Система управления государственным долгом в РФ: основные проблемы и направления оптимизации

Несмотря на повышенную волатильность мировых финансовых рынков, период 2011;2012 гг. отличался регулярным появлением «окон возможностей», позволяющих заемщикам наращивать объемы размещения облигаций. Объемы эмиссии этих инструментов как развитых государств, так и стран формирующихся рынков продолжает расти. При этом неопределенность ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствуют повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию.

В 2012 г. Российская Федерация успешно разместила три выпуска облигаций внешних облигационных займов общим объемом 7 млрд долл. США, за один выход, на рынок полностью выполнив Программу государственных внешних заимствований на год. Спрос со стороны инвесторов составил более 24 млрд долл. США, то есть более чем в три раза превысил фактический объем размещения.

По сравнению с предыдущим выходом России на внешние рынки в 2010 г., размещение в 2012 г. характеризуется существенно более низкой доходностью выпущенных инструментов и качественно лучшей структурой инвесторов за счет появления существенной доли новых институциональных (консерватиных) держателей.

Размещение еврооблигаций позволило достичь следующих целей:

— решена стратегическая задача по расширению и кардинальному улучшению инвесторской базы в государственные ценные бумаги Российской Федерации;

— установлены новые, более благоприятные ориентиры по доходности для российских корпоративных заемщиков, способствующих сокращению их издержек по привлечению долгового финансирования на международных рынках капитала;

— обеспечено снижение средней доходности по портфелю российских суверенных облигаций.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2013;2015 гг. планируется:

— продолжать осуществлять размещение еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;

— формировать репрезентативную кривую доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;

— создавать дальнейшие предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;

— поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

3.2 Направления совершенствования внешней долговой политики России На наш взгляд, целесообразно сформулировать основные направления совершенствования внешней долговой политики России с учетом расширенного определения внешнего долга государства. Поскольку международный кредит играет двоякую роль, необходима четкая целевая установка долговой политики, направленная на стимулирование использования заемных средств на реализацию главной задачи — инновационное социально-экономическое развитие.

Учитывая риски в сфере внешних заимствований, возросшие в условиях глобализации экономики, целесообразно сконцентрировать внимание на совершенствовании риск-менеджмента, в том числе антикризисного. При этом в дополнение к государственным финансовым фондам следует формировать и полугосударственный фонд на условиях государственно-частного партнерства с учетом заимствований корпораций и банков, в капитале которых участие государства превышает 50%.

Используя зарубежный опыт, в России необходимо в нормативных правовых документах предусмотреть ограничения допустимых рисков в сфере внешних заимствований. Современный Бюджетный кодекс РФ предусматривает права Министерства финансов изменять лимит по внутреннему и внешнему (только суверенному) долгу в пределах совокупного государственного долга, что лишь косвенно связано с минимизацией рисков. Законы о федеральном бюджете на очередной год также обозначают лишь некоторые ограничения рисков косвенно путем фиксации предела бюджетного дефицита, государственного долга, в том числе внешнего, госгарантий, погашения долга и расходов на их обслуживание. Правительство РФ утверждает показатели заимствований государства на рынке государственных ценных бумаг по их видам.

Отсутствует нормативное обеспечение регулирования рисков полугосударственных корпоративных внешних займов. Целесообразно разработать критерии и порядок частичной компенсации антикризисной поддержки ее получателями — корпорациями и банками — по мере их выхода из кризиса в целях покрытия бюджетного дефицита. Характерно, что в январе 2010 г. Президент США Б. Обама предложил проект компенсации антикризисных бюджетных затрат путем повышения налогообложения крупных банков.

Таким образом, для совершенствования внешней долговой политики России необходимо развитие системы анализа, оценки, минимизации рисков внешних заимствований государства в расширенном определении.

Особого внимания требует повышение профессионализма при определении валютно-финансовых и платежных условий международных кредитных соглашений, учитывая негативные уроки современного кризиса, потери, связанные с тем, что эти соглашения лучше защищали интересы иностранных кредиторов, чем российских заемщиков.

