Действующее законодательство не проясняет ситуации относительно полномочий, которые органы местного самоуправления вправе реализовывать по своей инициативе.
Статьи 14.1, 15.1 и 16.1 ФЗ «Об общих принципах…» закрепляют права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований. Вероятно, это и есть тот закрытый перечень вопросов, полномочия по которым вправе выполнять исполнительные органы местного самоуправления при принятии соответствующего решения представительными органами местного самоуправления.
Рассмотрение отраслевого законодательства по данным вопросам обнаруживает некоторые спорные моменты. Например, п. 6 ч. 1 ст. 31 Закона РФ «Об образовании» [6] относит опеку и попечительство к полномочиям органов местного самоуправления. В перечень вопросов местного значения, согласно ФЗ «Об общих принципах…», данный вопрос не входит. Нельзя его по сути формулировки норм ст. 31 Закона РФ «Об образовании» признать и вопросом, право на решение которого органы местного самоуправления получают в порядке, например, ст. 14.
1.
Изучение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления вправе участвовать в решении и иных вопросов, не вошедших в перечень вопросов местного значения.
Децентрализация полномочий, связанная с передачей отдельных функций органов государственной власти исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления, должна рассматриваться не как простое закрепление за уровнем власти определенных дел, а как процесс, связанный с установлением определенного баланса всей системы публичной власти, в которой каждая подсистема — это не отдельные одна от другой субстанции, а взаимодополняющие друг друга детали одного механизма, приводящие его в действие в результате выполнения каждой своей функции, но в единой целевой связке.
Процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен быть построен на отношениях сотрудничества, а не создавать почву для непонимания и конфликтов. Перевести бесконфликтную модель разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением из иллюзии в реальность возможно только путем последовательного законодательного регулирования, гармонизации норм основного закона о местном самоуправлении с нормами отраслевого законодательства. Можно было бы предложить следующие шаги по конкретизации и совершенствованию механизма передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень[17, С.7]:
1) в законодательных актах по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным ФЗ «Об общих принципах…» к вопросам местного значения, указывать, какие полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления федеральными законами;
2) конкретизировать в федеральных законах перечень полномочий органов местного самоуправления в отношении вопросов, которые органы местного самоуправления вправе решать в рамках ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ «Об общих принципах…»;
3) в ФЗ «Об общих принципах…» [2]отдельными нормами предусмотреть перечень обязанностей, возложенных государством на органы местного самоуправления, финансируемых за счет средств местного бюджета на постоянной основе, за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ;
4) в федеральные законы, предусматривающие участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, включать положения, раскрывающие объем участия и источники финансирования такого участия;
5) федеральным законом передавать полномочия, которые в силу государственной необходимости должны исполняться муниципальными образованиями на всей территории РФ либо конкретными муниципальным образованиями в силу их особого статуса (наукограды, закрытые административно-территориальные образования);
6) федеральный закон о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации должен содержать следующие положения, помимо тех, которые закреплены в ФЗ «Об общих принципах…»:
— принципы наделения отдельными государственными полномочиями;
— выдвижение инициативы о наделении отдельными государственными полномочиями;
— основания и порядок возврата полномочия; критерии неэффективности выполнения полномочия;
— полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления по исполнению полномочия;
— порядок и формы взаимодействия с органом исполнительной власти субъекта;
— основания и порядок отказа органа местного самоуправления от исполнения полномочия;
— порядок и формы контроля за исполнением передаваемых полномочий;
— государственные гарантии органам местного самоуправления, обеспечивающие органам местного самоуправления эффективное осуществление переданных полномочий;
— основания, виды ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий, порядок привлечения к ответственности.
3.
2. Административный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий Эффективное осуществление любого вида деятельности без контроля невозможно. Контроль — процесс определения, оценки и информации об отклонениях действительных значений от заданных или их совпадении и результатах анализа.
Государственный контроль — одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства[27, С.202].
