Госудавственное и муниципальное управление

Только в 2010 г. подобным образом продолжили политическую карьеру бывшие главы Орловской, Кировской, Волгоградской областей, республик Якутия, Коми и Чувашия, Ямало-Ненецкого АО и др.

Компромиссные решения о делегировании бывших руководителей регионов в Совет Федерации зачастую были призваны продемонстрировать готовность новых губернаторов к конструктивному взаимодействию со сложившимися на подведомственных территориях группами интересов. Особенно актуальна подобная стратегия демонстративной лояльности была для губернаторов-«варягов», не имеющих налаженных связей с представителями местной элиты.

Стоит обратить внимание на то, что в целом за время президентства Д. А. Медведева число сенаторов — бывших глав субъектов Федерации возросло: в настоящее время их 10, тогда как занявших посты в СФ ранее — 6. Рост числа региональных лидеров в составе верхней палаты объясняется ускорением ротации губернаторского корпуса в рамках президентского курса на повышение эффективности управления. Состав глав регионов значительно обновился, при этом часть его представителей в соответствии с достигнутыми при смене власти неформальными договоренностями получила возможность трудоустройства в Совете Федерации.

Таким образом, уже в течение долгого времени Совет Федерации остается своеобразным «элитным клубом», членство в котором позволяет контролировать значимый объем ресурсов, и местом трудоустройства ушедших со своих постов чиновников и влиятельных бизнесменов. Подобную негативную репутацию (с точки зрения качественного исполнения функции представительства интересов регионов на федеральном уровне) поможет преодолеть лишь полномасштабная реформа Совета Федерации.

Во-вторых, отсрочку преобразований и установление «переходного периода» при реформировании Совета Федерации можно рассматривать как уступку, соответствующую политическим интересам действующего председателя палаты Сергея Миронова. Речь идет о том, что возможность контролировать деятельность палаты долгое время выступала не только важным «рычагом» усиления его личного политического влияния (по инициативе председателя был проведен ряд внутренних реформ СФ, в результате которых личное влияние С. Миронова на принятие решений существенно возросло), но и основой для формирования административного ресурса партии «Справедливая Россия».

Теоретически реализация предложенной Д. А. Медведевым реформы Совета Федерации может изменить «расклад» политических сил в регионах за счет роста влияния законодательных собраний и муниципальных ассамблей. В большинстве случаев де-факто это означает усиление доминирующих позиций «Единой России» (партия занимает большинство мест в легислатурах и местных советах). Однако на практике соотношение сил будет определяться спецификой региональных политических режимов, тем более что установленный порядок выдвижения представителей регионов в СФ оставляет губернаторам широкий «коридор возможностей».

Согласно новым нормам, одобрение 2/3 депутатского корпуса для внесения кандидатуры от главы региона на пост сенатора более не требуется. Замысел реформы предусматривает регулярную ротацию кадров: после каждых выборов законодательного собрания новый состав депутатов будет выдвигать и нового представителя в «верхнюю» палату, а каждый вновь наделяемый полномочиями глава региона должен назначить и нового представителя в Совете Федерации.

Реформа института полномочных представителей президента в федеральных округах объективно востребована: основные задачи, поставленные перед полпредами в 2000 г., на данном этапе либо выполнены, либо теряют актуальность.

Напомним, указ об учреждении 7 федеральных округов (Центральный, Северозападный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) был подписан в мае 2000 г. [13].

Округа представляют собой территориальные объединения, в пределах которых осуществляют свои полномочия полпреды президента (назначены также в мае 2000 г.).

В начале 2010 г. был подписан указ президента о создании восьмого — Северо-Кавказского — федерального округа.

Функциональные обязанности полпредов определялись следующим образом.

Первая функция полпредов — организация контроля за соблюдением норм федерального законодательства, а также за реализацией федеральных программ.

В законодательной части эту функцию полпреды выполнили к 2003 г. (лишь руководству Татарстана во главе с Минтимером Шаймиевым с помощью судебной волокиты удалось затянуть процесс внесения поправок в нормативные акты субъекта до 2004 г.).

Возвращение ряда регионов в общефедеральное конституционное пространство было, скорее, технической процедурой, поскольку национальные элиты, например, Татарстана или Башкирии в полной мере не являлись сторонниками сепаратизма. Угроза нарушения территориальной целостности России была ликвидирована еще в начале 90-х годов, и единственной проблемной территорией, с этой точки зрения, долгое время оставалась Чеченская Республика.

Новый федеральный закон, устанавливающий порядок разграничения полномочий и предполагающий трехлетний срок на приведение договоров в соответствие с федеральным законодательством, был принят еще в 1999 г.

