Внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ обеспечит согласование норм действующего законодательства с практикой реализации концессионных соглашений, заключаемых на объекты муниципальной собственности. Все эти законодательные пробелы и несоответствия изначально задают неправильную траекторию в принятии управленческих решений в сфере управления государственной собственностью муниципального уровня. 2.3 Эффективность деятельности органов местного самоуправления
Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне — в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Система оценки эффективности включает в себя несколько перечней показателей. Первый перечень был утвержден Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г.
№ 607, второй — перечень дополнительных показателей — Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Кроме того, в Указе Президента РФ дана рекомендация органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации установить перечень дополнительных показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения, освещения улиц. В настоящее время утвержденный Указом Президента РФ перечень насчитывает 32 показателя, перечень дополнительных показателей, утвержденный распоряжением Правительства РФ, — 74 показателя. При этом количество показателей постепенно растет и охватывает новые аспекты деятельности органов местного самоуправления. К примеру, в 2010 г. Указ Президента РФ дополнен показателями, характеризующими эффективность использования энергетических ресурсов.
Перечень показателей, включенных в распоряжение Правительства РФ, существенно увеличен (с 31 до 74 показателей), в частности, в него вошли показатели, характеризующие инвестиционную привлекательность территорий, был расширен круг показателей, характеризующих развитие малого и среднего предпринимательства, и др. В Распоряжении Правительства № 1313-р «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов» показатели для оценки эффективности сгруппированы по сферам: экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальное управление. Подобная группировка соответствует основным областям ответственности органов местного самоуправления. Для оценки эффективности применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения).Относительными также являются показатели, призванные выявить мнение населения о работе органов местного самоуправления. Например, удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования или удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью. Значения указанных показателей рассчитываются как процент от числа опрошенных лиц. С одной стороны, оценка деятельности органов местного самоуправления на основе информации, полученной непосредственно от жителей муниципального образования, призвана повысить объективность анализа деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, не создан пока механизм, способный обеспечить достоверность результатов опроса.
Кроме того, как ни парадоксально, но оценочное суждение участника опроса не всегда находится в прямой причинно-следственной связи с реальными результатами работы органов местного самоуправления, так как зачастую роль играют субъективные факторы. К примеру, мнение гражданина о качестве медицинской помощи в большей степени определяется внимательностью врача, нежели эффективностью работы главы местной администрации. Условно можно определить основные параметры, по которым производится оценка:
экономическая эффективность и инвестиционная привлекательность;
качество услуг, оказываемых населению;
эффективность бюрократических процедур;
удовлетворенность населения работой органов местного самоуправления. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1313-р, предусматривает установление нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ целевых (нормативных) значений показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Такой подход согласуется с одной из приоритетных на сегодняшний день установок в публичном секторе, в том числе и для муниципального уровня власти — переходом на бюджетирование, ориентированное на результат. Перефразируя известный принцип, скажем: «деньги следуют за делами».
Тем самым реализуется одна из задач оценки эффективности, а именно стимулирование руководителей органов местного самоуправления не к имитации бурной деятельности, а к достижению реальных измеримых результатов работы. Анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Так, С. А. Разворотнева и А. В. Рябинин справедливо указывают, что число случаев смерти до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений не находится в прямой зависимости от действий органов местного самоуправления. Вместе с тем исследователи отмечают, что с помощью системы показателей в первую очередь предполагалось оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Авторы также указывают, что перечень показателей фактически создает основу для развития муниципальной статистики. Выходит, что некоторые показатели носят исключительно информационный, статистический характер. Приведенное объяснение представляется логичным. Однако, как правило, «на местах» показатели, спущенные «сверху», воспринимаются как руководство к действию. В связи с чем существует опасение, что у местных властей возникнет стремление «отрегулировать» значение и тех показателей, которые непосредственно в их ведении не находятся, например увеличить число лиц, успешно сдавших ЕГЭ. Полагаем, что к формированию перечня показателей для оценки эффективности необходимо подходить максимально взвешенно и ответственно, стремиться отталкиваться от тех задач, которые законодателем поставлены перед органами местного самоуправления.
