Совершенствование управления реализацией федеральныз государственных программ (на примере государственнойпрограммы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.»)

Известен опыт создания в Орловской области при поддержке местной администрации «Агрокомбината», который в настоящее время реорганизован, а включенные в него слабые хозяйства успешно функционируют самостоятельно. В Белгородской области организуются агрохолдинги с выкупом государством земель несостоятельных хозяйств. Во многих регионах успешно работающие хозяйства, особенно животноводческие комплексы, птицефабрики скупают неиспользуемые земли соседних хозяйств для создания собственной кормовой базы.

Наиболее последовательную и масштабную работу по сохранению потенциала убыточных предприятий проводят ныне в Пензенской области. Начиная с 2000 г. здесь отрабатывается организационно-экономический механизм поддержки таких хозяйств. Его создание прошло в несколько этапов. Начали с организации машинно-технологических станций (МТС) и закончили на сегодняшний день созданием районных агропромышленных объединений (РАО) на базе убыточных хозяйств и МТС, которые стали муниципальными унитарными предприятиями. Муниципальные предприятия наделены за счет средств бюджета области сельскохозяйственной техникой. Передача имущества неплатежеспособных хозяйств осуществлена путем внесения в уставный (паевой) фонд РАО, земля передана на основе договоров аренды. Образование районных агропромышленных объединений с государственной поддержкой позволило сельским товаропроизводителям обеспечить доступ к таким рыночным источникам финансирования, как лизинг и кредит. В результате начался рост производства сельскохозяйственной продукции, частные инвесторы стали проявлять заинтересованность к сотрудничеству с РАО.

Целесообразно осуществить на федеральном уровне мероприятия по стимулированию объединительных и поглотительных процессов в сельском хозяйстве. На сегодняшний день ситуация выглядит, с точки зрения потенциального инвестора, абсурдно. Помимо средств для восстановления утерянного за годы реформ материально-технического капитала присоединяемых хозяйств инвестора ждет малопривлекательная перспектива расплачиваться за долги, к накоплению которых он не имел никакого отношения.

Для экономического развития отсталых производств частным инвесторам необходимо предоставить налоговые льготы. К сожалению, налоговая система государства носит преимущественно фискальный характер. Хотя в сельском хозяйстве она считается щадящей, но для убыточных и низкорентабельных хозяйств непосильна.

Не отвечают требованиям развития аграрной сферы действующие положения по банкротству. В современных условиях банкротство является не средством оздоровления хозяйств, а одним из инструментов их разрушения, о чем свидетельствует множество примеров. Рейдерство стало определенной формой бизнеса, приносящий огромные средства его организаторам за счет получения в собственность земли. Нужно внести дополнительные статьи в закон «О несостоятельности (банкротстве)», которые предусматривали бы ведущую роль государства в проведении процедуры банкротства в сельском хозяйстве. Государство оказывает финансовую поддержку сельскохозяйственным предприятиям и имеет право вмешиваться в решение вопросов использования его имущества, особенно земли как общенародного достояния.

3.2 Разработка предложений по совершенствованию мониторинга реализации программы

Как в теории финансов, так и в практике бюджетного процесса, целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода. Помимо федеральных целевых программ предусматриваются ведомственные целевые программы.

Основные отличия первых от вторых прослеживаются по следующим критериям:

— уровень утверждения (федеральная программа утверждается Правительством РФ, ведомственная программа — субъектом бюджетного планирования);

— отраслевая принадлежность (межотраслевая — федеральная программа, внутриотраслевая — ведомственная программа;

— содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические или структурные проекты, ведомственная целевая программа — объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

— принцип планирования расходов (для федеральных программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных программ — в рамках плана выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Бюджетной реформой предусмотрено, что при внедрении ведомственных целевых программ будут учитываться опыт и преимущества, полученные в ходе реализации федеральных целевых программ.

Однако, как показало проведенное исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий действующих федеральных целевых программ, имеются существенные недостатки в процессе их финансирования и реализации, отсутствует система критериев оценки их результатов. Кроме того, программные мероприятия зачастую рассчитываются на краткоили среднесрочный период, решают специфические задачи или проблемы отдельно взятого региона и не являются инвестиционными. В чем причина такого положения дел?