В документе о долговой политике должен быть установлен принцип расчета принятых в мировой практике показателей, а не только показателей, удобных для обоснования ведомственных управленческих решений о заимствованиях и при подведении их итогов. Причем в связи с изменением структуры внешнего долга России необходимо ввести показатель заимствований государства в расширенном определении. Это относится, в частности, к коэффициенту расходов на обслуживание внешнего долга по отношению к бюджетным расходам и к экспортным доходам. Далее, вместо средневзвешенной процентной ставки по внешним долговым обязательствам, логичнее применять более широкий показатель стоимости кредита с учетом ее основных элементов. Это важно, чтобы избежать повторения развеянного в условиях кризиса мифа о «дешевизне» докризисных иностранных займов, исходя лишь из процентной ставки.

Целесообразно совершенствовать систему показателей структуры внешнего долга по его видам, срокам с учетом периода использования, грационного (льготного) периода (если предоставлена отсрочка выплаты процентов и основной суммы долга) и периода погашения. При этом важен расчет не только полного, но и среднего срока заимствования, который показывает, в течение какого времени заемщик пользовался всей суммой кредита.

Необходимо расширить горизонт прогнозирования государственного внешнего долга. Отсутствует прогноз внешнего долга государства в расширенном понимании. Между тем уроки современного кризиса свидетельствуют о необходимости планирования внешнего долга корпораций и банков, в капитале которых участие государства составляет более 50%. Главным критерием этого прогнозирования должна быть целевая мотивация внешних заимствований на модернизацию экономики и их эффективность. В противном случае целесообразно их лимитировать.

Такой подход представляется более реальным в отличие от односторонней позиции сторонников и противников увеличения государственных внешних займов.

Пришло время унифицировать ведомственные критерии классификации внешнего долга. Банк России в соответствии с методикой МВФ выделяет долг перед резидентом и нерезидентом. В Бюджетном кодексе это не предусмотрено. Минфин классифицирует внешние долговые обязательства по валютному признаку, но не публикует данные о номинированном в иностранной валюте внешнем долге перед резидентами и нерезидентами.

Для повышения эффективности долговой политики требуется совершенствование управления внешними заимствованиями на основе системного подхода и с учетом уроков мирового финансово-экономического кризиса. До введения Бюджетного кодекса РФ управление государственным долгом осуществлялось на основе оказавшихся неэффективными двух основных федеральных законов. Следующей попыткой упорядочить управление внешним долгом и зарубежными финансовыми активами стало Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г., в котором поставлена задача создания двухуровневой системы управления международными кредитными отношениями в составе структуры, подчиненной Правительству и занимающейся разработкой стратегии по этим вопросам, и государственного долгового агентства на базе Внешэкономбанка для оперативного управления. Однако тяжелый финансово-экономический кризис в России 1998 г. вынудил отказаться от этих планов.

В основных направлениях долговой политики на 2010;2014 гг. впервые поставлена важная проблема разработки критериев эффективного управления госдолгом как портфеля долговых обязательств. Однако не определены критерии и показатели целесообразности операций по выкупу ценных бумаг, их обмену, оценки эффективности с точки зрения влияния на рынок гособлигаций и его участников.

В настоящее время проблемы внешнедолговой политики России рассматриваются в ряде законодательных нормативных документов. Однако в них отсутствует понятие «управление государственным долгом», в том числе внешним. В Бюджетном кодексе РФ, законах о федеральном бюджете, определены лишь отдельные вопросы управления долгом (лимит на бюджетный период, право Минфина на проведение операций с государственными долговыми обязательствами). В «Бюджетной стратегии на период до 2023 года» и в «Основных направлениях бюджетной политики на 2013 и 2014 годы» не поставлена задача создания эффективной системы управления госдолгом. В прогнозе социально-экономического развития РФ и федерального бюджета на 2010;2012 гг. обозначены лишь проблемы суверенного внешнего долга, а не долга государства в расширенном определении.

