Практически данный Указ свел на нет задачи административной реформы, связанные с четким определением компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Из анализа ведомственных нормативных актов стало ясно, что содержащиеся в них нормы, направлены в большинстве своем на конкретизацию и детализацию норм, составляющих такие специализированные отрасли права, как семейное право, природоресурсные отрасли (водное, горное, лесное право), экологическое право, финансовое право, выделившееся из административного права, уголовно-исполнительное право, выделившееся из уголовного права. Помимо этого, проведенный нами анализ ведомственного нормативного материала показал, что наименьшее количество ведомственных нормативных документов, то есть актов развивающего нормотворчества, действует в сфере уголовно-процессуального права. Это нормативные акты МВД России, направленные на организационное обеспечение норм Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий». (3)
Вариант 6. Когда нормотворческая компетенция, как федеральных органов исполнительной власти, так и должностных лиц, работающих в этих органах, определяется нормами ведомственных нормативных актов. Такие акты принимаются, как правило, на основе нормативных документов, обладающих большей юридической силой по сравнению с ведомственными актами.
К ним следует отнести такие новые для федеральных органов исполнительной власти нормативные документы, как регламенты. Правовой основой для принятия указанных актов послужило Постановление Правительства Российской Федерации «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г.
Помимо этого, в указанном регламенте имеется разд. V под названием «Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов Министерства при осуществлении им нормативного регулирования в установленной сфере деятельности», в котором говорится, что нормативные правовые акты издаются министерством в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Что же касается осуществления министром функций внесения изменений и дополнений в нормативные акты, а также функций отмены ведомственных нормативных актов, то о них в анализируемом регламенте ничего не говорится. Тем не менее, на практике данные функции министр, а также лица, исполняющие его обязанности, конечно реализуют.
По общему правилу, вытекающему из положений теории права, следует, что «первичные» нормы содержатся исключительно в законах. Однако, как показывает анализ нормативной базы, «первичные» нормы могут содержаться не только в законах, но и в подзаконных актах, то есть в указах Президента и даже в ведомственных нормативных актах. Примером может служить приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393, утвердивший Инструкцию о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, который, несмотря на то, что в него шесть раз вносились существенные изменения, продолжает действовать и поныне.
Нормотворческая деятельность МВД России зависит от специальной компетенции министерства, что и обусловило наличие ведомственного регулирования в форме приказа МВД России «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» от 27 июня 2003 г. В настоящее время этот нормативный акт является основополагающим по вопросам нормотворческой работы в системе МВД России. В нем были определены следующие виды нормативных актов, принимаемых в системе МВД России: приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления. Данный перечень замыкает словосочетание «и иные нормативные акты». По нашему мнению, такой словесный оборот дает возможность ведомственным нормодателям для расширительного толкования перечня видов нормативных актов органов внутренних дел.
Спорной является также норма анализируемого приказа, разрешающая принятие нормативных актов «руководителям подразделений МВД России», так как в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации содержится четкий запрет на издание нормативных актов структурным и территориальным органам федеральных министерств. Существующую коллизию с научной точки зрения можно объяснить только наличием у министра возможности делегировать свои полномочия. Несомненно, что и структурные и территориальные органы внутренних дел, осуществляя свои функции, не могут обойтись без внутриведомственного регулирования. Однако они не должны заниматься вневедомственным правовым регулированием, если об этом прямо не сказано в законе. Кроме этого, по нашему мнению, право делегировать те или иные полномочия руководитель федерального органа исполнительной власти должен осуществлять в соответствии с нормами высших органов государственной власти и только тем заместителям, которые курируют определенное направление деятельности в министерстве (ведомстве). Применительно к делегированию полномочий аналогичную точку зрения высказала проф. С. В. Поленика. Она отметила, что частичная передача нормотворческой компетенции одним государственным органом другому либо общественной организации неправомерна, за исключением тех случаев, когда возможность делегирования полномочий специально предусмотрена в законе или ином нормативно-правовом акте.
Между тем, анализ деятельности органов внутренних дел в области правотворчества показывает, что наряду с положительными результатами сохраняются старые и возникают новые проблемы, вызывающие необходимость быстрейшего разрешения. Не всегда нормативные акты, разработанные и принятые в МВД России, соответствуют требованиям законности. Несмотря на изменившиеся приоритеты в правоприменительной деятельности, в разрабатываемые акты иногда включаются нормы, ограничивающие права граждан или ставящие в неравные условия субъектов отношений. В настоящее время действуют различные ведомственные акты дублирующие содержащиеся в них нормы, положения отдельных актов страдают декларативностью и абстрактностью, не соответствуют правилам юридической техники. Негативное влияние на эффективность работы подразделений органов внутренних дел оказывает запаздывание подзаконного нормотворчества.