Практика включения в состав программ мероприятий с короткими (1−2 года) периодами реализации сложилась еще в 1993;1995 гг. В условиях несовершенного бюджетного законодательства и при отсутствии механизмов финансового контроля, действительно, в этот период целевые программы были практически единственным способом обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований для проведения крупных праздников и памятных дат.

Но сейчас в России сформирована весьма жесткая система контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку видимых причин для финансирования праздничных мероприятий в составе целевых программ нет (они не стимулируют развитие экономики, не требуют привлечения внебюджетных средств или глобальных усилий разных регионов и ведомств), логичным было бы проведение разного рода конференций и фестивалей в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Однако, как и в 1993;1995 гг., в 2005;2006 гг. создаются подпрограммы, назначаются госзаказчики, ставятся цели и определяются критерии эффективности для проведения каждого праздника (100-летний юбилей со дня рождения М. А. Шолохова, 1000-летие г. Казани и пр.).

Приведенные примеры можно было бы считать недоразумением, исключением из правил, если бы другие программные мероприятия служили действительно фактором роста экономики за счет государственных инвестиций. В этом случае расходы капитального характера должны преобладать в структуре финансирования программ.

Однако этого не происходит, а сокращение объемов финансовых средств, выделяемых на инвестиционные проекты, приводит к тому, что программы утрачивают свою инвестиционную сущность, вследствие чего финансирование программного раздела федерального бюджета практически превращается в дополнительный источник субсидирования регионов.

Еще одним недостатком существующей в настоящее время системы федеральных целевых программ следует считать отсутствие четких критериев оценки их результатов. Причиной является то, что в бюджетном законодательстве практически отождествлены понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств, а под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциональной и экономической классификации.

Это ведет к осуществлению таких программных расходов, которые формально соответствуют адресному и целевому назначению, но с точки зрения экономической целесообразности являются недостаточно обоснованными.

Подчеркнем, что осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов целевых программ. Плановые показатели, цели и ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов.

Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:

— неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;

— полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы;

— полученные результаты реализации программы дали возможность сформулировать целевые индикаторы и показатели их выполнения.

Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют об отсутствии у государственных заказчиков отчетливого представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как их следует оценивать.

Следует считать недостаточно экономически обоснованными и результаты тех программ, где в качестве плановых ориентиров указываются количество проведенных мероприятий или численность участников.

Например, одним из результатов реализации программы «Социальное развитие села» в 2008 г. стало привлечение к регулярным занятиям физической культурой и спортом более 1,5 млн. работников АПК, учащихся средних специальных учебных заведений, специалистов бюджетных организаций. Но провозглашенный в данной программе тезис о том, что «популяризация здорового образа жизни, привлечение к занятиям физической культурой и спортом сельской молодежи является важным фактором позитивного изменения социально-психологического климата в общественной жизни российской „глубинки“, фундаментом для дальнейших социально-экономических преобразований агропромышленного сектора экономики» не получил достаточного экономического обоснования, вследствие чего его никак нельзя считать адекватным показателем экономической эффективности реализации программных мероприятий.

Отметим, что по этой программе реализуются мероприятия, действительно имеющие социально-экономический эффект. Например, в десяти селах Алтайского края проводится строительство и реконструкция водопроводных сетей — результатом этих мероприятий станет улучшение обеспечения населения питьевой водой, а также увеличение площади орошаемых пахотных земель.

Таким образом, за все время существования системы федеральных целевых программ в России так и не были сформулированы объективные принципы и параметры их мониторинга, применимые в разных условиях и на разных этапах. Проблема создания критериев оценки результатов ведомственных программ также ждет своего решения. Важнейшей причиной несоответствия ведомственных программ целям бюджетной реформы является несоответствие практических действий исполнителей результатам, зафиксированным в планах и отчетах. Директивы о необходимости применения программно-целевого подхода к осуществлению всех государственных расходов служат лишь причиной роста документооборота, но не повышения эффективности текущей деятельности бюджетных организаций.

Не так давно Постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», в котором указывается, что ведомственные целевые программы как форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, а именно:

— взаимосвязь с функциональной и ведомственной классификацией и, как следствие, упрощение процедуры планирования и составления отчетности,

— сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора,

— возможность преобразования в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В Постановлении подчеркивается, что данный подход будет обеспечивать четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

Однако перечисленные признаки ведомственных программ достаточно сложно отнести к преимуществам. Связь программ с функциональной и ведомственной классификации является обязательным условием также и сметного планирования, а сосредоточение ответственности за достижение результатов у одного администратора естественным образом вытекает из сути самого планирования — в рамках одного министерства (субъекта бюджетного планирования).