Следовательно, необходимо определить основные направления государственной политики по управлению внешними заимствованиями, в том числе государства в расширенном определении, и выделить два приоритета. Это, во-первых, прогнозирование границ внешних заимствований, их воздействие на макрои микроэкономические показатели, возможность кредитования государственных целевых программ за счет иностранных займов; их использование для инновационного развития экономики; во-вторых, оперативное управление процессом привлечения, использования, погашения, рефинансирования, реструктуризации внешних заимствований, совершенствования долговых инструментов с использованием мирового опыта.

Основой повышения эффективности управления внешним долгом государства в расширенном определении должна стать система мониторинга внешних, в том числе полугосударственных заимствований, которая должна отслеживать объем, структуру, условия привлекаемых иностранных кредитов.

Важное направление совершенствования долговой политики связано с учетом и контролем в этой сфере. Необходима централизация учета долговых обязательств, который в значительной мере разобщен, и создание единой базы данных государственных долговых обязательств с учетом недостатков, выявленных в результате проверок Счетной палаты РФ. Требуется расширить содержание Государственной книги внешнего долга Российской Федерации, которая должна отражать не только документальную регистрацию соглашений о внешних заимствованиях, но и исполнение обязательств обеими сторонами — заемщиками и кредиторами (изменение объема кредита, его погашение, реструктуризацию, аннулирование контракта). Этими вопросами ведает Министерство Финансов РФ (Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов), но оно не занимается внешним долгом государства в расширенном определении.

Для совершенствования внешней долговой политики требуется усилить финансовый контроль и разработать комплексную методику его проведения как в период использования, так и погашения внешних заимствований во избежание ошибочных оценок, основанных на отдельных контрольных проверках, осуществляемых Счетной палатой. Причем в связи с введением в России принятого в некоторых странах понятия «долг государства в расширенном определении» необходимо унифицировать исходные позиции государственного и корпоративного финансового контроля в компаниях и банках, в капитале которых участвует государство, поскольку их внешние заимствования недостаточно прозрачны, особенно на стадии их использования и погашения. В этой связи решения о реструктуризации или погашения их внешнего долга должны иметь четкую законодательно оформленную процедуру.

Назрела необходимость нового подхода к институциональной структуре управления внешним долгом государства в расширенном понимании. В управлении государственным долгом участвуют Правительство РФ, Минфин, Минэкономразвития, Банк России, Внешэкономбанк (ВЭБ). В связи с возникающей несогласованностью их действий требуется четкое разграничение полномочий, функций, обязанностей и ответственности ведомств, разрабатывающих и реализующих внешнедолговую политику и контроль за ее осуществлением в целях повышения качества управления внешним долгом, особенно полугосударственных корпораций и банков.

Таким образом, назрела необходимость новых подходов к совершенствованию внешней долговой политики в целях повышения ее роли в модернизации экономики России.

Заключение

Государственный долг является важнейшим макроэкономическим показателем в текущих рыночных условиях, который оказывает огромное влияние на состояние национальной экономики государства.

В процессе исследования были выявлены такие способы управления государственным долгом: рефинансирование — выпуск новых займов для покрытия задолженности раннее выпущенных долговых обязательств; конверсия — изменение условий предоставления кредита, форм, сроков его возвращения и процентных ставок; консолидация — изменение сроков раннее выпущенных займов; унифицирование — обмен нескольких выпущенных займов на один новый; обмен облигаций по регрессивному соотношению — обмен нескольких ранее выпущенных облигаций на одну новую облигацию, проводится с целью сокращения государственного долга; отсрочка погашения — перенос срока платежа на более поздний период времени; аннулирование займа — признание заимствования недействительным.

Оценка влияния государственного долга на динамику развития отечественной экономики в рамках данного исследования показывает, что РФ может и должна избежать бюджетного кризиса. Но, чтобы он не повлиял на ухудшение экономического развития, необходимо грамотно управлять государственным долгом. Следует заимствовать дополнительные средства не на покрытие текущих расходов, а на развитие экономики. В первую очередь через государственно-частное партнерство, чтобы в будущем было чем вернуть долг, а не наращивать его с каждым годом.

