — с. 7−8.
Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). — М.: Юристъ, 2010. — с. 146.
Кузнецов В. П. Контроль и надзор в налоговом администрировании: соотношение понятий // Налоги и налогообложение. — 2010. N 12.
Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфо
Р, 2011. — с. 140.
Налоги и налогообложение: Учебник / Д. Г. Черник и др. М.: ИНФРА-М, 2010.
Ногина О. А. Налоговый контроль: вопросы теории. — СПб.: Питер, 2010.
Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Русский язык, 2009.
Орлов М. Ю. Совершенствование налогового администрирования: миф или реальность? // Ваш налоговый адвокат. — 2009. — N 6. — с. 9−11.
Оспанов М. Т. Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений. — СПб.: Изд-во СПбГУ-ЭФ, 2010.
Передернин А. В. Налоговое администрирование: Учебное пособие. — Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2011.
Перонко И.А., Краснщкий В. А. Налоговое администрирование // Налоговый вестник. — 2010. — N 10. — с. 22−23.
Практическая налоговая энциклопедия (под ред. Брызгалина А.В.) Том 3 Судебная практика по налоговым спорам, связанным с применением положений части первой Налогового кодекса России (актуально по состоянию законодательства на март 2011 г.) // СПС «Гарант».
Теория и практика налогообложения и финансового права. Сборник статей / Под ред. Брызгалина А. В. — М.: Проспект, 2011.
Тимошенко В. А. Проверки налоговых органов. Практическое пособие. — М.: Проспект, 2011.
Титов А.С. Нормативно-правовое оформление налоговой политики // Вестник Финансовой академии. — 2011. — N 2.
Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 тт. Т.1: А-З. — СПб.: Диамант, 2009.
Шестакова Е. Налоговое администрирование: взаимоотношения налогоплательщика и ИФНС при проведении налоговых проверок // Клуб главных бухгалтеров. — 2011. — N 2. — с. 26−29.
Яковлев А. А. Камеральные и выездные налоговые проверки в судебной практике // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2010. — N 12. — с. 11−14.
Сайт Министерства Финансов Российской Федерации. Доступ:
http://www.nalog.ru/nal_statistik/analitika/budjet_fed/3 776 942/
ПРИЛОЖЕНИЯ