Упомянутое преобразование ведомственной программы в федеральную будет принципиально невозможным в силу ограничений по применению федеральных целевых программ (а кроме того, в этом случае становится непонятной сама необходимость создания ведомственных программ). Наконец, принятие решений о сокращении финансирования или досрочном прекращении программ в случае несоответствия индикаторам результативности возможно только после разработки этих индикаторов.

Таким образом, в настоящее время имеются существенные противоречия между целями и направлениями бюджетной реформы, с одной стороны, и практикой реализации целевых программ, с другой. Без устранения перечисленных недостатков, по нашему мнению, внедрение ведомственных целевых программ превратится в пустую формальность. Вместо повышения эффективности государственных расходов произойдет усложнение организационных процедур и документационного обеспечения, усиления бюрократизации бюджетного процесса.

3.3 Разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения реализации программы

На данном этапе становления многоукладной экономики сельского хозяйства с учетом практики так называемых развитых рыночных стран под воздействием широкой общественности, в том числе ученых-правоведов, политическим руководством было принято решение использовать самые разнообразные формы и методы воздействия на сельское хозяйство. В этом плане любопытны различные подходы к пониманию двух основных дефиниций «государственное регулирование» и «государственное управление» среди ученых разного профиля. В них юристы вкладывают один смысл, а экономисты трактуют исходя из своего мировоззрения…

Итак, несмотря на кажущуюся схожесть, понятия «государственное регулирование сельского хозяйства» и «государственное управление сельским хозяйством» не являются синонимами, как нередко указывается в экономической и юридической литературе. В то же время нельзя забывать, что управление сельским хозяйством базируется на нормах права, отражающих объективные закономерности его развития.

В исследовании поддерживается научная концепция профессора Ю. А. Тихомирова, который пришел к правильному выводу о том, что «управление требует четкого правового режима, строгой упорядоченности. Управление сейчас стало более сложным, разветвленным, и если с помощью права не вносили бы ритм, четкость, порядок, строгие измерения деятельности людей, коллективов, организаций, то весь хозяйственный и управленческий механизм потерял бы ту устойчивость, без которой он не может функционировать» .

Возникает немало дискуссий по поводу того, какое влияние государство должно оказывать на сельское хозяйство. Ученые, изучая западную экономику, приходят к выводу о необходимости придания нашему государству лишь функции регулирования сельским хозяйством, не учитывая при этом, что Россия находится на переломном этапе, только на переходной стадии к рыночной экономике. Это осознает Правительство РФ, Госдума РФ и Президент РФ, что подтверждает отмена ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» и принятие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», в котором четко просматриваются существенные элементы именно государственного управления данной отраслью экономики. О серьезном повышении роли государства в управлении теми или иными отношениями и процессами, в частности, говорит и принятие 12 апреля 2006 года Водного кодекса Российской Федерации, глава 4 которого целиком посвящена государственному управлению в области использования и охраны водных объектов.

Важно обратить внимание и на наименование нового ФЗ «О развитии сельского хозяйства», из которого следует, что российское сельское хозяйство находится на переходном к рыночным отношениям этапе развития. Сегодня остается актуальной проблема рационального распределения функций управления между федеральным центром и региональными органами власти, обеспечивающих развитие сельского хозяйства. В любой стране, при любой социально-экономической системе государство в той или иной степени посредством права регулирует общественные отношения в данном секторе экономики. На первом этапе преобразований российской экономической системы изначально предполагалось, что путем конституционного признания многообразия форм собственности и узаконения плюрализма в экономике можно поднять сельское хозяйство на уровень наиболее развитых рыночных стран. Упрощенное представление о современной экономике, недостаточное знание экономических моделей западных стран, связанных с теорией Кейнаса, привели к резкому переходу России к рыночной экономике, граничащей с волюнтаризмом, что не только не обеспечило успех аграрных реформ в стране, а, напротив, привело сельское хозяйство к кризису.