Это автоматически нивелировало многие важные полномочия региональных властей (прежде всего, в республиках), которые входили в противоречие с нормами российского права.

Таким образом, речь шла лишь о проведении в жизнь уже существующих конституционных положений, что зачастую не удавалось достигнуть федеральной власти на предыдущих этапах.

Вторая функция полпредов — осуществление контроля за политической ситуацией в регионах для поддержания стабильности и урегулирования внутриэлитных конфликтов. Однако в этой сфере эффективности использования предоставляемых Центром ресурсов добиться не удалось.

Параллельно с полпредами в регионах был создан институт главных федеральных инспекторов, довольно слабый как по составу, так и по ресурсному обеспечению. Именно на главных федеральных инспекторов должна была бы лечь основная часть работы по контролю над ситуацией в регионах. Но эффективно решать эти задачи они не могли. Более того, возник целый ряд новых конфликтов: между полпредами и губернаторами (например, в Свердловской области — между губернатором Эдуардом Росселем и «президентским наместником» Петром Латышевым), а также между представителями президента в федеральных округах (формально полпреды входят в структуру администрации президента) и чиновниками администрации главы государства. Их содержание определяло стремление администрации сделать полпредов подчиненными фигурами. Это ярко проявилось, в частности, при выборе кандидатур на губернаторские посты.

Третьей основной функцией полпредов до недавнего времени выступало согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и иные должности, если назначения осуществляются президентом, правительством или федеральными органами исполнительной власти.

Ключевой аспект в данной сфере — участие в назначении губернаторов, правда, реальная политическая роль полпредов зачастую оказывалась формальной. Вначале полпредам удалось оказывать влияние на принятие кадровых решений, однако в дальнейшем большинство региональных лидеров, стремясь достичь собственные политические цели, придерживалось стратегии подтверждения лояльности Центру: губернаторы предпочитали досрочную постановку перед президентом вопроса о «доверии». Это объективно усилило роль Администрации главы государства и снизило политическое влияние полпредств в регионах.

Функциональное содержание работы полпредств с момента проведения федеративной реформы В. В. Путина изменилось. Инициативы президента в сфере изменения порядка наделения полномочиями руководителей субъектов РФ отводят ведущую роль при выдвижении кандидатур политическим партиям, тем самым лишая полпредов функции участия в этом процессе.

Утрата кадровой функции ослабила институт. Частично компенсировать статусные потери могут новые обязанности по осуществлению контроля за работой региональных администраций по преодолению последствий экономического кризиса в сфере занятости (борьба с ростом безработицы). Насколько сильным окажется на практике этот приобретенный осенью прошлого года ресурс влияния, на данном этапе судить преждевременно. Остальные же направления работы полпредств, с которыми изначально связывалась необходимость федеративной реформы, более не актуальны Глава 3. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Несмотря на то, что в работе поддерживается мысль о том, что актуальные проблемы «правильного» места Президента РФ в системе разделения властей, определения оптимального круга президентских полномочий, противодействия его «вторжению» в компетенцию других государственных органов и т. д., которые формально относятся к предмету конституционного права, практически неразрешимы собственно конституционно-правовыми средствами. В рамках конституционного права следует произвести определенные изменения, способные скорректировать ситуацию и направить эволюцию института президентства РФ в направлении перехода России в следующую фазу конституционного цикла, характеризующуюся компромиссной моделью управления.

В качестве таких возможных корректировок, которые могут противостоять неограниченному усилению Президента РФ, следует рассмотреть фактический (а не формальный) переход к модели ответственного Правительства, для которого возможны три различных сценария, анализируемые в работе. При этом наиболее приемлемым из них предполагается срединный вариант, который подразумевает, что Президент формирует Еще одним способом корректировки, следует выделить разработку законодательства, в том числе и уголовного, в направлении придания ответственности Президента РФ характера реально действующего механизма. Большинство из рассматриваемых вариантов корректировки вектора эволюции института президентства РФ касаются внеконституционной составляющей, что позиционируется как наиболее рациональный и мягкий путь.

Конституция РФ 1993 г. в целом является юридическим документом, предоставляющим достаточно возможностей для различных вариантов развития через использование «гибкости», абстрактности, универсальности, (а иногда и слабой проработанности) норм и конструкций. Вектор развития здесь во многом зависит от подходов Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ, выступающих, каждый в своей сфере, основными интерпретаторами Конституции. Достаточно привести пример толкования Конституционного Суда РФ в отношении возможности Президента РФ трижды вносить в нижнюю палату парламента одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, придавшее нейтральным положениям Конституции РФ характер инструмента давления Президента на парламент, а самой процедуре фактически фиктивный характер. Во-вторых, — изменения норм Конституции РФ, не согласующиеся с общей тенденцией конституционного развития и не учитывающие российских традиций управления и внеинституциональных факторов, изначально неэффективны и не позволяют корректировать ситуацию, а напротив, увеличивают разрыв между правом и политикой. И, втретьих, — даже рациональные изменения конституционных положений, необходимые для сближения правовой и политической реальности и совершенствования института президентства РФ, являются инструментом ограниченного пользования, поскольку в сложившейся ситуации Президент РФ, образно выражаясь, — это «заложник» действующей Конституции. Любые попытки ее изменить рассматриваются как угроза демократии и попытки узурпации власти. Наглядный пример, иллюстрирующий два последних предположения, — вопрос о сроке полномочий и ограничении пребывания на посту двумя сроками подряд.

