Следовательно, сначала надо принять федеральный конституционный закон общего характера, регулирующий данный порядок (а его пока нет), затем — конкретные федеральный конституционный закон, касающиеся соответствующих субъектов. При этом более или менее ясно, что есть принятие в состав РФ или образование нового субъекта. Но следует специально ответить на вопрос, что есть изменение конституционно-правового статуса субъекта. Думается, речь не может идти о том, что субъект сохраняется, но сужаются его права либо, наоборот, они существенно расширяются. Ведь, согласно ст. 5 Конституции, все субъекты равноправны, поэтому подобное изменение статуса вряд ли конституционно. Скорее всего речь может идти об упразднении субъекта с включением его в существующий другой субъект либо о преобразовании субъекта из одного вида в другой — например, из области в республику. Хотя в последнем случае объем прав субъекта вроде бы не меняется, его конституционно-правовой статус все-таки претерпевает существенное изменение в структуре российского федерализма, что и подлежит отражению в Конституции (представим, что республика преобразуется в автономную область или автономный округ — она тогда перестает быть государством).
Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» говорит, что порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и настоящим Федеральным законом. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции Российской Федерации.
Указание на ст. 137 понятно, но вот слова «и настоящим Федеральным законом» вызывают вопрос. Надо ли понимать так, что изменения в ст. 137 по правилам Закона 1998 г. направляются субъектам
РФ и требуют их одобрения? Думается, нет. Часть 1 ст. 137 однозначно требует принятия федерального конституционного закона, а не закона о поправке по процедуре федерального конституционного закона (что нужно по ст. 136 Конституции). Принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон отразит принятие в состав РФ нового субъекта, образование нового субъекта, изменение статуса субъекта. Правовые последствия наступают с вступлением в силу данного конституционного закона без дополнительных ожиданий.
Как уже было сказано в главе 1, четвертый вариант изменения Конституции РФ связан с отражением в ее тексте нового наименования субъекта РФ. Как явствует из ч. 2 ст. 137, новое наименование принимается самим субъектом РФ и подлежит включению в Конституцию РФ. Постановлением КС РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании части 2 статьи 137*(265) определено, что делается это указом Президента РФ. В постановлении КС четко сказано, что такое изменение наименования отражается в Конституции РФ указом Президента, так сказать, в бесспорных случаях. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом РФ либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.
Коллизия подходов субъекта РФ и федеральных органов власти, включая самого Президента РФ, к изменению наименования, а соответственно и Конституции РФ, возможна. Нельзя исключать и неоднозначную реакцию других субъектов РФ, особенно соседей, на новое имя соответствующего субъекта. Поэтому, думается, даже для так называемого бесспорного случая вряд ли правильно оставить решение вопроса у двух инстанций — органа субъекта РФ и Президента РФ. Скорее всего, было бы нелишним получение Президентом заключения Совета Федерации — палаты федерального парламента, где представлены все субъекты РФ.
Кроме того, не соответствующий субъект и не Президент должны решать вопрос о том, что новое наименование не затрагивает названные выше моменты. Подход должен быть иным: достаточно обращения кого-либо, чтобы были приведены в действие механизмы взаимного согласования интересов. Органом, который в случае разногласий должен сказать окончательное слово, мог бы быть Конституционный Суд РФ. Однако пока этого его права прямо нигде не предусмотрено.
3. Проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации Пересмотр положений Конституции обусловлен большим темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, непрекращающейся борьбой вокруг проблем населения нашей страны, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности, действительно имеющиеся в тексте Конституции, и т. д.
Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство России, т. е. об уменьшении числа субъектов Федерации, в частности, путем их укрупнения и даже ликвидации национально-территориальных субъектов Федерации (республик и автономий) и превращения России в унитарное государство, о расширении полномочий федеральных или региональных органов государственной власти, а также многие другие. Есть мнение, согласно которому действующая Конституция Российской Федерации ненадлежащим образом регулирует права и свободы граждан, а именно она их декларирует, устанавливает определенные принципы, однако данные правоотношения нуждаются в более полном изложении именно на уровне конституционного законодательства.