Вследствие пятикратного диспаритета цен на сельскохозяйственную продукцию и цен на промышленные товары для села фактически возникла угроза существованию самой сельскохозяйственной экономики как части национальной экономики. Об этом свидетельствует то, что к началу 2003 г. аграрный сектор экономики страны задолжал государству 350 млрд. рублей. Кроме того, в России 17 тысяч российских деревень стали «призраками», поскольку происходит постоянный отток сельских жителей в города.

Без сопровождения экономических реформ результативно работающей административной системой эффективная реализация аграрной политики государства невозможна. Вот почему вопросы о регулировании роли государства в обществе, структуре органов государственного управления, повышении эффективности и результативности деятельности государственного аппарата управления государственной службой в целом реформы финансового управления, подотчетности и прозрачности в деятельности государственного аппарата стали объектом научного исследования.

Необходимость поиска оптимальных способов управления экономическим развитием Российской Федерации, в частности сельским хозяйством, которое зачастую зависит от учета сложившихся природно-климатических факторов, требует соответствующей научно обоснованной аргументации. При этом необходимо учитывать и то, что эффективная работа этой отрасли, больше чем какой-либо другой, отвечает публичным интересам общества; произведенная продукция является не только товаром, но имеет незаменимые свойства, отвечающие потребностям самого существования человека как биосоциального явления на планете. Подобные особенности объективно обусловливают необходимость неизмеримо большего внимания со стороны государства к сельскому хозяйству, что позволяет нам прийти к следующим выводам.

1. Государственное управление сельским хозяйством в Российской Федерации определяется как целенаправленная деятельность государства и его органов (всех трех ветвей власти) по осуществлению современной аграрной политики с целью обеспечения продовольственной безопасности страны и повышения конкурентоспособности российского сельскохозяйственного товаропроизводителя на мировом аграрном рынке. Признавая главные экономические методы государственного регулирования отношений в аграрном секторе экономики страны, мы приходим к выводу о том, что эти методы, в свою очередь, применяются не стихийно, а в соответствующих правовых формах, их опосредствующих. В правильности этого вывода нас убеждает принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и разработанной на этой основе во исполнение этого Закона и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы.

2. Вывод о необходимости строгого разграничения таких понятий, как «государственное управление» и «государственное регулирование» сельским хозяйством, имеет важное научно-теоретическое и практическое значение. В первом случае подразумевается деятельность всех государственных органов власти и управления по осуществлению своих полномочий в целях достижения оптимального управления социально-экономическими процессами современного общества, с использованием всего спектра государственного механизма, что в полном объеме касается и сельскохозяйственной сферы национальной экономики. Во втором случае имеется в виду деятельность государственных органов по проведению аграрной политики государства, которое посредством позитивного права (законодательства) регулирует общественные отношения в сельском хозяйстве.

Итак, подводя итог сказанному, можно сформулировать следующее определение по рассматриваемой теме: управление сельским хозяйством — это насыщенная и многогранная деятельность всех государственных органов, так как сами преобразования в сельском хозяйстве инициированы государством. Система органов управления аграрной отраслью экономики должна, во-первых, обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства, тесную увязку действий между ведомствами, отвечающими за тот или иной участок работы. Во-вторых, она должно предусматривать четкое распределение полномочий и ответственности. В-третьих, она должна ориентироваться на органическое сочетание федеральных целевых программ с самостоятельностью, инициативой хозяйствующих субъектов (безусловно, с учетом спроса и предложения в рыночных условиях) в решении оперативных вопросов производства, переработки и сбыта продукции. И, в-четвертых, эту систему управления следует приблизить к сельскохозяйственному производству. По возможности исключить из них лишние звенья, сделать максимально результативной в том смысле, что уполномоченные государственные органы должны преимущественно играть координирующую роль и воздерживаться от прямого администрирования.

3. Государственное управление сельским хозяйством отражается на присущих ему принципах последовательности осуществления устойчивых мер аграрной политики государства всеми субъектами государственного и муниципального управления сельским хозяйством:

— государственного гарантирования социального развития села и обустройства территории;

— последовательности осуществления устойчивых мер аграрной политики государства всеми субъектами государственного и муниципального управления сельским хозяйством;

— государственного гарантирования социального развития села и обустройства территории.

4. Необходимо принять федеральный конституционный закон «Об исполнительной власти Российской Федерации», в котором содержались бы особые полномочия Президента РФ по осуществлению аграрной политики государства и были бы юридически закреплены приоритеты развития сельского хозяйства и допустимые пределы и основные направления государственной поддержки этой важнейшей отрасли национальной экономики страны. При этом следовало бы распространять действия Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и на субъекты государственного управления в сфере сельского хозяйства на всех уровнях.

