Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования, исходя из ч. 2 ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., не может быть привлечен к ответственности ранее чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением. В отличие от закона 1995 г. новый закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не определяет четко последствий отрешения от должности главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа, в связи с чем некоторые ученые задают справедливый вопрос: влечет ли его отрешение одновременно и прекращение полномочий депутата… Отвечая на него, следует обратить внимание на то, что статья 74 данного закона прямо предусматривает в качестве санкции лишь лишение статуса главы муниципального образования или главы местной администрации.
Как представляется, лишение указанного лица еще и статуса депутата представительного органа будет неоправданным.
Также законом не определено, кто будет временно исполнять обязанности главы муниципального образования в случае его досрочного отрешения от должности. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ установил, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
Однако здесь следует отметить, что статья 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., определяющая требования к содержанию уставов муниципальных образований, отнюдь не содержит указания на обязательность решения данного вопроса. Пункт 8 ч. 1 ст. 44 лишь предусматривает необходимость определения в уставе видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц оснований для наступления этой ответственности и порядка решения соответствующих вопросов, в том числе оснований и порядка отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена? Предлагаемое в этом случае некоторыми авторами назначение временно исполняющего обязанности главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в отсутствие прямого указания на это в законе может рассматриваться как ограничение конституционной самостоятельности местного самоуправления.
На практике, тем не менее, рассматриваемый вопрос обычно находит отражение в уставах муниципальных образований. Так, например, часть 2 ст. 32 Устава г. Саратова (принят решением Саратовской городской думы от 18 декабря 2005 г. N 67−649) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия временно исполняет заместитель главы города. Такое решение можно признать довольно удачным. А вот схожие положения некоторых других уставов муниципальных образований оставляют ряд вопросов.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 31 Устава Вольского муниципального района (принят решением Вольского муниципального собрания от 29 июня 2005 г. N 2/34−420) в случае досрочного прекращения полномочий главы Вольского муниципального района Вольское муниципальное собрание избирает из своего состава нового главу не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий прежнего главы.
Таким образом, в случае отрешения главы муниципального образования от должности оно в течение 14 дней останется без высшего должностного лица, что, безусловно, усложнит работу органов муниципальной власти. К тому же не следует забывать, что в реальной жизни нередко возникают препятствия объективного и субъективного характера для реализации вроде бы разумных правовых норм. Так, в рассматриваемом случае представительный орган может не собраться в установленный срок из-за отсутствия необходимого для этого кворума; наличие вакантной должности главы муниципального образования может породить серьезный политический кризис, вызванный стремлением противоборствующих политических сил поставить на это место «своего» кандидата и т. п. В этих обстоятельствах вопрос об исполнении обязанностей главы муниципального образования может оставаться открытым на протяжении многих месяцев.
Указанные недостатки федерального закона, как представляется, могут быть устранены законодателем при внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Высказанные соображения, вероятно, должны быть также учтены при принятии законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований.
Заключение
Подводя итог работы можно сделать следующие выводы:
1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Мы видим, что согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования — одна из ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти.
2. Основными полномочиями главы муниципального образования являются:
1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;
3) издание в пределах своих полномочий правовых актов;
4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от набора вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.
Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты — в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления.
Также глава муниципального образования несет ответственность, как перед населением, так и перед государством.
Таким образом, от правильного понимания выборным должностным лицом своих функций зависит его работа, его деятельность тесно связана с ними. Но и от законодателей необходимо требовать правового понимания этого понятия и включения их в нормативную базу, регламентирующих деятельность глав муниципальных образований. От полноты функций, включаемых в законы, зависит эффективность работы непосредственных исполнителей воли избирателей.
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);
3. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования (И.И. Макаров, «Журнал российского права», N 7, июль 2008 г.);
4. Васильев В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12;
5. Герасимова М. А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5;
6. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (С.Е. Чаннов, «Гражданин и право», N 12, декабрь 2008 г.);
7. Законодательные основы муниципального управления. Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (С.М. Киричук, «Право и экономика», N 11, ноябрь 2008 г.);
8. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» — Система ГАРАНТ, 2007 г.;
9. Кулушева М. А. Механизм ответственности глав муниципальных образований в контексте реформы местного самоуправления в России // Модернизация местных администраций. Саратов, 2005;
10. Полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации (Э.М. Шамсутдинова, «Правосудие в Поволжье», N 3−4, июль-сентябрь 2009 г.);
11. Проблемные аспекты досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (С.Е. Чаннов, «Право в Вооруженных Силах», N 8, август 2008 г.)
12. Пылин В. В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006;
13. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 135;
14. Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Правоведение. 2003. N 3;
15. Сергеев А. А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12;
16. Система муниципального управления (под ред. В.Б. Зотова). — «Питер», 2007 г.;
17. Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003;
18. Стенограмма парламентских слушаний на тему «Вопросы реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“: правовое обеспечение и правоприменительная практика», Москва, 19 мая 2005 года. С. 102−103, 141; стенограмма выездного расширенного заседания Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, г. Иваново, 11 октября 2006 года. С. 22, 33−34, 65; стенограмма парламентских слушаний на тему «О проекте Федерального закона N 312 460−4 «О муниципальной службе в Российской Федерации», Москва, 16 октября 2006 года.
Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования (И.И. Макаров, «Журнал российского права», N 7, июль 2008 г.), с. 37.
Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 135. Прим. 2.
Герасимова М. А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 39.
Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Правоведение. 2003. N 3. С. 59.
Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 215.
Пылин В. В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 34.
Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 128.
Стенограмма парламентских слушаний на тему «Вопросы реализации Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“: правовое обеспечение и правоприменительная практика», Москва, 19 мая 2005 года. С. 102−103, 141; стенограмма выездного расширенного заседания Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, г. Иваново, 11 октября 2006 года. С. 22, 33−34, 65; стенограмма парламентских слушаний на тему «О проекте Федерального закона N 312 460−4 «О муниципальной службе в Российской Федерации», Москва, 16 октября 2006 года. С. 71−72, 75.
Сергеев А.А., Розенфельд В. Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 30.
Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2002. С. 361.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (С.Е. Чаннов, «Гражданин и право», N 12, декабрь 2008 г.), с. 7.
Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования (С.Е. Чанов…), с. 9.
Кулушева М. А. Механизм ответственности глав муниципальных образований в контексте реформы местного самоуправления в России // Модернизация местных администраций. Саратов, 2005. С. 138.
Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования (И.И. Макаров, «Журнал российского права», N 7, июль 2008 г.), с. 17.
Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования (И.И. Макаров, …), с. 22.