Перечень критериев эффективности можно считать оптимальным в том случае, если он отражает общегосударственные приоритеты, не выходя при этом за рамки компетенции органов местного самоуправления. В области оценки эффективности существуют и другие проблемы. На сегодняшний день утвержденные на федеральном уровне перечни показателей ориентированы только на два вида муниципальных образований: муниципальные районы и городские округа. В этом проявляется незавершенный характер механизма оценки эффективности. Ведь основное число муниципальных образований в Российской Федерации составляют именно поселения. Очевидно, что развитие системы оценки эффективности должно быть направлено, в том числе, и на ее распространение на все виды муниципальных образований. Следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления осложняется одним объективным обстоятельством, которое крайне сложно исключить. Изначально муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация. Для того чтобы снизить погрешность при оценке эффективности, в перечень были включены относительные показатели. Кроме того, в методике мониторинга эффективности рекомендовано рассматривать значения показателей в динамике, т. е. пусть каждый муниципалитет «стартовал» с определенного уровня, но сравнивать нужно темпы роста, а не общие объемы.
Тем не менее думается, что в данном направлении механизм оценки эффективности подлежит дальнейшему совершенствованию. Несмотря на наличие недостатков в механизме оценки эффективности, следует признать, что данный институт нуждается не только в доработке, но и в дальнейшем развитии. Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время далеко не исчерпан. Однако уже сегодня оценка деятельности органов местного самоуправления способствует решению важных задач. Как было отмечено, перечни показателей для оценки эффективности в большой степени служат ориентирами для органов местного самоуправления и тем самым обеспечивают учет общегосударственных целей в их работе. Доклады глав местных администраций о достижении показателей эффективности находятся в широком доступе, должны размещаться на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет, что повышает уровень публичности деятельности органов местного самоуправления. Положительной стороной оценки эффективности является также то, что она мотивирует руководителей органов местного самоуправления показывать лучшие результаты работы, так как по итогам оценки эффективности муниципальные образования, показавшие лучшую динамику развития, получают гранты от государства. Думается, что желание быть не хуже других играет в этом не последнюю роль. Однако ключевое, на наш взгляд, значение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления состоит вовсе не в возможности анализа работы конкретных должностных лиц.
Конечно, эту задачу механизм оценки эффективности также должен решать, но она является, скорее, сопутствующей. Оценка эффективности деятельности органов публичной власти призвана служить более глубокой стратегической цели. Ее результаты отражают эффективность действия законодательства, проявляющуюся не на бумаге, а в конкретных делах. Показатели эффективности должны служить индикаторами качества и доступности услуг, оказываемых органами публичной власти населению, услуг в широком смысле этого слова, т. е. тех направлений деятельности органов публичной власти, в которых выражается социальная функция государства и местного самоуправления. Среди них обеспечение населения доступным жильем, качественным медицинским обслуживанием, образованием, хорошими дорогами, детскими садами, общественным транспортом и т. д. Для многих сельских населенных пунктов это решение проблем организации водоснабжения и газоснабжения. Таким образом, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны в первую очередь побуждать региональные и федеральные власти не поощрять или наказывать глав местных администраций, а принимать меры, в том числе и в области правового регулирования, направленные на обеспечение качества жизни всех граждан независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают
Заключение
Местное самоуправление — это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен; именно на этом уровне решаются вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и именно здесь ошибки и неэффективность дорого обходятся людям. Именно местное самоуправление и является той частью публичной власти, которая обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. В связи с этим вызывает серьезную озабоченность тот факт, что уровень местного самоуправления — это сегодня наименее информационно-развитый уровень власти. Вместе с тем, современные технологии могли бы обеспечить необходимый уровень информатизации населения, эффективность управления и контроля на уровне муниципалитетов. Проходящая в настоящее время реформа местного самоуправления обусловила кардинальные перемены общественной жизни, к которым необходимо очень серьезно относиться, предусмотреть возможные последствия перехода к новой структуре местных органов власти, избежать повторения печального опыта реализации закона о монетизации льготных выплат и сделать все необходимое для того, чтобы реформа реально работала на улучшение жизни людей на местах — в конце концов, именно это является главной задачей местного самоуправления. При этом необходимо создать условия для преодоления так называемого «цифрового неравенства» — то есть неравного доступа граждан к информации органов власти и современной информационной инфраструктуре. Проявляющаяся на уровне муниципалитетов проблема «цифрового неравенства» — это проявление разницы в ресурсном обеспечении. В этом контексте под ресурсным обеспечением понимается «не только вопрос денег», но и инфраструктура связи, квалифицированные специалисты и необходимое программное и техническое оснащение.