Главным в социальном назначении государственного контроля в отношении органов местного самоуправления, отмечает К. А. Пивоваров, основной его целью как функции управления является недопущение государственными органами отклонений поведения объекта контроля (органов местного самоуправления) от заданных правовыми нормами правил, стандартов, нормативов, обеспечение стабильности государственного управления, реализации единой государственной политики. Таковым, например, является, контроль за надлежащим осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий[14, С.25].
Целями административного контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления, согласно ч. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, являются:
1) обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов;
2) контроль за целесообразностью осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.
Анализ Конституции РФ и Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что «порядок и случаи» контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органами государственной власти в федеральном законодательстве РФ не рассмотрены.
Данный пробел в действующем законодательстве необходимо исключить, внеся дополнения в гл. 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального закона N 131-ФЗ.
Считаем, что законодательно следует закрепить следующие принципы контроля органами государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий:
— осуществление органами государственной власти административного контроля за органами местного самоуправления только в порядке и случаях, которые предусмотрены законом о наделении, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления;
— осуществление контроля органом государственной власти, уполномоченным законом, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделены данными государственными полномочиями, согласно ч. 1 ст. 10 Модельного закона об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятого на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление от 7 декабря 2002 года N 20−11).
Анализ законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями показал, что в большинстве из них не указаны конкретные органы государственной власти, осуществляющие контроль, за исключением нескольких; во многих из них дается только ссылка на уполномоченные органы или на то, что якобы они определены в данном законе или в других законодательных актах.
Лишь в нескольких законах указаны конкретные органы государственной власти, осуществляющие контроль. В п. 1 ст. 6 Закона Тверской области от 26.
11.1998 N 38-ОЗ-2 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» указано, что государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния производят:
— в части осуществления государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния — администрация Тверской области непосредственно или через отдел записи актов гражданского состояния Тверской области;
— в части использования субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на осуществление государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, — администрация Тверской области непосредственно или через департамент финансов Тверской области, Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Тверской области.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, согласно ч. 1 ст. 21 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1) за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
2) за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
К предметам контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, с учетом форм осуществления такого контроля, рассмотренных в Законе Иркутской области от 15 декабря 1997 г. «О местном самоуправлении в Иркутской области», можно отнести контроль за законностью и целесообразностью:
1) муниципальных правовых актов;
2) действий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В процедуре контроля выделяют три четко различных этапа: выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий[16, С.103].
Анализ более пятидесяти законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями показал, что в большинстве из них не рассмотрены конкретные формы и порядок контроля или рассмотрены не полностью.
Основываясь на способах и методах контроля органов местного самоуправления, проанализированных Ю.Н. Мильшиным[23, С.189], итак сопоставление с установленными в законе стандартами и критериями результатов работы может производиться с помощью следующих способов и методов контроля:
— проведение правовых экспертиз и анализ правовых актов органов местного самоуправления, принятых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
— наделение государственных органов и их должностных лиц правом постоянного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и целевым использованием переданных для реализации этих полномочий материальных и финансовых средств;
— запрашивание и получение в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т. д.) — в срок до трех дней необходимых документов и другой информации, касающейся исполнения переданных полномочий[24, С.10];
— осуществление методического руководства и координации деятельности органов местного самоуправления по вопросам исполнения переданных им полномочий;
— проведение проверок (в т.ч. ревизий, инвентаризации) и принятие в ходе проверок необходимых мер по оперативному исправлению выявленных нарушений и их предупреждению;
— истребование от должностных лиц местного самоуправления объяснений и иной информации при проведении проверок;
— организация системы учета и отчетности по осуществлению государственных полномочий; получение отчетов (в письменной или устной форме) органов местного самоуправления в форме и сроки, установленные в законе о наделении данным государственным полномочием;
— согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;
— дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий в виде инструкций, разъясняющих порядок исполнения делегированных государственных полномочий.
Корректирующие действия осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с актами, рекомендациями, предписаниями соответствующих органов государственной власти, составленных по результатам контрольных действий. При положительных результатах возможно поощрение, а при отрицательных — привлечение к ответственности.