Сторонники изменения Конституции РФ аргументируют свою точку зрения тем, что Конституция России является воплощением в жизнь положений печально известного Указа Президента Российской Федерации от 21.
09.1993 N 1400, давшего толчок к ликвидации действовавших на тот момент в соответствии с Конституцией законных органов власти, что закончилось «расстрелом» высшего органа законодательной власти государства — Верховного Совета Российской Федерации. При этом есть мнение, что Конституция Российской Федерации была «скроена» под личность исполнявшего тогда обязанности Президента России Ельцина Б. Н. Сейчас, оглянувшись назад, с этим тезисом трудно не согласиться.
Вместе с тем предложенный им проект Конституции считается одобренным на референдуме 12.
12.1993, и потому нам, безусловно, следует руководствоваться исключительно тем источником конституционного законодательства, который имеется. Необходимо заметить, что, несмотря на острые дискуссии о необходимости внесения изменений в Конституцию, она изменениям так и не подверглась. Стремление к пересмотру содержания Конституции, помимо прочего, порождено недостаточно строгим соблюдением ее требований при принятии новых нормативно-правовых актов и при реализации имеющихся. Указанное обстоятельство, с одной стороны, создает острую необходимость в наличии эффективного контроля за принимаемыми законодательными и подзаконными нормативными актами, чему посвящена работа Конституционного Суда Российской Федерации (в части законов) и судов общей юрисдикции, прежде всего Верховного Суда Российской Федерации (в части подзаконных нормативно-правовых актов). Таким образом, механизм решения встающих вопросов есть, дело за его использованием.
С другой стороны, нарушение требований закона органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами делает необходимым наличие эффективного судебного контроля над ними, который должен быть выделен в отдельное административное судопроизводство, поскольку по своей сути отличается от уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства (п. 2 ст. 118), т. е. судебного контроля за законностью действий исполнительной власти и ее чиновников, который осуществлялся бы независимыми и беспристрастными специализированными административными судами в порядке, определяемом административно-процессуальным законом, без растворения административного судопроизводства в гражданском судопроизводстве. Собственно, положение об этом закреплено в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации.
Несмотря на это, существует необходимость в обеспечении стабильности Конституции Российской Федерации и обращении к внесению в нее поправок только в том случае, когда все остальные меры исчерпаны и не дали должного результата. Стабильность Конституции — это идея ради идеи, не имитирование мощи законодательной системы, а основное условие и главная гарантия позитивного отношения к государству его партнеров и общества, поскольку преемственность и предсказуемость действующего законодательства чрезвычайно важны для регулируемых им общественных отношений в сфере экономики и социальной сфере.
Изменения в Конституцию эхом отзываются в соответствующей сфере законодательства, и идти на такую меру необходимо, если иные пути невозможны. Регулярное перекраивание Конституции неминуемо приведет к тому, что общественные отношения будут подвергнуты воздействию привходящих сил, будут подвергаться сомнению, опасениям, что сегодня действуем по одним правилам, а завтра они могут стать другими Наблюдая изменение законодательства от Конституции до локальных нормативных актов, для субъектов правоотношений закон станет терять значение, пропадет уважение к нему, поскольку частое изменение закона есть констатация, что он был неверен, а где гарантия, что новая версия старого закона на это раз верна? Конституция — это сама стабильность. Поэтому представляется верным, что Конституция часто не содержит детального изложения прав и обязанностей участников отношений, делает это только в тех сферах, где это действительно необходимо. Это дает возможность корректировать те или иные сферы деятельности без вторжения в Конституцию. Вместе с тем Конституция не должна быть декларацией, содержащей лишь набор пустых лозунгов.
Считаю, что действующая Конституция Российской Федерации при всех ее недостатках, к которым относятся, в частности, нерациональная система административно-территориального устройства с шестью типами субъектов и противоречиями между декларируемым равноправием субъектов Российской Федерации с их де-факто различным статусом, а также чрезмерно слабый контроль за деятельностью исполнительной власти, в частности, Правительства Российской Федерации со стороны Государственной Думы, не носит формально-декларативного характера и не излишне предметно разъясняет порядок осуществления отдельных отношений.