Одним из направлений помощи федеральной власти в информатизации муниципалитетов может стать разработка и тиражирование типовых решений, которые в последствие будут передаваться муниципалитетам. Модернизация органов местного управления принципиально важна для улучшения качества жизни граждан. Информатизации органов местного управления принадлежит особая роль, так как именно эти структуры стоят ближе всего к гражданам, и именно к ним граждане чаще всего обращаются за информацией о деятельности власти. Информатизация муниципалитетов не должна стать для них шоковым мероприятием. Для внедрения ИКТ на уровне местной власти возможно использовать китайский опыт реформы муниципалитетов, который состоит в выборочных и постепенных преобразованиях по принципу: «легкие деревни — сначала, трудные — потом». В соответствии с этим принципом целесообразно начать выборочную информатизацию в наиболее подготовленных к использованию ИКТ муниципалитетах. Главной проблемой в модернизации местного самоуправления является дефицит подготовленных муниципальных менеджеров на местах. Для преодоления этого дефицита ученый предлагает привлекать подготовленных управленцев со стороны — то есть из успешных коммерческих предприятий, органов самоуправления крупных городов, ЗАТО или наукоградов, продемонстрировавших способность организации эффективного управления на местах. Список использованной литературы
Конституция Российской Федерации от 12.
12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.
12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 4, 23−29.
01.2009
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.
11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 02.
11.2013) // Собрание законодательства РФ, 05.
12.1994, № 32, ст. 3301
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.
11.2002 № 138-ФЗ (в ред. от 28.
12.2013) // Собрание законодательства РФ, 18.
11.2002, № 46, ст. 4532
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.
07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 28.
12.2013, с изм. от 03.
02.2014) // Собрание законодательства РФ, 03.
08.1998, № 31, ст. 3823
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.
10.2001 № 136-ФЗ (в ред. от 28.
12.2013)// Собрание законодательства РФ, 29.
10.2001, № 44, ст. 4147
Федеральный закон Российской Федерации от 06.
10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.
10.2003, № 40, ст. 3822
Федеральный закон Российской Федерации от 18.
10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 28.
12.2013) // Собрание законодательства РФ, 22.
10.2007, № 43, ст. 5084
Федеральный закон Российской Федерации от 08.
11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 03.
02.2014) // Собрание законодательства РФ, 12.
11.2007, № 46, ст. 5553
Закон Российской Федерации от 09.
06.1993 № 5142−1 «О донорстве крови и ее компонентов» (в ред. от 25.
11.2013) // Ведомости СНД и ВС РФ, 15.
07.1993, № 28, ст. 1064
Закон Российской Федерации от 19.
04.1991 № 1032−14 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. от 02.
07.2013) // Собрание законодательства РФ, № 17, 22.
04.1996, ст. 1915
Указ Президента Российской Федерации от 12.
05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 30.
09.2013) // Российская газета, № 100, 13.