Заключение
Конституционное закрепление полномочий исполнительных органов местного самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований и отдельных передаваемых полномочий по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти. Наличие последних в структуре компетенции местных администраций несколько идет вразрез с понятием местного самоуправления как формы осуществления власти самостоятельно и под свою ответственность. В то же время современное представление о местном самоуправлении и иное, по сравнению с прежними концепциями, законодательное понимание его сути требуют признания передаваемых государственных полномочий в качестве неотъемлемого компонента компетенционного поля местных администраций.
Особым предметом ведения органов местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной мерой, которая позволяет экономить на создании соответствующих территориальных государственных органов и улучшать обслуживание населения.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органами местного самоуправления. Что касается вопросов государственного значения, то здесь органам местного самоуправления делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен соизмерять их с затратами на обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот и нести ответственность за их финансовое обеспечение.
Федеральный закон 2003 года позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего, в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий» и «участие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
Таким образом, Федеральный закон 2003 года кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации. — М.: Юридическая литература, 2000. — 64 с.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Российская газета. — 2003. — 8 октября. — С. 5−10.
Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. — 2006 г. -N 50- ст. 5278
Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. — 2006 г. -N 23 -ст. 2381
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. — 1999 г., N 18, — ст. 2222
Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266−1 «Об образовании» // СЗ РФ. — 1992 г., N 30- ст. 1797
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. — 2002 г. N 2 — ст. 133
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2007. N 10 -Ст. 1152
Абанина Е.Н., Зенюкова О. В., Сухова Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», 2-е издание, переработанное и дополненное. — Система ГАРАНТ, 2007 г. — С.
218.
Бабун, Р. В. Организация местного самоуправления: учеб. пособие / Р. В. Бабун. — СПб.: Питер, 2005. — 192 с.
Бойцова В.В., Бойцова Л. В. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // Юридический мир. -2003. N 4. С. 8 — 12.
Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». — ООО «Новая правовая культура», 2007. — С.
59.
Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций /А.А. Васильев. — 5 — е изд., испр. и доп. — Н. Новгород: Гладков О. В., 2005. — 552 с.
Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый /В.И. Васильев // Журнал российского права. — 2004. — № 1. — С. 24−28.
Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления /В.И. Васильев //Журнал российского права. — 2008. — № 11. — С.29−40.
Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. -2008. N 1. -С. 100 — 104.
Волкова Л. П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — N 8. — С.
7.
Гущин В. З. Организационные основы местного самоуправления /В.З. Гущин //Проблемы местного самоуправления. — 2005. — № 1. — С.3−5.
Дитятковский М. Ю. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право. -2007. N 2. -С. 25 — 28.
Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М.: ООО «Издательство «Эксмо», 2005. -С. 1200.
Игнатюк, Н. А. Муниципальное право: учеб. для вузов / Н. А. Игнатюк, А. А.
Замотаев, А. В. Павлушкин. — 2-е изд.
стереотип. — М.: Юстицинформ, 2005. — 320 с.
Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» / Отв. ред. В. И. Шкатулла. — Инфра-М, 2001. XXVIII, — С.
203.
Мильшин Ю.Н., Чаннов С. Е. Муниципальное право России. -М., 2007. -С. 188 — 189.
Муниципальная служба в РФ / под ред. Л. Т. Чихладзе. — ростов н/д:Феникс, 2009.-С. 48.
Система муниципального управления /Под ред. В. Б. Зотова. — Спб.: Питер, 2007 // Система ГАРАНТ.
Соболева, Л. Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей / Л. Б.
Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — N
1. — С. 31−41.
Сухарев А. Я. Российская юридическая энциклопедия. М.: Издательский дом ИНФРА-М, 1999. С. 202.
Холопов В. А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию /В.А. Холопов //Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 13. — С. 26−30.
Чакалова М. С. Административный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право.- 2009. N 7. — С.
10.
Шумянкова, Н. В. Муниципальное управление: учеб. пособие / Н. В.
Шумянкова. — М.: Экзамен, 2004. — 640 с.