5. В связи с этим важное значение имеет подготовка высокопрофессиональных кадров, работающих в сельском хозяйстве, в том числе юридических кадров. А для этого нужно срочно восстановить преподавание учебного курса «Аграрное право» в юридических и сельскохозяйственных вузах страны, по недоразумению исключенного из перечня общепрофессиональных правовых дисциплин из государственного стандарта высшего профессионального образования в области юриспруденции, подготовленного Советом по правоведению УМУ университетов Министерства высшего образования РФ.

6. Для защиты интересов участников аграрных отношений необходимо максимально эффективно использовать механизм правосудия, надзорных органов с целью надлежащего исполнения аграрного законодательства всеми субъектами права.

7. Проводимые в рамках административных реформ преобразования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти должны обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства.

8. В научных исследованиях поддерживается мнение тех ученых-юристов-аграрников, которые вносят предложение и убедительно обосновывают необходимость разработки и принятия Аграрного кодекса Российской Федерации.

9. Следует принять меры по совершенствованию использования потенциала природной ренты, в том числе и для развития сельского хозяйства, как особо социально значимой отрасли экономики страны и по защите окружающей природной среды от загрязнения, связанного с деятельностью и сельскохозяйственных предприятий. Необходимо осуществить строгий государственный контроль за переводом земель сельскохозяйственного назначения в другие категории, которые можно допускать только в исключительных случаях.

10. С переходом к рыночной экономике и в связи с вступлением России в ВТО объективно возникает необходимость в коренном обновлении и аграрного законодательства, что предполагает приведение его в соответствие с международными правовыми нормами, соответственно с федеральным законодательством — нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

11. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти должно строиться на следующих принципах: пропорциональности при распределении финансовых потоков; организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти; взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга; двусторонней ответственности за соблюдение договоров и соглашений; приоритетности интересов населения, учета исторических и местных особенностей и традиций. В условиях действия законов рыночной экономики в сельском хозяйстве взаимодействие органов местного самоуправления с сельскохозяйственными товаропроизводителями, расположенными на их территории, важно строить на следующих принципах:

— полновластия, которое означает, что органы местного самоуправления, наделенные некоторыми государственными полномочиями, решают в пределах предоставленных им прав все вопросы местного значения исходя из интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей и государства в целом;

— невмешательства органов местного самоуправления в оперативно-хозяйственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей;

— координации усилий и сотрудничества всех хозяйствующих субъектов с органами местного самоуправления.

Заключение

Поскольку сельское хозяйство большинством исследователей признано одной из важнейших и незаменимых отраслей материального производства, так как производит растительные и животные продукты, необходимые для питания человека, и сельскохозяйственное сырье для изготовления многих предметов потребления. Прямо или косвенно сельское хозяйство связано более чем со ста отраслями национальной экономики, поставляющими ему средства производства, оказывающими производственные услуги и перерабатывающими его продукцию. Эти факторы в немалой степени влияют на стабильное развитие других сфер экономики.

В то же время сельское хозяйство в России обладает рядом существенных особенностей, отличающих его от других отраслей народного хозяйства и объективно требующих учета при организации руководства и управления. К таким особенностям относятся: наличие различных форм организации сельскохозяйственного производства, которые в других отраслях отсутствуют; использование земли в качестве главного средства производства; разнообразие почвенных и природно-климатических условий, оказывающих существенное влияние на размещение и специализацию сельского хозяйства; наличие хозяйств, в которых из-за диспаритета цен организация сельскохозяйственного производства не отвечает современным технологиям, ввиду чего производство малопродуктивно. Это тормозит их развитие, не дает возможности в полной мере осуществлять индустриализацию земледелия и животноводства, реализовать достижения научно-технического прогресса. В какой-то степени много еще осталось и от прежней советской системы организации производства, в том числе потребительское отношение, ожидание высокой зарплаты даже тогда, когда производство убыточно, и т. п.