05.2008
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. № 287, 2012
Авдошина З. А. Разработка управленческих решений в туристических организациях // Корпоративный менеджмент. 2009. N 2. С. 23 — 25. Аникин С. Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс, 2008, № 5.Беляцкий Н. П., Велесько С. Е., Ройш П. Управление персоналом: Учеб.
пособие. Мн., 2010. — 252 с. Бялкина Т. М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, № 2.Гаврилов, А. И. Муниципальное хозяйство: методологические аспекты менеджмента:
учебник для вузов/ А. И. Гаврилов, В. Ф. Сергеев, Н. Е. Жигалова; под общ. ред. А. И. Гаврилова.
Н.Новгород: изд-во ВВАГС, 2008. С.55Гончаров В. И. Менеджмент: Учеб.
пособие. — Мн.: Мисанта. 2008. — 312 с. Грошев И. В., Поздняков А. А. Служебное совещание. -
СПб.: Питер, 2010. — С. 212Емельянов АЛ. Уровни профессионализма в управленческой деятельности // Менеджмент в России и за рубежом, № 5, 2008. С.
41−46.Иванова И. Ситуационная комната как инструмент поддержки принятия управленческих решений // Финансовая газета, 2012, № 45.Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: Учеб.
пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов н/Д, 2013. С. 179 — 180. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2008
Карданская Н. А. Основы принятия управленческих решений. — М.: Русская деловая литература, 2008. — 288 с. Квейд Э. Анализ сложных систем. М, 2009
Колпаков В. М. Теория и практика принятия управленческих решений. — К., МАУП, 2010. — 227 с. Ларичев О. И. Наука и искусство принятия решений. — М., 2011. -
164 с. Литвак Б. Г. Управленческие решения. — М., Ассоциация авторов и издателей «Тандем», Издательство ЭКМОС, 2008. — 181 с. Мосов С., Рублюк О. Формирование и реализация управленческих решений: обоснование базовых принципов и структуры процесса // Персонал, 2009, № 8. С. 70—74.Парахина В. Н., Галеева Е. В., Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: системный подход.
М.: КНОРУС, 2012. С. 237. Парахина, В. Н. Муниципальное управление: учебное пособие/ В. Н. Парахина, Е. В. Гелеев, Л. Н. Ганшина.
М.: КНОРУС, 2012.-С.259Ременников В. Б. Управленческие решения. М.: ЮНИТИ, 2010. 140 с. Сажнева С. В. Особенности формирования механизма принятия управленческих решений в условиях рыночных отношений // Экономический анализ: теория и практика, 2009, № 5.Салихов Ф. Наилучший вариант. Подходы к оценке качества управленческих решений // Кадровик. Кадровый менеджмент.
2010. N 6. С. 50 — 56. Семенов М. И. Автоматизированные информационные технологии в экономике / М. И. Семенов, И. Т. Трубилин [и др.]. — М.: Финансы и статистика, 2012
Смирнов Э. А. Управленческие решения: Учеб.
для вузов. М.: РИОР, 2009. 362 с. Устинова Г. М. Информационные системы менеджмента: основные аналитические технологии в поддержке принятия решений: Учеб.
пособие. — СПб.: Изд-во «Диа
СофтЮП", 2010. — 368 с. Хачатурян Б. Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. Холопов В. А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию // Конституционное и муниципальное право, 2008, № 13.Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2013.
С. 140 — 155. Шамарова Г. М. Эффективность принятия управленческих решений в системах муниципального управления // Управление персоналом, 2008, № 1.Шугрина Е. С. Муниципальное право. М.: Дело, 2010. С. 82. Экономика муниципальных образований: Учеб.
пособие / Под общ. ред. проф. В. Г. Игнатова. М.: ИКЦ «Мар
Т"; Ростов н/Д: Издательский центр «Мар
Т", 2010. С. 206. Яковлев О. П., Картаева Е. А., Родина Н. В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования: Учебно-методическое пособие. М., 2012.