Кроме того, в последние годы заметно изменилось законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с подготовкой, регистрацией, опубликованием и вступлением в силу ведомственных нормативных актов. Все более расширяется сотрудничество МВД России с правоохранительными органами других стран, также требующее существенных преобразований в процессе подготовки международных договоров. Актуальными вопросами, на основании перечисленного, является выявление новых подходов к рационализации существующего массива нормативных актов МВД России, поиск перспектив его развития, а также внесение корректив в основополагающие нормативные документы по правотворческой работе.
Заключение
Исполнительная власть — это самая многочисленная по составу ветвь государственного управления. В органах исполнительной власти насчитывается 456 666 человек. (14)
Основным назначением государственной исполнительной власти является исполнение законов и подзаконных нормативных актов, осуществление организационно-управленческой и исполнительно-распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту, Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
По Конституции, согласно ст. 110, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет прежде всего Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.
Реализация задач и функций органов исполнительной власти осуществляется через их подзаконные акты. Они принимаются в односторонне-властном порядке в рамках компетенции данного органа, облечены в предусмотренную законом форму. Подзаконность акта исполнительной власти означает, что по юридической силе он не ниже закона. Принимается этот акт на основе и в соответствии с действующими законами, он должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания установленным требованиям.
Нормативные акты детализируют законы, организуют функционирование органов исполнительной власти. Соответствующие правовые нормы направлены на обеспечение конкретного, оперативного и дифференцированного руководства различными сторонами государственной и общественной жизни. С помощью актов исполнительной власти реализуются права и обязанности субъектов управленческой деятельности, обеспечивается их должное поведение, удовлетворяются или отклоняются притязания подведомственных организаций, должностных лиц, граждан.
С точки зрения содержания акт исполнительной власти — это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают их в процессе повседневного и непосредственного руководства общественными делами. Сюда относятся только правовые акты управления, издание которых вызывает юридические последствия.
Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения. Этим они отличаются, например, от договоров, которые принимаются по соглашению сторон правоотношения.
Виды актов исполнительной власти классифицируются по юридическим свойствам, по уровню их издающих органов, по характеру разрешаемых вопросов, по наименованию актов. По юридическим свойствам они, например, подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные. По наименованию акты органов исполнительной власти и должностных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и распоряжения; Правительство — постановления и распоряжения; федеральные министерства и ведомства — постановления, приказы, инструкции, распоряжения, указания и иные акты; руководители административных органов — приказы; городские мэры — распоряжения.
Главная цель нормотворчества на современном этапе — повышение эффективности путем более полного и глубокого отражения общественных потребностей и интересов всех социальных групп, политических процессов. В политический механизм правотворчества включен и режим конституционного регулирования законодательной деятельности.
Политический механизм правотворчества должен быть нацелен на закрепление в правовой системе демократических и политических преобразований, результатов реформы политической и правовой систем.
Список использованных правовых актов и литературы Конституция Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. «О внесении изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ.-1997.-№ 50.-Ст.
5689.
Приказ МВД России от 22 июня 2000 г. № 675 «Об утверждении Инструкции о порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» // Рос. газета.- 2000. 13 сентября.
Приказ МВД России «О внесении изменений в Инструкцию, утвержденную приказом МВД России от 22 июня 2000 г. № 675» // Рос. газета.- 2003. 12 июля (доп. выпуск).
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос. Газета. -2004. -12 марта.
Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Рос. Газета. — 2004. -22 мая.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.
М.: Юристъ, 2007.
Венгеров А. Б. Теория государства и права.—М.: Юриспруденция, 2000.
Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы.
М.: РАГС, 1999.
Морозова Л. А. Теория государства и права в вопросах и ответах.
М.: Эксмо, 2008.
Пикулькин А. В. Система государственного управления.
М.: Экзамен, 2000.
Правоведение / Под ред. А. В. Малько.
М.: КНОРУС, 2005.
Толстик В. А. Иерархия источников российского права.
Н.: Новгород, 2002.
Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право.-2007.-№ 6.-С.21−29.
Козулин А. И. Роль органов юстиции в обеспечении единства правового пространства РФ // Государство и право.-2007.-№ 6.-С.45−50.
Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права.- 2002. № 6. С. 23.
Малько А.В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права.- 2001. -№ 9. С. 19−25.
Минюк Н. В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право.-2007.-№ 6.-С.94−98.
