Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, по нашему мнению, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным актом. Вместе с тем, принимая во внимание, что спорный нормативный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт. В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон?
Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т. е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но в любом случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. Например, при оспаривании прокурором акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Минюста России, в котором проходят предварительный контроль в форме регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заключающийся в подтверждении судом законности нормативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа, принявшего спорный акт.
Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит характер факультативного и зависит от усмотрения самого прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.
В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу. Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.
Нуждается в определенном совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
На наш взгляд, требуются дополнительная регламентация и уточнение условий реализации права на обращение в суд, в том числе оснований оспаривания нормативных актов. Необходимо, по нашему мнению, расширить права указанных лиц в сфере доказывания обстоятельств дела, в том числе по вопросам назначения судебных экспертиз. Необходимо внесение корректировок в вопросы осуществления заинтересованными лицами права на обжалование судебных актов по этим делам, особенно в арбитражном процессе и т. д.
В этой связи следует обратить внимание на тот факт, что судебной практикой неоднозначно оценивается правовое регулирование так называемых распорядительных полномочий заинтересованных лиц при оспаривании нормативных актов, в частности существующее ограничение на отказ от заявленных требований (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, ч. 8 ст. 194 АПК РФ).
Заключение
Пределы господства государства над личностью не представляют неподвижной величины: в процессе исторического развития они беспрестанно изменяются, а потому многие отношения, являющиеся в данную эпоху отношениями частноправовыми, могут приобрести публично-правовой характер, и наоборот. Границы частного и публичного права в действительности беспрестанно изменяются. В истории одни эпохи характеризуются преобладанием начала индивидуальной свободы, другие же, напротив, преобладанием целого над частью, ограничением индивидуальной свободы в пользу общества. В этой связи для сравнительной оценки и уяснения удельного веса материального и формального, критерия отграничения публичных правоотношений от частных необходимо иметь в виду отсутствие четкой границы между этими двумя правовыми областями в каждый данный момент.
Таким образом, публичными являются юридические отношения, одним из субъектов которых является государство (выступающее в лице своих органов), обладающее властными полномочиями по отношению к гражданам; частными же признаются те отношения, в которых государство отсутствует в качестве субъекта, или же выступает на одной стороне отношения, но лишь как носитель имущественных интересов (например, как собственник). Публичные и частные правоотношения не существуют отдельно друг от друга, они тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Граница между публичными и частными правоотношениями весьма прозрачна и динамична. Этим объясняется наличие в отраслях законодательства, традиционно относимых к публично-правовым (административное право, налоговое право и т. д.), частноправовых начал, и наоборот, а также тот факт, что в процессе исторического развития одни и те же правоотношения могут быть отнесены сначала в разряд публичных, а затем в разряд частных, и наоборот.
Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассматривается в первую очередь с позиции (распространенной в отечественной и зарубежной юридической науке) утверждения его в качестве инструмента судебного контроля за действиями органов власти в правовом государстве (административной юстиции).
Важнейшим признаком правового государства является существование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, обеспечивающего права и свободы граждан. Вместе с тем определено, что признаком правового государства является наличие возможности судебного рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (независимо от вида судопроизводства, посредством которого оно осуществляется), а не существование отдельного производства по таким делам.
Библиография
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ).
http://www.consultant.ru
«Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.
07.2002 № 95-ФЗ (принят ГД ФС РФ 14.
06.2002) (в ред. от 28.
06.2009)
http://www.consultant.ru
«Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.
11.2002 № 138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.
10.2002) (ред. от 28.
06.2009)
http://www.consultant.ru
Воложанин В. П. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и его соотношение с исковым и особым производством // Российский юридический журнал. — Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 5. — С. 110−112
Дивин И. М. Исторический опыт формирования экономического правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений // Право и образование. — М., 2009, № 2. — С. 122−133
Елькин С. К. Правовая природа процентов в публичных правоотношениях. Способ исчисления или защиты нарушенного права // Арбитражная практика. — М.: Изд. Дом «Арбитражная практика», 2009, № 3. — С. 55−63
Иванов А. В. Деятельность арбитражных судов Российской Федерации по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия. Сборник статей. — М.: Изд-во Статут, 2008. — С. 426−444
Князев Д. В. Мировое соглашение по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражная практика. — М.: Изд. Дом «Арбитражная практика», 2008, № 8. — С. 54−58
Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). Монография / Лупарев Е. Б. — Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-т, 2009. — 109 c.