Управление сельским хозяйством — это насыщенная и многогранная деятельность всех государственных органов, так как сами преобразования в сельском хозяйстве инициированы государством. Система управления аграрной отраслью должна, во-первых, обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства, тесную увязку действий между ведомствами, отвечающими за тот или иной участок работы. Во-вторых, она должна предусматривать четкое распределение полномочий и ответственности между различными уровнями руководства. В-третьих, она должна ориентироваться на органическое сочетание федеральных целевых программ с самостоятельностью, инициативой хозяйствующих субъектов в решении оперативных вопросов производства и сбыта продукции. И, в-четвертых, эту систему управления следует приблизить к сельскохозяйственному производству, по возможности исключить из нее лишние звенья, сделать ее максимально результативной в том смысле, что уполномоченные государственные органы должны преимущественно играть координирующую роль и воздерживаться от прямого администрирования.

Государственное управление сельским хозяйством в широком смысле осуществляется посредством разработки основных направлений развития аграрной отрасли экономики, определения государственной политики в области нормативного закрепления системы органов управления сельским хозяйством, финансирования, ценообразования, налогообложения, то есть в условиях рыночной экономики государство проводит новую аграрную политику в целях наилучшего удовлетворения потребностей граждан страны на самое необходимое для социума продовольствие. Все это позволяет нам утверждать, что нельзя в полном объеме осознать важность государственного управления сельским хозяйством без понимания взаимосвязанного с ним термина «аграрная политика». Более того, мы рассматриваем государственное управление в рамках проведения аграрной политики постсоветской России.

Принимаемые в последние годы меры по поддержке агропромышленного комплекса, такие как финансовое оздоровление предприятий, субсидирование процентов кредитной ставки, развитие лизинга, осуществление программы социального развития села, все же позволили несколько приостановить опасную тенденцию распада сельского хозяйства в целом. Так, принятие приоритетного национального проекта «Развитие АПК», а затем и ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.) вселяет оптимизм с возможным изменением положения дел в сельском хозяйстве к лучшему.

В настоящее время преимущества программно-целевых методов, реализуемых в форме федеральных целевых программ для решения стоящих перед страной социально-экономических задач, используются недостаточно полно.

Невысокая эффективность программ прежде всего связана с недоработками государственных заказчиков при формировании и реализации федеральных целевых программ, выработке механизмов контроля за ходом их выполнения, а не с качеством самого инструментария целевого программирования.

Повышение эффективности применения этих методов требует корректировки ряда действующих в настоящее время федеральных целевых программ. Часть федеральных целевых программ должна быть пересмотрена и скоординирована в соответствии с рекомендациями и предложениями Минэкономразвития России и группы независимых экспертов.

Корректировка федеральных целевых программ должна производиться одновременно и в координации с проводимой административной реформой, в том числе, в части обеспечения правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам.

Федеральные целевые программы должны внести вклад в решение задачи удвоения ВВП к 2010 году. Государственным заказчикам федеральных целевых программ, по которым определена необходимость корректировки для реализации предлагаемых предложений, следует:

представить откорректированные и вновь разрабатываемые федеральные целевые программы в соответствии с требованиями, одобренными Правительством Российской Федерации и замечаниями группы независимых экспертов, в том числе переработанные разделы, отражающие параметры, индикаторы реализации программ, основные показатели эффективности и результативности. Необходимо установить как для действующих, так и для вновь принимаемых программ четкие количественные показатели достижения целей в разбивке по годам реализации для обеспечения возможности контроля хода выполнения и эффективности программы;

обеспечить включение в планы работы коллегий министерств — государственных заказчиков программ регулярное рассмотрение вопросов, связанных с реализацией программ;

повысить требования к ежегодной отчетности заказчиков программ;

разработать дополнительные меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программ за счет внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В случае невыполнения вышеперечисленных требований Минэкономразвития России, Минфину России и Минобрнауки России следует подготовить предложения в Правительство Российской Федерации о прекращении финансирования соответствующих программ из федерального бюджета.

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности реализации федеральных целевых программ, направленных на решение важных социально-экономических задач развития Российской Федерации.

Следует повысить ответственность государственных органов власти — заказчиков программ и их руководителей за выполнение целевых нормативов результативности и эффективности.

Повышение эффективности федеральных целевых программ потребует внесения изменений в нормативную базу, регламентирующую порядок разработки и реализации программ.

Федеральные целевые программы должны стать предметом постоянной практической работы государственных заказчиков по повышению эффективности их реализации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Федеральный закон Российской Федерации от 26.

04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 08.