Заключение
Конституция РФ действительно принята в спешке, в своеобразных условиях сложных национально-территориальных проблем, противоборства политических сил, принявшего вооруженные формы, в ситуации, когда общество отказалось от «прошлого», но еще не вступило в «будущее». В ней есть неудачные формулировки, конструкции, в том числе по принципиальным вопросам (например, определенная несогласованность ст. 10 и 11 или положений о вхождении одного равноправного субъекта Российской Федерации в другой равноправный субъект), в связи с чем при всех усилиях Конституционного Суда РФ не всегда удается найти удачное решение. Однако Конституция изначально рассматривалась как переходная, определяющая новые конституционные ориентиры. Но довольно скоро стала все увереннее звучать позиция о необходимости полноценной реализации положений Конституции 1993 г., использования всего ее ресурса без ее реформы. Однако уже в 1994 году была предпринята первая попытка внесения в нее изменений.
В Конституции Российской Федерации недостаточно глубоко продуман вопрос о принятии поправок в основополагающие главы Конституции, особенно в части, относящейся к роли Конституционного Собрания в процедуре внесения поправок в главы 1, 2 и 9.
В Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» законодатель выбрал оптимальную форму акта об одобрении федерального закона о конституционной поправке — в форме постановления. Постановление в отличие от закона не проходит процедуру промульгации, соответственно, нельзя в этом случае использовать право вето.
Необходимо решение проблемы легальной трактовки термина «пересмотр Конституции», поскольку применение такого способа изменения конституции, как ее преобразование путем толкования конституционных норм, противоречит Конституции.
Список литературы
:
" Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ) // СПС Консультант плюс.
Федеральный закон от 04.
03.1998 N 33-ФЗ" О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // СПС Консультант плюс.
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.
11.1995 N 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СПС Консультант плюс.
Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / М. П. Авдеенкова, Н. И. Беседкина, А. Н. Головистикова и др.; под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. 616 с.
Александрова М. А. История создания Конституции РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11. С. 41 — 45.
Андреева Г. Н. К вопросу о понятии экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.
Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2010. 256 с.
Белкин А. А. Пересмотр Конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. — 1995. — № 1.
Дзидзоев Р.М., Кизим А. А. К вопросу об институте конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации // Общество и право. 2010. N 1.
Колесников Е.В., Степанова Ю. В. Толкование конституционных норм Конституционным Судом Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11.
Кравец И. А. Право на конституционную модернизацию в свете теории современного конституционализма и экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 10.
Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 15. — С. 4 — 9.
Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7.
Малько А. В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 2 — 5.
Сальников И. В. Комментарий к Федеральному закону от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. К. А. Ишеков // СПС Консультант
Плюс. 2008.
Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 5. — С. 6 — 11.
" Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм" (интервью с Анатолием Собчаком). Одно из последних // Журнал российского права. 2000. N 9.
Рудакова Е. В. Правопреемство конституционного (государственного) строя России // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 20 — 29.
Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Материалы II-ой международной конференции 10 — 11 июня 2008 г. М.: Институт права и публичной политики, 2009.
Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. — 2003. — № 11. — С. 20 — 32.
Белкин А. А. Пересмотр Конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. — 1995. — № 1. — С. 73 — 94.
Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 15. — С. 4 — 9.
Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. — 2003. — № 11. — С. 20 — 32.
Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 5. — С. 6 — 11.
Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Материалы II-ой международной конференции 10 — 11 июня 2008 г. М.: Институт права и публичной политики, 2009.
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.
11.1995 «О толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.
Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Материалы II-ой международной конференции 10 — 11 июня 2008 г. М.: Институт права и публичной политики, 2009. С. 12 — 15
Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7. С. 14.
" Опасно идти на пересмотр основополагающих конституционных норм" (интервью с Анатолием Собчаком). Одно из последних // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 4.
" Собрание законодательства РФ", N 10, 09.
03.1998, ст. 1146
" Собрание законодательства РФ", 06.
11.1995, N 45, ст. 4408