Левченко О. С. Система правоотношений, вытекающих из публичного договора // Закон и право. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008, № 9. — С. 52−55
Морозова Н. А. Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений // Арбитражная практика. — М.: Изд. Дом «Арбитражная практика», 2008, № 9. — С. 53−60
Морозова Н. А. Соглашение, заключаемое при рассмотрении судами споров из публичных правоотношений, как вид административного договора // Договор в публичном праве. Сборник научных статей. — М.: Волтерс Клувер, 2009. — С. 122−132
Петрова С. М. Мировое соглашение по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе // Право и государство: теория и практика. — М.: Право и государство, 2008, № 3 (39). — С. 76−78
Прокопович Г. А. Оптимизация правоотношений ответственности в публичном и частном праве // Юридическая мысль. Научно-практический журнал. — С.-Пб.: Изд-во юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2008, № 6. — С. 112−116
Рожкова М.А. О некоторых чертах сходства мирового соглашения с соглашением, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. — М.: Статут, 2008. — С. 288−303
Сахнова Т.В. О сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека. Сборник научных статей. — С.-Пб., Краснодар: Юрид. центр Пресс, 2008. — С. 389−404
Свиридов Ю. К. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений // Правоведение. — С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2009, № 1. — С. 167−173
Федосенко В. А. Субъективные публичные права и юридические обязанности в составе правоотношения: сущность и взаимодействие // Право и образование. — М., 2008, № 11. — С. 62−75
Францифоров А. Ю. Отличие особого производства от искового и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. — М.: Юрист, 2008, № 9. — С. 19−23
Шумский Д. И. Вопросы правового регулирования мирового соглашения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Право и политика. — М.: Nota Bene, 2009, № 5. — С. 1105−1112
См. напр.: Воложанин В. П. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и его соотношение с исковым и особым производством // Российский юридический журнал. ;
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 5. — С. 110−112; Дивин И. М. Исторический опыт формирования экономического правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений // Право и образование. — М., 2009, № 2.
— С. 122−133; Елькин С. К. Правовая природа процентов в публичных правоотношениях. Способ исчисления или защиты нарушенного права // Арбитражная практика. — М.: Изд. Дом «Арбитражная практика», 2009, № 3. ;
С. 55−63; Иванов А. В. Деятельность арбитражных судов Российской Федерации по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия. Сборник статей. ;
М.: Изд-во Статут, 2008. — С. 426−444 и т. д.
Князев Д. В. Мировое соглашение по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражная практика. — М.: Изд. Дом «Арбитражная практика», 2008, № 8. — С. 54−58;Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории).
Монография / Лупарев Е. Б. — Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-т, 2009. — 109 c.
См.: Левченко О. С. Система правоотношений, вытекающих из публичного договора // Закон и право. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008, № 9. ;
С. 52−55;Морозова Н. А. Распорядительные полномочия сторон в спорах, возникающих из публичных правоотношений // Арбитражная практика. — М.: Изд.
Дом «Арбитражная практика», 2008, № 9. — С. 53−60; Морозова Н. А. Соглашение, заключаемое при рассмотрении судами споров из публичных правоотношений, как вид административного договора // Договор в публичном праве. Сборник научных статей. — М.: Волтерс Клувер, 2009. ;
С. 122−132.
См., напр.: дело N 19-Г05−1. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2005; дело № А50−8340/2003А1 // Вестник ВАС РФ. 2004. № 2.
См.: Петрова С. М. Мировое соглашение по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе // Право и государство: теория и практика. — М.: Право и государство, 2008, № 3 (39). — С. 76−78; Прокопович Г. А. Оптимизация правоотношений ответственности в публичном и частном праве // Юридическая мысль. Научно-практический журнал. ;
С.-Пб.: Изд-во юрид. ин-та (Санкт-Петербург), 2008, № 6. ;
С. 112−116; Рожкова М. А. О некоторых чертах сходства мирового соглашения с соглашением, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. — М.: Статут, 2008. — С.
288−303; Сахнова Т. В. О сущности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека. Сборник научных статей. — С.-Пб., Краснодар: Юрид. центр
Пресс, 2008. — С. 389−404