05.2010 № 83-ФЗ) // Российская газета, № 91, 28.

04.2007.

Федеральный закон Российской Федерации от 24.

07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в ред. Федерального закона от 08.

11.2008 № 193-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 30.

07.2007, № 31, ст. 3995.

Федеральный закон Российской Федерации от 20.

07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 09.

07.1999 № 159-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.

07.1995, № 30, ст. 2871.

Федеральный закон от 29.

12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. N 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2573.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.

01.2007 N 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база на 2007 — 2011 гг.»

Постановление Правительства РФ от 14.

07.2007 N 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4080.

Закон Омской области от 21.

11.2002 № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (в ред. Закона Омской области от 04.

07.2008 № 1056-ОЗ) Областная целевая программа «Здоровое поколение» на 2007 — 2010 годы, утвержденная Законом Волгоградской области от 29 декабря 2006 г. N 1401-ОД // Волгоградская правда. 2007. N

7; областная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2007 — 2012 годы, утвержденная Законом Волгоградской области от 27 декабря 2006 г. N 1392-ОД // Волгоградская правда. 2007. N 7; и др.

Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы решения. М., 1998. С. 93.

Долги регионов растут катастрофическими темпами //

http://www.bfm.ru/articles/2010/02/12/dolgi-regionov-rastut-katastroficheskimi-tempami.html

Доценко Ю. В. Федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России» как технологии программно-целевого проектирования // Администратор суда, 2007, № 3.

Киселев С. В. Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях переходной экономики. М., 1994. С. 155.

Клюкин Б. Д. Система и структура органов управления сельским хозяйством // Проблемы совершенствования руководства и управления сельским хозяйством в СССР. Кишинев: Изд-во «Картя Молдовеняскэ», 1978. С. 356.

Коваленко Е., Зинчук Г., Кочеткова С., Маслова С., Полушкина Т., Рябова С., Якимова О. Региональная экономика и управление. — СПб.: Питер, 2008. — 288 с.

Козырь М. И. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» — основополагающий источник аграрного права России // Аграрное и земельное право. 2007. N 4. С. 4 — 18.

Кравцов А. К. План и право. Воронеж, 1976

Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И.

Химичевой. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 337.

Кутафин О. Е. Плановая деятельность Советского государства: Государственно-правовой аспект. М., 1980

Материалы межвузовской научно-практической конференции «Юридическая техника: вопросы истории и теории», состоявшейся на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета 17 июня 2005 г. // Правоведение. 2006. N 2. С. 182 — 198.

Ноздрачев А. Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982.

Правовые проблемы государственного и муниципального управления сельским хозяйством: теоретические основы и пути совершенствования. Уфа, 2006.

Смирнова О.О., Базлуцкая Л. В. О вопросах законодательного обеспечения планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М., 2007.

Тихомиров Ю. А. Юридические вопросы управления // Вопросы управления экономикой. М., 1974. С. 721.

Файзуллин Г. Г. Правовое обеспечение развития фермерства. Уфа: Издание Башкирского государственного университета, 1996.

Файзуллин Г. Г. Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М.: ИД «Право и государство», 2004

Файзуллин Г. Г. Роль государства в управлении сельским хозяйством: теория и практика // Административное и муниципальное право, 2008, № 5.

Файзуллин Г. Г. Тернистый путь к юриспруденции: Сборник научных трудов. Уфа: РИЦ Баш. ГУ, 2007. 376 с.

Файзуллин Г. Г., Агапов А. В. О совершенствовании правового регулирования государственного протекционизма в области возрождения и о развитии национальных форм сельского хозяйства в России // Государство и право. 1999. N 2.

Швецов Ю.Г., Миркина И. В. К вопросу об эффективности целевых программ в бюджетной сфере. М., 2007.

Коваленко Е., Зинчук Г., Кочеткова С., Маслова С., Полушкина Т., Рябова С., Якимова О. Региональная экономика и управление. — СПб.: Питер, 2008. — 288 с.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

12.2006 № 767) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Федеральный закон Российской Федерации от 20.

07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 09.

07.1999 № 159-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.

07.1995, № 30, ст. 2871.

Федеральный закон Российской Федерации от 20.

07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 09.

07.1999 № 159-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.

07.1995, № 30, ст. 2781.

Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете на 2010 года и на плановый период 2011 и 2012 годов» (в ред. Федерального закона от 04.