На наш взгляд, современная долговая политика РФ требует существенных доработок. Поэтому в данном исследовании нами были разработаны возможные направления ее совершенствования.

Список использованной литературы Алехин Б. И. Государственный долг. — М.: Инфра-М, 2011. — 368 с.

Воронин В. П. Мировое хозяйство и экономика стран мира. М.: Финансы и статистика, 2010. 235 с.

Воронцов В. И. Государственный бюджет и государственные долги России. — м.: Инфра-М, 2012. — 93 с.

Кангро М. В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / М. В. Кангро. — Ульяновск: УлГТУ, 2010. — 152 с.

Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: Инфра-М, 2012. — 400 с.

Поляков В. В. Мировая экономика и международный бизнес. М.: КНОРУС, 2011. 681 с.

Федорович В.А. США. Государство и экономика. М.: Международные отношения, 2009. 384 с.

Бармин Д. А. Пути повышения эффективности воздействия бюджетно-налогового регулирования на макроэкономические процессы в целях развития экономики России / Д. А. Бармин // Финансы и кредит. — 2009. — №

4. — С. 25−31.

Гордиенко М. С. Внутренний государственный долг как важнейший стабилизатор бюджетной политики Российской Федерации // Экономика и экологический менеджмент. — 2012. — № 1. — с. 11 — 18

Горьковский С. В. Государственный долг — ориентация на национальные приоритеты //Финансы. — 2009. — № 1. — с. 6 — 11

Мартьянов А. В. Отдельные направления совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации / А. В. Мартьянов // Финансы и кредит. — 2009. — №

26. — С. 46−50.

Улюкаев А., Куликов М. Глобальная нестабильность и реформа финансовой сферы России // Вопросы экономики. — 2010. — № 9. — с. 1 — 4

Министерство финансов Российской Федерации. — Режим доступа:

http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/

Официальный сайт Правительства РФ. — Режим доступа: Web:

http://www.government.ru.

Федеральная Служба Государственной статистики. — Режим доступа:

http://www.gks.ru/bgd/regl/b11₁₁/IssWWW.exe/Stg/d1/01−03.htm

Поляков В. В. Мировая экономика и международный бизнес. М.: КНОРУС, 2011. С. 87.

Федорович В.А. США. Государство и экономика. М.: Международные отношения, 2009. С. 67.

Воронин В. П. Мировое хозяйство и экономика стран мира. М.: Финансы и статистика, 2010. С. 119.

Гордиенко М. С. Внутренний государственный долг как важнейший стабилизатор бюджетной политики Российской Федерации // Экономика и экологический менеджмент. — 2012. — № 1. — с. 12

Бармин Д. А. Пути повышения эффективности воздействия бюджетно-налогового регулирования на макроэкономические процессы в целях развития экономики России / Д. А. Бармин // Финансы и кредит.

— 2009. — № 4. — С.

Горьковский С. В. Государственный долг — ориентация на национальные приоритеты //Финансы. — 2009. — № 1. — с. 10

Кангро М. В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / М. В. Кангро. — Ульяновск: УлГТУ, 2010. — 53 с.

Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: Инфра-М, 2012. — с. 162

Улюкаев А., Куликов М. Глобальная нестабильность и реформа финансовой сферы России // Вопросы экономики. — 2010. — № 9. — с. 2

Министерство финансов Российской Федерации. — Режим доступа:

http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/

Федеральная Служба Государственной статистики. — Режим доступа:

http://www.gks.ru/bgd/regl/b11₁₁/IssWWW.exe/Stg/d1/01−03.htm

Гордиенко М. С. Внутренний государственный долг как важнейший стабилизатор бюджетной политики Российской Федерации // Экономика и экологический менеджмент. — 2012. — № 1. — с. 11 — 18