Следует детализировать и интерпретировать конституционные положения о Президенте РФ, а также урегулировать основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом РФ своих полномочий. Основной целью предлагаемого закона должно стать создание четкой законодательной основы для взаимодействия Президента РФ с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, органами прокуратуры и иными государственными институтами, а также регламентация нормотворческой деятельности главы государства. Кроме того, закон должен систематизировать массив президентских полномочий. Проект закона предполагается состоящим из трех основных разделов, посвященных: 1) основам конституционно-правового статуса Президента РФ, 2) полномочиям Президента РФ и 3) органам, обеспечивающим деятельность Президента РФ. Как представляется, такое деление в наибольшей мере соответствует полному и последовательному отражению института и позволяет достаточно легко сориентироваться в содержании нормативного акта.

Заключение

Институт президентской власти в России является новым и неоднозначно воспринимается в российском обществе. Данная работа посвящена анализу основных моделей института президентства в современном мире, рассмотрению зарубежных правовых доктрин и направлена на поиск оптимальной формы организации данного института в Российской Федерации.

На Россию, как и на многие из указанных стран, оказала огромное влияние французская модель — полупрезидентской республики, при которой: президент избирается всеобщим голосованием; располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от парламента и правительства; наряду с президентом действует правительство, возглавляемое премьерминистром, которое ответственно перед парламентом; президент призван объединять все ветви государственной власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию.

В юридической науке, такая модель нередко вызывает возражения. Так, например, Л. А. Окуньков отмечает, что концентрация полномочий государственной власти в руках президента отнюдь не свидетельствует об оптимальности конституционного выбора. Напротив, возрастают соблазны единоличной власти, присущие человеческой природе. А расчет только на особый управленческий талант и государственный ум может привести к трагическим последствиям… все это дает основания для переосмысления официальных достоинств избранной формы правления [8, с.132]. Российскую «полупрезидентскую»

Грачев А. Горбачев. — М., 2001.

Горбачев М. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. — М., 1986.

Конституция Российской Федерации. М.: Ось-89, 2009.

Конституции зарубежных государств. М.: БЕК. 2007

Кувалдин В. Россия политическая. М.: Мысль, 2008.

Кудряшов К. В. Основные правовые доктрины и модели института президентства в зарубежных странах: поиск оптимальной модели для Российской Федерации // Вестник Ставропольского государственного университета .- 2006. — № 44. — С. 171−178.

Макфол М. Опасности затянувшегося переходного периода // Pro et Contra. 2009. — № 4. — С. 184 188.

Окуньков Л. А. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. — М., 2009.

Политико-административное управление // Под общ. ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. М.: РАГС, 2007.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Известия. 2000. 8 июня.

Роуз Р. Россия как общество песочных часов: Конституция без граждан // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2005. — № 3. — С. 16

Темнов В. Е. Форма государства // Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. — М.: Юрист, 2010.

Указ Президента РФ 13.

05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» //

http://document.kremlin.ru/doc.asp7IDa001937

ФЗ о выборах Президента РФ //

http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=70 288

Хелман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2006. — № 2. — С. 79.

Холмс С. Когда отсутствие государства означает отсутствие свободы // Губерния. — 2007. — № 3. — С. 17.

Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. — М.: Артикул, 2009.

Lipset M. The first new nation: The United States in historical comparative perspective. — New York, 1963.

Nichols T. The Russian presidency: Soc. a. politics in the Second Russ. Rep. Basingstoke (Hants) London; Mac Millan, Cop., 2009.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2005. С. 492.

Лукьянова Л. Б. Становление президентуры Российской Федерации. М., 2007. С. 184.

История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 94.

Федеральный конституционный закон от 30.

01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» (одобрен СФ ФС РФ 16.

01.2002) // «Собрание законодательства РФ», 04.

02.2002, № 5, ст. 375.

Федеральный конституционный закон от 30.

05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ред. от 07.

03.2005) // «Собрание законодательства РФ», 04.

06.2001, № 23, ст. 2277.