05.2010 № 71-ФЗ) // Парламентская газета, № 67 — 70, 08.

12.2009.

Смирнова О.О., Базлуцкая Л. В. О вопросах законодательного обеспечения планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М., 2007.

Смирнова О.О., Базлуцкая Л. В. О вопросах законодательного обеспечения планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М., 2007.

Смирнова О.О., Базлуцкая Л. В. О вопросах законодательного обеспечения планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М., 2007.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.

01.2007 N 54 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база на 2007 — 2011 гг.»

Материалы межвузовской научно-практической конференции «Юридическая техника: вопросы истории и теории», состоявшейся на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета 17 июня 2005 г. // Правоведение. 2006. N 2. С. 182 — 198.

Кравцов А. К. План и право. Воронеж, 1976; Кутафин О. Е. Плановая деятельность Советского государства: Государственно-правовой аспект. М., 1980; Ноздрачев А. Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982.

Закон Омской области от 21.

11.2002 № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» (в ред. Закона Омской области от 04.

07.2008 № 1056-ОЗ)

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Федеральный закон Российской Федерации от 26.

04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 08.

05.2010 № 83-ФЗ) // Российская газета, № 91, 28.

04.2007.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Федеральный закон Российской Федерации от 24.

07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в ред. Федерального закона от 08.

11.2008 № 193-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 30.

07.2007, № 31, ст. 3995.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Областная целевая программа «Здоровое поколение» на 2007 — 2010 годы, утвержденная Законом Волгоградской области от 29 декабря 2006 г. N 1401-ОД // Волгоградская правда. 2007.

N 7; областная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2007 — 2012 годы, утвержденная Законом Волгоградской области от 27 декабря 2006 г. N 1392-ОД // Волгоградская правда.

2007. N 7; и др.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Федеральный закон Российской Федерации от 26.

04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 08.

05.2010 № 83-ФЗ) // Российская газета, № 91, 28.

04.2007.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“ (вместе с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация») (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

11.2009 № 927) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.

04.2010 № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.

08.1998, № 31, ст. 3823.

Постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. N 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2573.

Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой.

— 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство НОРМА, 2002. С. 337.

Долги регионов растут катастрофическими темпами //

http://www.bfm.ru/articles/2010/02/12/dolgi-regionov-rastut-katastroficheskimi-tempami.html

Постановление Правительства РФ от 14.

07.2007 N 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4080.

Федеральный закон от 29.

12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.

06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.

12.2006 № 767) // Собрание законодательства РФ, 10.

07.1995, № 28, ст. 2669.

Доценко Ю. В. Федеральные целевые программы «Развитие судебной системы России» как технологии программно-целевого проектирования // Администратор суда, 2007, № 3.

Швецов Ю.Г., Миркина И. В. К вопросу об эффективности целевых программ в бюджетной сфере. М., 2007.

Киселев С. В. Государственное регулирование сельского хозяйства в условиях переходной экономики. М., 1994. С. 155.

Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы решения. М., 1998. С. 93.

Тихомиров Ю. А. Юридические вопросы управления // Вопросы управления экономикой. М., 1974. С. 721.

Файзуллин Г. Г., Агапов А. В. О совершенствовании правового регулирования государственного протекционизма в области возрождения и о развитии национальных форм сельского хозяйства в России // Государство и право. 1999. N 2. С. 117 — 119; Файзуллин Г. Г. Правовое обеспечение развития фермерства. Уфа: Издание Башкирского государственного университета, 1996. 186 с.; Он же.

Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М.: ИД «Право и государство», 2004; Правовые проблемы государственного и муниципального управления сельским хозяйством: теоретические основы и пути совершенствования. Уфа, 2006. С. 372; Он же. Тернистый путь к юриспруденции: Сборник научных трудов. Уфа: РИЦ Баш. ГУ, 2007.

376 с.

Козырь М. И. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» — основополагающий источник аграрного права России // Аграрное и земельное право. 2007. N 4. С. 4 — 18.

Клюкин Б. Д. Система и структура органов управления сельским хозяйством // Проблемы совершенствования руководства и управления сельским хозяйством в СССР. Кишинев: Изд-во «Картя Молдовеняскэ», 1978. С. 356.

Файзуллин Г. Г. Роль государства в управлении сельским хозяйством: теория и практика // Административное и муниципальное право, 2008, № 5.